Pomoc publiczna a konkurencyjność małych i średnich przedsiębiorstw w świetle zaleceń Strategii Lizbońskiej

Pełen tekst

(1)UNIWERSYTET EKONOMICZNY W KRAKOWIE Wydział Finansów KATEDRA FINANSÓW. PIOTR PODSIADŁO. POMOC PUBLICZNA A KONKURENCYJNOŚĆ MAŁYCH I ŚREDNICH PRZEDSIĘBIORSTW W ŚWIETLE ZALECEŃ STRATEGII LIZBOŃSKIEJ Rozprawa doktorska. Promotor: prof. zw. dr hab. Stanisław Owsiak. Kraków 2012.

(2) SPIS TREŚCI. WSTĘP ................................................................................................................................. 5 ROZDZIAŁ 1 ..................................................................................................................... 11 TEORETYCZNE PODSTAWY POMOCY PUBLICZNEJ JAKO INSTRUMENTU INTERWENCJONIZMU PAŃSTWA W GOSPODARKĘ ............................................. 11 1.1. Rozwój koncepcji interwencjonizmu państwowego ................................................... 11 1.1.1. Zagadnienie pomocy publicznej w świetle klasycznej teorii ekonomii ................ 11 1.1.2. Krytyka ekonomii klasycznej .............................................................................. 13 1.1.3. Poglądy na interwencjonizm w XX wieku .......................................................... 15 1.1.4. Kryzys finansowy – powrót do interwencjonizmu ............................................... 17 1.2. Niesprawności rynku jako uzasadnienie pomocy publicznej ...................................... 18 1.2.1. Teoria ekonomii dobrobytu ................................................................................. 18 1.2.2. Założenia nowej ekonomii instytucjonalnej ........................................................ 20 1.2.3. Paradygmaty ekonomii głównego nurtu .............................................................. 22 1.3. Transmisja teorii w mechanizmy dopuszczalności pomocy publicznej w Unii Europejskiej ..................................................................................................................... 29 1.4. Podsumowanie .......................................................................................................... 31 ROZDZIAŁ 2 ..................................................................................................................... 35 POMOC PUBLICZNA W ŚWIETLE UNORMOWAŃ PRAWNYCH UNII EUROPEJSKIEJ ............................................................................................................... 35 2.1. Pomoc publiczna a rynek wewnętrzny ....................................................................... 35 2.2. Wspólne reguły konkurencji w odniesieniu do pomocy publicznej ............................ 42 2.2.1. Przedsiębiorstwo jako beneficjent pomocy publicznej ......................................... 42 2.2.2. Pojęcie pomocy publicznej w prawie konkurencji Unii Europejskiej ................... 52 2.3. Przesłanki wystąpienia zakazanej pomocy publicznej ................................................ 58 2.3.1. Przesłanka udzielenia pomocy przez państwo lub ze źródeł państwowych .......... 58 2.3.2. Przesłanka uprzywilejowania niektórych przedsiębiorstw lub gałęzi produkcji ... 64 2.3.3. Przesłanka wystąpienia korzyści po stronie odbiorcy pomocy państwa ............... 71 2.3.4. Przesłanka zakłócenia konkurencji i naruszenia zasad wymiany handlowej między państwami członkowskimi ........................................................................................... 80 2.4. Wyjątki od zakazu udzielania pomocy publicznej ...................................................... 90 2.4.1. Pomoc dozwolona jako zgodna z rynkiem wewnętrznym ex lege (wyłączenia automatyczne) .............................................................................................................. 90 2.4.2. Pomoc dopuszczalna jako uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym (wyłączenia warunkowe) ................................................................................................................. 94 2.4.3. Pomoc regionalna, horyzontalna i sektorowa .................................................... 103 2.5. System źródeł unijnego prawa pomocy publicznej ................................................... 109 2.6. Postępowania w sprawach pomocy publicznej ......................................................... 121 2.6.1. Notyfikacja i autoryzacja pomocy publicznej .................................................... 121 2.6.2. Windykacja i zwrot pomocy publicznej ............................................................ 133 2.7. Polskie regulacje w zakresie pomocy publicznej ...................................................... 146 2.7.1. Podstawy prawne udzielania pomocy publicznej w Polsce ................................ 146 2.7.2. Procedura notyfikacyjna ................................................................................... 152 2.7.3. Monitorowanie udzielonej pomocy publicznej .................................................. 158 2.7.4. Rodzaje pomocy publicznej w Polsce ............................................................... 162 2.8. Podsumowanie ........................................................................................................ 168 ROZDZIAŁ 3 ................................................................................................................... 174 ZNACZENIE POMOCY PUBLICZNEJ DLA WZROSTU KONKURENCYJNOŚCI PAŃSTW CZŁONKOWSKICH UNII EUROPEJSKIEJ ............................................. 174 3.1. Strategia Lizbońska jako program społeczno-gospodarczy Unii Europejskiej .......... 174 2.

(3) 3.1.1. Etap pierwszy – lata 2000-2004 ........................................................................ 174 3.1.2. Etap drugi – lata 2005-2010 .............................................................................. 186 3.2. Zalecenia Strategii Lizbońskiej w zakresie pomocy publicznej ................................ 194 3.2.1. Postanowienia sztokholmskie i ich realizacja .................................................... 194 3.2.2. „Mapa drogowa” reformy pomocy publicznej ................................................... 199 3.3. Wzrost konkurencyjności gospodarki Unii Europejskiej jako zasadniczy cel Strategii Lizbońskiej .................................................................................................................... 210 3.3.1. Wybrane definicje konkurencyjności ................................................................ 210 3.3.2. Analiza zjawiska konkurencyjności .................................................................. 213 3.3.3. Pojęcie i źródła wzrostu konkurencyjności przedsiębiorstw .............................. 221 3.4. Realizacja Strategii Lizbońskiej w odniesieniu do małych i średnich przedsiębiorstw ...................................................................................................................................... 233 3.4.1. Przedsiębiorczość a sektor małych i średnich przedsiębiorstw w gospodarce europejskiej ................................................................................................................ 233 3.4.2. Polityka Unii Europejskiej wobec małych i średnich przedsiębiorstw ............... 244 3.4.3. Small Business Act for Europe jako konkretyzacja działań w ramach Strategii Lizbońskiej ................................................................................................................ 255 3.5. Podsumowanie ........................................................................................................ 259 ROZDZIAŁ 4 ................................................................................................................... 267 ŚRODKI POMOCY PUBLICZNEJ W CELU WSPIERANIA WZROSTU KONKURENCYJNOŚCI MAŁYCH I ŚREDNICH PRZEDSIĘBIORSTW W UNII EUROPEJSKIEJ ............................................................................................................. 267 4.1. Rodzaje środków pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw ............................ 267 4.2. Wsparcie finansowe dla małych i średnich przedsiębiorstw (luka kapitałowa) ......... 279 4.2.1. Pomoc w celu zapewnienia kapitału podwyższonego ryzyka............................. 279 4.2.1.1. Dopuszczalność działań z wykorzystaniem kapitału podwyższonego ryzyka ............................................................................................................................... 279 4.2.1.2. Kryteria oceny możliwości stosowania i formy działania pomocowego ...... 286 4.2.2. Poręczenia i gwarancje państwa ........................................................................ 293 4.2.3.Pomoc w niewielkiej wysokości (pomoc de minimis)......................................... 301 4.3. Pomoc ukierunkowana na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw....................... 304 4.3.1. Pomoc regionalna ............................................................................................. 304 4.3.1.1. Zasady generalne udzielania przedsiębiorstwom pomocy regionalnej ......... 304 4.3.1.2. Pomoc inwestycyjna .................................................................................. 308 4.3.1.3. Pomoc operacyjna ...................................................................................... 310 4.3.1.4. Pomoc dla nowo założonych małych przedsiębiorstw ................................ 312 4.3.1.5. Stosowanie wyłączeń gupowych w ramach pomocy regionalnej ................ 314 4.3.2. Pomoc inwestycyjna i pomoc na zatrudnienie dla małych i średnich przedsiębiorstw .......................................................................................................... 315 4.3.3. Pomoc na promowanie przedsiębiorczości wśród kobiet ................................... 316 4.3.4. Pomoc na zatrudnienie pracowników znajdujących się w niekorzystnej sytuacji lub pracowników niepełnosprawnych ............................................................................... 317 4.3.5. Pomoc szkoleniowa .......................................................................................... 319 4.3.6. Pomoc na usługi doradcze i udział w targach .................................................... 322 4.3.7. Pomoc na badania, rozwój oraz innowacje ........................................................ 322 4.3.8. Pomoc na ochronę środowiska .......................................................................... 329 4.3.9. Pomoc na ratowanie i restrukturyzację zagrożonych przedsiębiorstw ................ 336 4.4. Wydatki na pomoc publiczną dla małych i średnich przedsiębiorstw ....................... 341 4.5. Zależności między konkurencyjnością a wielkością pomocy dla małych i średnich przedsiebiorstw .............................................................................................................. 353 3.

(4) 4.5.1. Założenia analizy regresji i korelacji ................................................................. 353 4.5.2. Pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw a PKB per capita ....................... 359 4.5.3. Pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw z uwzględnieniem pomocy w formie kapitału podwyższonego ryzyka a PKB per capita ..................................................... 364 4.5.4. Pomoc horyzontalna a PKB per capita.............................................................. 366 4.6. Podsumowanie ........................................................................................................ 370 ZAKOŃCZENIE ............................................................................................................. 375 Bibliografia ....................................................................................................................... 387 1. Literatura polskojęzyczna ........................................................................................... 387 2. Literatura obcojęzyczna.............................................................................................. 390 3. Dokumenty, raporty i opracowania statystyczne ......................................................... 397 4. Źródła prawa .............................................................................................................. 400 Unijne akty prawne .................................................................................................... 400 Polskie akty prawne ................................................................................................... 403 5. Orzecznictwo sądów Unii Europejskiej ...................................................................... 405 Trybunał Sprawiedliwości .......................................................................................... 405 Sąd ............................................................................................................................. 416 6. Witryny internetowe................................................................................................... 421 Spis tabel .......................................................................................................................... 421 Spis wykresów .................................................................................................................. 423. 4.

(5) WSTĘP Podstawowym celem Strategii Lizbońskiej. była modernizacja gospodarki Unii. Europejskiej, przekształcenie jej w najbardziej konkurencyjną gospodarkę świata, opartą na wiedzy, gospodarkę sprzyjającą tworzeniu większej liczby miejsc pracy, zapewniającej spójność społeczną. Jednocześnie wysoki priotytet nadawano normom ochrony środowiska naturalnego, co oznaczało, że przyspieszenie rozwoju gospodarczego Unii Europejskiej miało realizować się w warunkach dynamicznego, ale też zrównoważonego rozwoju społecznogospodarczego. Realizację tych celów zamierzano osiagnąć poprzez wzrost innowacyjności, liberalizacji, przedsiębiorczości, przy zachowaniu spójności społecznej. Najważniejszym spośród wymienionych celów był rozwój przedsiębiorczości, który stał się punktem odniesienia przygotowanych w ramach Strategii reform. Przez przedsiębiorczość rozumie się najczęściej określony rodzaj aktywności człowieka, którego celem jest dążenie do osiagnięcia najlepszych wyników w pracy, nauce, dążenie do wytyczonego celu, kreatywności1. Przedsiębiorczość jest więc zbiorem pewnego rodzaju cech i zachowań takich, jak innowacyjność, gotowość do podejmowania ryzyka, wykorzystywanie szans i kreowanie wzrostu. przedsiębiorstwa,. w. tym. tworzeniu. nowych. miejsc. pracy.. Motywem. przedsiębiorczości jest pomnażanie kapitału, czyli bogacenie się2. Przedsiębiorczość ma wymiar ogólnospołeczny i ogólnogospodarczy, przy czym rozwój przedsiębiorczości rozstrzyga się na poziomie pojedynczego przedsiębiorstwa i w osobowości pojedynczych ludzi – sukcesy indywidualnych osób współtworzą sukces zbiorowy3. Jako miarę przedsiębiorczości społeczeństw można traktować rozwój małych i średnich przedsiębiorstw (MSP). Potencjał i liczba przedsiębiorstw tej grupy są jedną z miar wzrostu gospodarczego, a ich funkcjonowanie stanowi wyraz zdrowej konkurencji, odzwierciedlając tym samym przedsiębiorczość społeczeństwa. Tak rozumiana pzredsiębiorczość i jej rola w rozwoju społeczno-gospodarczym pozwala zrozumieć dlaczego małe i średnie przedsiębiorstwa znalazły eksponowane miejsce w Strategii Lizbońskiej. Władze Unii Europejskiej uznają sektor małych i średnich przedsiębiorstw za źródło konkurencyjności europejskiej gospodarki i źródło wzrostu gospodarczego. Przedsiębiorstwa sektora MSP przyczyniają się do urzeczywistniania rynku wewnętrznego poprzez rozwój kontaktów międzynarodowych, poprawę sytuacji konsumentów w UE, powstawania i 1. Z. Makieła, Przedsiębiorczość regionalna, Difin, Warszawa 2008, s. 10. M. Anglowski, Wpływ otoczenia na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw na obszarach wiejskich, Wydawnictwo Akademii Rolniczej w Lublinie, Lublin 2005, s. 8. 3 A. Koźmiński, Zarządzanie w warunkach niepewności, PWN, Warszawa 2004, s. 163. 2. 5.

(6) wdrażania innowacji technologicznych, a tym samym – do poprawy warunków życia, zatrudnienia, wydajności i konkurencyjności. Ze względu na cechę elastyczności w działaniu przejawiającej się w dostosowywaniu się do zmieniających się warunków rynkowych małe i średnie przedsiębiorstwa mają decydujący wpływ na rozwój ekonomiczny krajów Unii. Małe i średnie przedsiębiorstwa odgrywają kluczową rolę w tworzeniu miejsc pracy, a w znaczeniu bardziej ogólnym są również czynnikiem stabilności społecznej i rozwoju gospodarczego. Ich rozwój mogą jednak ograniczać warunki panujące w gospodarce rynkowej, które mogą przejawiać się w utrudnionym dostępie do informacji rynkowych (asymetria informacji), w dostępie do zewnętrznych źródeł finansowania. Małe i średnie przedsiębiorstwa często mają trudności z uzyskaniem kapitału, kapitału podwyższonego ryzyka lub kredytów z uwagi na niechęć niektórych podmiotów rynków finansowych do podejmowania ryzyka oraz słabsze zabezpieczenia, jakie przedsiębiorstwa tej grupy mogą zaoferować. Ograniczone zasoby kapitałowe mogą im również utrudnić dostęp do informacji dotyczącej w szczególności nowych technologii i potencjalnych rynków. Ważnym czynnikiem, który może przyczyniać się do rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw i likwidacji barier związanych z ich działalnością jest pomoc publiczna. Może ona stanowić element systemu regulacji państwa w stosunku do mechanizmu rynkowego. Pomoc publiczna jest więc narzędziem interwencji państwa. Na jednolitym rynku europejskim, gdzie regulatorem wszelkich zachodzących procesów jest wolna konkurencja, obowiązuje zasada, że interwencja państwa jest dopuszczalna w sytuacji, gdy rynek jest zawodny, nieefektywny. Zgodnie z teorią ekonomii dobrobytu, gdy rynek działa niezawodnie, państwo powinno ograniczać zakres redystrybucji dochodów do niezbędnego minimum, wyznaczonego. przez. funkcje. publiczne. i. społeczne. państwa,. zaś. działanie. wolnokonkurencyjnego rynku ma zapewnić efektywną alokację zasobów. Jeżeli jednak mechanizm rynkowy zawodzi, czego symptomami są: niedoskonała konkurencja, niepełna informacja podmiotów gospodarujących podejmujących różne decyzje, negatywne efekty zewnętrzne, bezrobocie, inflacja i brak równowagi ogólnej, to wówczas rynek przestaje być efektywnym mechanizmem alokacji zasobów w gospodarce. Skutkiem zawodności mechanizmu rynkowego są m.in. dobra publiczne, dostarczane (finansowane) przez państwo. W sytuacji zawodności rynku państwo jest uprawnione do ingerencji w jego mechanizm. W ujęciu teoretycznym (abstrakcyjnym) możliwy jest taki rodzaj interwencji, który zapewnia osiągnięcie korzyści jednych podmiotów, nie pogarszając jednocześnie sytuacji innych podmiotów (koncepcja V. Pareto). Problem w tym, że decyzje podejmowane przez państwo odnośnie do udzielania pomocy prowadzą najczęściej do poprawy sytuacji jednych 6.

(7) przedsiębiorstw i pogorszenia sytuacji innych. W związku z tym kwestią o znaczeniu fundamentalnym jest uzyskiwanie nieuzasadnionej przewagi nad konkurentami przez przedsiębiorstwo, które otrzymuje wsparcie finansowe od państwa. Dlatego też Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który jest umową międzynarodową wiążącą obecnie 27 państw europejskich, stanowiącą obok Traktatu o Unii Europejskiej, podstawę prawną dla powstania i funkcjonowania Unii Europejskiej, zakazuje udzielania pomocy przedsiębiorstwom przez państwo, chyba że wsparcie takie jest uzasadnione z powodu ogólnego rozwoju gospodarczego. W celu zagwarantowania przestrzegania przez państwa członkowskie tego zakazu oraz odstępstw od niego według ściśle określonych zasad, Komisja Europejska nadzoruje zgodność z przepisami unijnymi planowanej i udzielonej pomocy publicznej. W Strategii Lizbońskiej sformułowano zalecenia dotyczące zreformowania systemu pomocy publicznej udzielanej przez państwa członkowskie, co miało na celu zapewnić stosowanie uczciwych i jednolitych zasad przyznawania pomocy publicznej oraz zmniejszyć jej poziom w Unii Europejskiej. W postanowieniach sztokholmskich z marca 2001 r. zawarto postulat obniżenia w 2003 r. pomocy publicznej z poziomu 1,1% PKB Unii Europejskiej do 0,9% PKB, a w 2005 r. do 0,7% PKB. Stanowiło to przełom w kwestii ograniczenia pomocy publicznej dla przedsiębiorstw prowadzących działalność na jednolitym rynku europejskim i oznaczało poddanie ściślejszej kontroli zasad jej udzielania. Przełom ten wynikał z tego, że ustalane na wcześniejszych posiedzeniach Rady Europejskiej postulaty w zakresie udzielania przez państwa członkowskie pomocy, nigdy nie nakładały na nie konkretnych zobowiązań. Dopiero w Strategii Lizbońskiej określono cel redukcji pomocy publicznej do poziomu poniżej 1% PKB. Odniesienie wielkości pomocy publicznej do wartości PKB stało się standardem. Poza tym w Strategii Lizbońskiej określony został termin osiągnięcia referencyjnego wskaźnika pomocy publicznej. Nowym zaleceniem była także reorientacja pomocy publicznej w państwach członkowskich w kierunku przeznaczania jej na inwestycje, w szczególności w nowoczesne technologie, wspieranie rozwoju i wzrostu konkurencyjności przedsiębiorstw sektora MSP, działalność badawczo-rozwojową, ochronę środowiska naturalnego oraz szkolenia i wzrost zatrudnienia, co nadałoby pomocy publicznej charakter bodźca stymulującego rozwój społeczno-gospodarczy poszczególnych regionów i państw członkowskich UE. Podjęcie badań nad rolą pomocy publicznej we wzroście konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw stało się nader pilne w związku z tak określonymi priorytetami, ustalonymi w Strategii Lizbońskiej. Celem pracy jest zatem zbadanie, czy reformy pomocy 7.

(8) publicznej w ramach realizowanej przez państwa członkowskie Unii Europejskiej Strategii Lizbońskiej stworzyły warunki sprzyjające rozwojowi przedsiębiorczości. Przeprowadzone rozważania i analizy mają więc na celu ukazanie wyjątkowej pozycji małych i średnich przedsiębiorstw w stosunku do przedsiębiorstw dużych, co powinno być podstawą odmiennego podejścia do nich przy udzielaniu pomocy publicznej. Inaczej mówiąc specyficzna pozycja MSP w systemie ekonomicznym powinna być podstawą kształtowania preferencyjnych, w porównaniu do dużych przedsiębiorstw, reguł ustanowionych dla poszczególnych rodzajów pomocy publicznej, adresowanych wyłącznie do małych i średnich przedsiebiorstw. Sformułowany w pracy problem badawczy dotyczy odpowiedzi na zasdnicze pytanie: czy w kontekście Strategii Lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i konkurencyjności przeprowadzone przez Komisję Europejską reformy systemu pomocy publicznej w Unii Europejskiej skoncentrowały się na uproszczeniu i usprawnieniu zasad udzielania pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw? W przeprowadzanych w pracy badaniach chodziło też o ustalenie, czy cele Strategii Lizbońskiej były spójne ze zmianami w systemie udzielania pomocy publicznej. Zmiany w systemie pomocy pulicznej dla MSP powinny prowadzić do szerszego dostępu małych i średnich przedsiębiorstw do wszystkich kategorii pomocy dozwolonych na mocy przepisów Unii Europejskiej. Gdyby tak było, to zauważalana powinna być większa intensywność pomocy udzielanej dla MSP w zakresie niektórych rodzajów pomocy. Implikuje to jednak kolejne pytanie: czy realizacja przez państwa członkowskie zasadniczego celu reformy pomocy publicznej w zakresie redukcji wielkości udzielanej pomocy w ogóle (w relacji do PKB) nie skutkowała jednak ograniczeniem środków na pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw i nie wpłynęła negatywnie na ich rozwój? Czy zatem w okresie realizacji Strategii Lizbońskiej wielkość udzielanej przez państwa członkowskie pomocy publicznej dla małych i średnich przedsiębiorstw malała, czy też państwa członkowskie dokonując reorientacji celów pomocy ograniczały jedynie niektóre rodzaje pomocy (np. pomoc sektorową, pomoc operacyjną) a zwiększały pomoc na cele rozwoju i wzrostu konkurencyjności MSP? W związku ze sformułowanym we wstępie problemem badawczym została postawiona hipoteza główna pracy: wielkość wydatków na pomoc publiczną dla małych i średnich przedsiębiorstw, w odniesieniu do całej Unii Europejskiej, jak i poszczególnych państw członkowskich, powinna być dodatnio skorelowana ze wskaźnikiem PKB per capita, określającym poziom rozwoju i konkurencyjności gospodarki europejskiej. Dodatnie skorelowanie PKB per capita z wysokością wydatków na pomoc publiczną dla małych i 8.

(9) średnich przedsiębiorstw, oznaczałoby, że wraz ze wzrostem wielkości pomocy publicznej dla małych i średnich przedsiębiorstw wzrastać powinna ich konkurencyjność mierzona poziomem PKB per capita, a tym samym powinna wzrastać konkurencyjność gospodarek narodowych i konkurencyjność gospodarki Unii Europejskiej. Złożona problematyka badawcza wymagała zastosowania odpowiedniej złożonej metody badawczej. Przeprowadzone zostały badanie literaturowe oparte na osiągnięciach teorii interwencjonizmu państwowego, teorii zawodności rynku, a także teorii konkurencyjności (na poziomie makro- i mikroekonomicznym). Cechą zastosowanej metody badawczej jest analiza stosowanych przez państwo instrumentów w stosunku do małych i średnich przedsiębiorstw z punktu widzenia pojęcia (definicji) pomocy publicznej w dokumentach Unii Europejskiej. Chodzi zwłaszcza o analizę pomocy publicznej dla MSP z perspektywy prawa konkurencji Unii Europejskiej, w znaczeniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przyjęcie takiej metody stwarzało szansę na: po pierwsze, wyznaczenie zakresu znaczeniowego dopuszczalności i reguł udzielenia pomocy zgodnie z interpretacją Sądu i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a po drugie - uchwycenie specyficznych cech pomocy publicznej dla małych i średnich przedsiębiorstw. Kolejną cechą zastosowanej w pracy metody jest analiza zależności między wydatkami państw członkowskich na pomoc publiczną dla małych i średnich przedsiębiorstw a ich konkurencyjnością. Analiza ta została przeprowadzona w oparciu o model regresji liniowej. Zastosowana metoda weryfikacji hipotezy badawczej znalazła odzwierciedlenie w strukturze pracy. Praca składa się z czterech rozdziałów, a każdy kończy się podsumowaniem prowadzonych w nich rozważań. Na początku pierwszego rozdziału zostały przedstawione teoretyczne podstawy ingerencji państwa w. mechanizm rynkowy.. Zaprezentowano. ewolucję poglądów. na temat. interwencjonizmu państwowego w gospodarkę, zaczynając od ekonomii klasycznej, poprzez jej krytykę, kończąc na poglądach ukształtowanych sytuacją społeczno-gospodarczą w XX wieku i w pierwszej dekadzie XXI wieku. W drugiej części pierwszego rozdziału rozpoznano i zweryfikowano rodzaje zawodności rynku, uzasadniających udzielanie przez państwo pomocy publicznej. W ostatniej części rozdziału przeanalizowano teoretyczne podstawy dopuszczalności pomocy publicznej w ramach Unii Europejskiej. Rozdział drugi jest. zdominowany przez rozważania na temat. charakterystyki. uwarunkowań prawnych udzielania pomocy publicznej z perspektywy zasad funkcjonowania jednolitego rynku europejskiego. Analizowano definicję pomocy publicznej oraz definicję przedsiębiorstwa (w tym przedsiębiorstwa zaliczanego do grupy MSP), które jest 9.

(10) beneficjentem takiej pomocy. Szczegółowej analizie zostały poddane także podstawy prawne gwarantujące przedsiębiorstwom działalność w warunkach konkurencji, ale dopuszczające otrzymynie pomocy publicznej. W tym celu wykorzystano bogate orzecznictwo sądów Unii Europejskiej. Wskazano na zapisy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, które wprowadziły normę ogólnego zakazu udzielania pomocy publicznej – z jednej strony, ale dopuszczają przyznawanie pomocy publicznej na zasadzie wyjątku od ogólnego zakazu - z drugiej strony. Dokonany został także przegląd aktów normatywnych oraz aktów tzw. miękkiego prawa unijnego (soft law), które zawierają szczegółowe kryteria, którymi Komisja Europejska kieruje się przy ocenie dopuszczalności pomocy. W ostatniej części drugiego rozdziału przeanalizowano polskie regulacje pomocy publicznej. Rozdział trzeci zawiera obszerną analizę założeń, na których opierała się Strategia Lizbońska. Wyodrębniono tu i opisano główne etapy realizacji Strategii Lizbońskiej jako dokumentu planistyczno-strategicznego Unii Europejskiej, postulującego liczne reformy zwiększające międzynarodową konkurencyjność unijnej gospodarki. W rozdziale tym został dokonany. przegląd. dotychczasowego. dorobku. naukowego. w. zakresie. definicji. konkurencyjności. Oddzielne miejsce zostało poświęcone zagadnieniom zaleceń Strategii Lizbońskiej w zakresie reformy systemu pomocy publicznej oraz zaleceń odnoszących się do wspierania przedsiębiorczości i rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw. W rozdziale czwartym zweryfikowane zostały możliwości udzielania przez państwa członkowskie pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw zgodnie z unijnymi przepisami. Przeprowadzona tu została dwupłaszczyznowa analiza środków pomocy wspierających wzrost konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw. Pierwsza dotyczy środków związanych z luką kapitałową MSP, takich jak pomoc bagatelna zgodna z zasadą de minimis, pomoc w formie poręczeń i gwarancji kredytowych oraz pomoc w pozyskiwaniu kapitału podwyższonego ryzyka. Druga obejmuje natomiast środki ukierunkowane na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, które mieszczą się w kategoriach pomocy regionalnej i pomocy horyzontalnej. W drugiej części rozdziału została przeanalizowana wielkość pomocy publicznej, która była udzielana małym i średnim przedsiębiorstwom przez 27 państw członkowskich Unii Europejskiej w okresie realizacji Strategii Lizbońskiej (2001-2010). Na zakończenie rozdziału zaprezentowano model regresji, w którym zmienną objaśnianą jest PKB per capita, a zmienną objaśniającą są wydatki na pomoc publiczną kierowaną do MSP. Przeprowadzone w pracy badania zostały oparte na licznej literaturze przedmiotu. Załączona bibliografia zawiera kilkaset pozycji, w tym pozycje zwarte i artykuły polsko- i anglojęzyczne, a także 273 orzeczenia sądów Unii Europejskiej. 10.

(11) ROZDZIAŁ 1 TEORETYCZNE PODSTAWY POMOCY PUBLICZNEJ JAKO INSTRUMENTU INTERWENCJONIZMU PAŃSTWA W GOSPODARKĘ 1.1. Rozwój koncepcji interwencjonizmu państwowego 1.1.1. Zagadnienie pomocy publicznej w świetle klasycznej teorii ekonomii Pomoc publiczna jest instrumentem realizacji przez państwo funkcji wspierania gospodarki. Istota tej funkcji polega na kształtowaniu porządku społeczno-gospodarczego poprzez udzielanie ze środków publicznych pomocy podmiotom prywatnym, co wiąże się z przyjęciem zobowiązania do postępowania zgodnego z ustalonymi warunkami w interesie publicznym4. Głównym celem unijnych regulacji odnoszących się do pomocy publicznej jest ochrona konkurencji na wspólonym rynku. Wolna konkurencja jako jednen z fundamentów polityki unijnej wynika z zalet mechanizmu rynkowego, który maksymalizuje wielkość produkcji z jednej strony, a z drugiej strony zapewnia ilość dóbr i usług, jakie chcą nabyć konsumenci. Ze wszystkich akceptowalnych wielkości produkcji rynek, którego regulatorem jest mechanizm konkurencji, wytwarza największą ilość dóbr przy danym poziomie możliwości produkcyjnych przedsiębiorstwa i wielkości zgłaszanego przez konsumentów popytu. W tym znaczeniu twierdzi się, że rynek konkurencyjny jest rynkiem efektywnym, co oznacza maksymalizację produkcji, wynikającą z właściwej alokacji zasobów, przy uwzględnieniu ograniczeń po stronie producenta w postaci ponoszonych kosztów oraz potrzeb i preferencji nabywców. Warunkiem dopuszczalności pomocy publicznej na obszarze Unii Europejskiej jest zatem zawodność rynku. Teoria zawodności rynku jest jedną z głównych teorii określających warunki ingerencji państwa w mechanizm rynkowy. Przedstawiciele nurtu ekonomii klasycznej, wśród których należy wskazać przede wszystkim na A. Smitha i D. Ricardo, zakładali bierną rolę państwa i dobrze funkcjonujący mechanizm rynkowy, niezakłócony przez działania państwa, prowadzący do sytuacji równowagi gospodarczej, która jest osiągana dzięki „niewidzialnej ręce rynku”. A. Smith w ”Badaniach nad naturą i przyczynami bogactwa narodów”5 z 1776 r. akcentował liberalne 4. P. Nicolaides, The Economics of Granting and Controlling State Aid, [w:] L. Hancher, T. Ottervanger, P.J. Slot (eds.), „EC State Aid”, Sweet & Maxwell, London 2006, s. 366. 5 A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008.. 11.

(12) ujęcie procesów gospodarczych, uznając, że potrzebę ingerencji państwa w procesy gospodarcze należy ograniczać. Przyznawał on, że mechanizm rynkowy często nie prowadzi do oczekiwanych wyników społecznych, lecz poczynione obserwacje w kontekście warunków historycznych i instytucjonalnych Anglii dowodziły, że interwencja państwa przyniesie gorszy skutek niż funkcjonowanie wolnego rynku. A. Smith podjął przy tym próbę pokazania, w jaki sposób konkurencja i motyw zysku sprawiają, że działania dążące do realizacji własnych interesów jednostek służą jednocześnie interesowi całego społeczeństwa. Motyw zysku będzie prowadził do sytuacji, w której konkurujący między sobą producenci będą dostarczali dóbr poszukiwanych przez konsumentów i wówczas przetrwają tylko te przedsiębiorstwa, które po możliwie najniższych cenach wytwarzają takie dobra, na jakie istnieje zapotrzebowanie. A. Smith wskazywał, że w takich warunkach gospodarka, która „prowadzona jest jak gdyby niewidzialną ręką rynku” osiągnie stan określany przez popyt równy podaży i wytwarzanie wszystkich dóbr w możliwie najlepszy sposób. Koncepcja A. Smitha znalazła w XIX w. poparcie zwolenników doktryny leseferyzmu, tj. wolnego handlu, którzy uważali, że wolna konkurencja leży w najlepiej pojętym interesie społeczeństwa i tym samym państwo nie powinno ingerować w działalność sektora prywatnego, a przedsiębiorstwa prywatne nie powinny podlegać nawet kontroli czy regulacji ze strony państwa6. Właściwa rola państwa polegała według fizjokratów na prowadzeniu polityki laissez faire, czyli „pozostawiania spraw samym sobie” i „przyjęcia przez rząd ogólnej postawy nieinterweniowania w gospodarkę”7. Fizjokraci, uznając istnienie określonego „naturalnego porządku” traktowali gospodarkę jako samoregulujący się mechanizm i na tej podstawie odrzucali formułowaną w XVIII w. przez zwolenników merkantylizmu potrzebę ingerencji państwa w gospodarkę. Pogląd, że rynki w sposób automatyczny doprowadzają do harmonijnych rozwiązań konfliktów wynikających z relatywnego niedoboru stał w oczywistej sprzeczności z wizją funkcjonowania rynku merkantylistów, którzy twierdzili, że państwo powinno aktywnie wspierać rozwój przemysłu i handlu. Zgodnie z merkantylistycznym sposobem myślenia w celu osiągnięcia korzystnego bilansu handlowego, produkcję krajową należało stymulować w drodze ingerencji państwa w gospodarkę i regulowanie handlu zagranicznego. Oznaczało to nałożenie protekcyjnych ceł na sprowadzane z zagranicy dobra, przy jednoczesnym zachęcaniu do importu tanich surowców służących do produkcji wyrobów przemysłowych na eksport. Fizjokraci utrzymywali 6. J.E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 6-7. H. Landreth, D.C. Colander, Historia myśli ekonomicznej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 83.. 7. 12.

(13) natomiast, że główne przeszkody dla wzrostu gospodarczego wynikały z merkantylistycznej polityki regulacji handlu wewnętrznego i zagranicznego. W szczególności sprzeciwiali się systemowi podatkowemu merkantylistów i opowiadali się za pobieraniem jednego podatku obciążającego ziemię8. Przedstawiciele ekonomii klasycznej opowiadali się zatem za wolnym rynkiem i wolnością gospodarczą, dającymi podstawę do najbardziej efektywnego funkcjonowania gospodarki. A. Smith twierdził, że interwencja państwa przyniesie gorsze wyniki od wyników osiąganych przez działające bez przeszkód rynki i będzie stanowiła naruszenie praw natury i wolności osobistej. Jednak już sam pogląd A. Smitha na interwencję państwa w gospodarkę należy przyjąć z pewnymi zastrzeżeniami, gdyż wskazał on także wiele dziedzin, w których taka interwencja była konieczna. Regulacja handlu zagranicznego miała być konieczna dla ochrony rozwijających się gałęzi przemysłu oraz w sytuacji, gdy polityka całkowicie wolnego handlu prowadziłaby do naruszenia obronności kraju. Zadaniem państwa było zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, zarządzanie wymiarem sprawiedliwości oraz prowadzenie dla rozwoju handlu i oświaty działalności korzystnej społecznie, chociaż nierentownej. Państwo powinno dostarczać tych dóbr, które przynoszą znaczne korzyści społeczne, lecz nie są dostarczane przez rynek, gdyż nie przynoszą one dostatecznego zysku (dobra publiczne). Na państwie spoczywa obowiązek konstytuowania i utrzymania pewnych urządzeń i instytucji publicznych, których działalność nie leży w interesie ekonomicznym jednostki lub grupy jednostek, gdyż dochód z nich nie pokrywa kosztów. A. Smith sugerował, że państwo powinno utrzymywać drogi, mosty, kanały żeglowne i inne tego rodzaju urządzenia, czyli powinno ono interweniować poprzez rozwój infrastruktury, dzięki której mógł się rozwijać handel. 1.1.2. Krytyka ekonomii klasycznej Pierwsze krytyczne uwagi dotyczące klasycznego podejścia wskazującego bierną rolę państwa zostały podniesione w XIX wieku przez J.S. Milla oraz H. Sidgwicka i dotyczyły przyjęcia tezy o niepowodzeniu systemu naturalnej wolności, a w następnej kolejności uznania naprawczych działań państwa, czyli zaakceptowania interwencji państwa jako korygującej funkcjonowanie rynku. J.S. Mill sugerował, że: „konieczne jest rozróżnienie funkcji, które są albo nieoddzielne od pojęcia rządu, albo są wykonywane zwykle i bez sprzeciwów przez wszystkie rządy, jako różne od tych funkcji, co do których uważa się za 8. Zob. J.J. Spengler, Mercantilistic and Physiocratic Growth Theory, [w:] B.F. Hoselitz (ed.), “Theories of Economic Growth”, The Free Press, Glencoe, Illinois 1960.. 13.

(14) wątpliwe, czy rządy winny je wykonywać. Pierwsze mogą być określone jako konieczne, a ostatnie jako dowolne funkcje rządu. Przez słowo dowolne nie chcę powiedzieć, iż może być sprawą bez znaczenia lub dowolnego wyboru, czy rząd winien brać na siebie odnośne funkcje, lecz tylko, że korzyść wykonywania tych funkcji nie jest równoznaczna z koniecznością i jest sprawą, co do której istnieje lub może istnieć różnica zdań 9”. Kryterium uzasadniającym konieczne funkcje państwa miała być zasada użyteczności – np. ochrona własności i osób, zarządzanie wymiarem sprawiedliwości, sprawowanie nadzoru nad umowami i prawne ich regulowanie itd. Natomiast fakultatywne funkcje państwa wiązały się z kontrolą wolnego działania jednostek w zakresie wydawania nakazów i zakazów podejmowania określonych działań oraz z aktywną działalnością gospodarczą państwa, która miała uzupełniać działania podmiotów prywatnych dla osiągnięcia celu o znaczeniu ogólnym. Wolna konkurencja jest więc zasadą, która nie wyklucza jednak ingerencji państwa w sferę społeczną i gospodarczą życia obywateli. Zwiększenie zakresu ingerencji państwa w gospodarkę jest widoczne w szczególności w doktrynie J.S. Mill’a, który co prawda podkreślał swoje przywiązanie do idei wolnego rynku, ale jednocześnie formułował twierdzenia, które otwierały państwu drogę do podejmowania działań gospodarczych w coraz szerszym zakresie. Pomimo, że w dorobku J.S. Milla (Zasady ekonomii politycznej z 1848 r. 10, O wolności z 1859 r.11) można odnaleźć silne cechy klasycznego liberalizmu i leseferyzmu, to jednak w odróżnieniu od A. Smitha nie twierdził on, że państwo z natury nie jest zdolne do prowadzenia efektywnej działalności gospodarczej i nie ograniczał go tylko do tych działań, które nie są prowadzone przez prywatnych przedsiębiorców. Z jednej strony J.S. Mill zakładał, że nadmierne rozszerzenie funkcji państwa grozi wolności jednostki, gdyż „każda funkcja dodana do tych, które rząd już sprawuje, rozszerza jego wpływ na nasze nadzieje i obawy i coraz bardziej zmienia czynną i ambitną część społeczeństwa w stronników rządu lub jakiejś partii dążącej do władzy”. Z drugiej jednak strony zerwał on z tradycją liberalnej myśli ekonomicznej, dokonując rozróżnienia między produkcją i dystrybucją dóbr. Dystrybucja była kwestią wyboru społecznego, a zatem, inaczej niż sfera produkcji, mogła odchodzić od reguł rynkowych. H. Sidgwick poświęcił natomiast dużo uwagi wyjątkom od ogólnej zasady, że leseferyzm jest urzeczywistnieniem maksymalnego dobrobytu i pozytywnie odnosił się do zwiększenia 9. J.S. Mill, Zasady ekonomii politycznej i niektóre jej zastosowania do filozofii społecznej, PWN, Warszawa 1965, s. 565. 10 J.S. Mill, Principles of Political Economy with Some oh Their Applications to Social Philosophy, Longmans, Green, London 1929. 11 J.S. Mill, On Liberty, Longmans, London 1913.. 14.

(15) interwencji państwa w gospodarkę. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że podważenie systemu naturalnej wolności i zaakcentowanie ekonomicznej roli państwa stanowiło pierwszą koncepcję rozwiązania problemu niedoskonałości rynku 12. Rozwojowi nurtu wspierającego interwencjonizm sprzyjały silne nierówności społeczne, które określane były przez duże różnice w dochodach, niski poziom życia klasy robotniczej i wysokie bezrobocie. Nierówności te tłumaczone były jako skutek istnienia prywatnej własności kapitału. Wskazać tu należy na poglądy krytyków gospodarki kapitalistycznej takich, jak K. Marks13, który podnosił, że „kapitalizm leseferystyczny” wykazuje trudności w utrzymywaniu wysokiej koniunktury oraz zapobieganiu bezrobociu i kryzysom gospodarczym, R. Owen 14 opowiadający się za zastąpieniem procesów konkurencji rynkowej przez spółdzielczość, czy też J.C. Simonde de Simsondi15, który twierdził, że skutkiem polityki laissez faire jest bezrobocie i postępujące zubożenie społeczeństwa, zaś podział dochodu osiągnięty na rynkach pozostawionych samym sobie nie jest równy i sprawiedliwy. 1.1.3. Poglądy na interwencjonizm w XX wieku W pierwszej połowie XX wieku bodźcem do rozwoju koncepcji zaangażowania państwa w gospodarkę stały się poglądy głoszone przez K.J.G. Wicksella w zakresie teorii produkcji i wynagradzania. czynników wytwórczych w. procesie produkcji oraz teorii cyklu. gospodarczego, uznając za jego najważniejszą przyczynę „falowanie” rozmiarów inwestycji i stałą nierówność pomiędzy oszczędnościami a inwestycjami 16. Jego rozważania na temat aktywnej roli pieniądza i stopy procentowej w przebiegu kryzysu wyprzedzały koncepcje głównego twórcy teoretycznych podstaw interwencjonizmu państwa, tj. J.M. Keynesa, który stał na stanowisku, że podstawowymi wadami gospodarki kapitalistycznej są niezdolność do realizowania pełnego zatrudnienia oraz dowolny i niesprawiedliwy podział bogactwa i dochodów17. Wielki Kryzys w latach 1929-1933 spowodował zmianę kontekstu, w którym społeczeństwo i ekonomiści postrzegali rynek. Keynes przekonywał, że państwo nie tylko może, ale wręcz powinno podejmować działania, których celem byłaby stabilizacja gospodarki i uniknięcie recesji. Skoro cechą kapitalistycznej gospodarki są zakłócenia, 12. S.G. Medema, The hesitant hand: Mill, Sidgwick and the evolution of the theory of market failure, “History of Political Economy” 2007, vol. 39(3), s. 332. 13 K. Marks, Kapitał – Krytyka ekonomii politycznej, Książka i Wiedza, Warszawa 1951. 14 R. Owen, A New View of Society and other writings, G.D.H. Cole (ed.), Dent, London 1927. 15 J.C.L. Simonde de Sismondi, Nowe zasady ekonomii politycznej, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1955. 16 K. Wicksell, Lectures on political Economy, Routledge and Kegan Paul, London 1935. 17 J.M. Keynes, Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003.. 15.

(16) odznaczające się niepełnym wykorzystaniem zdolności wytwórczych i zasobów pracy, co powodowane jest niedostateczną skłonnością przedsiębiorców do inwestowania, państwo powinno przyjąć na siebie znacznie większą rolę w kierowaniu gospodarką. W tej sytuacji rolą państwa powinno być stymulowanie popytu oraz łagodzenie wahań cyklu koniunkturalnego na drodze aktywnej polityki fiskalnej, wykorzystującej takie instrumenty, jak skale podatkowe i zasiłki dla bezrobotnych. Rynkom należało natomiast pozostawić swobodę działania, gdyż rząd decydowałby o poziomie inwestycji nie bezpośrednio, ale pośrednio przez oddziaływanie na całość dochodu poprzez deficyt lub nadwyżkę budżetową. Koncepcja interwencjonizmu państwa realizowanego przez politykę fiskalną rozwijała się dosyć dynamicznie i zdobywała nowych zwolenników do lat siedemdziesiątych XX wieku, czyli do chwili, gdy w wielu gospodarkach zaobserwowano zjawisko stagflacji. Skuteczność działań interwencyjnych zalecanych przez zwolenników nurtu keynesowskiego została znacznie osłabiona, gdy rozwijające się dotychczas bardzo szybko gospodarki państw zachodnich popadły w stagnację, wyrażającą się minimalną stopą wzrostu gospodarczego, wzrostem bezrobocia i wysoką inflacją18. „Tak jak Wielki Kryzys spowodował zachwianie wiary w mechnizmy wolnego rynku i liberalizm, tak stagflacja z początku lat siedemdziesiątych spowodowala odwrót od ekonomii keynesowskiej i odrodzenie klasycznych idei”19. Istniejący wówczas tzw. kryzys naftowy, który spowodował głębokie zmiany strukturalne w gospodarkach poszczególnych państw, dał podstawy do krytyki realizowanego przez politykę fiskalną interwencjonizmu państwowego, skutkiem którego miało być naruszanie mechanizmu rynkowego, podważanie praw rządzących rynkiem i niszczenie zasobów gospodarki. Rewolucja monetarystyczna na płaszczyźnie politycznej oznaczała powrót do ideałów klasycznego liberalizmu – do systemu wolnorynkowego z ograniczoną rolą państwa w gospodarce. Podnoszone zarzuty wobec idei regulacji gospodarczej nie negowały jednakże całkowicie koncepcji interwencjonizmu państwa, lecz spowodowały przesunięcie oddziaływania na gospodarkę z instrumentów fiskalnych na instrumenty monetarne. Ponieważ państwo zostało oskarżone o zwiększanie deficytu budżetowego i długu publicznego, co było czynnikami wywołującymi inflację, skupieni wokół M. Friedmana monetaryści za podstawową kwestię uznali regulację podaży pieniądza, głownie za pomocą instrumentów pośrednich, takich jak stopy procentowe, kursy walutowe czy stopy rezerw obowiązkowych. Monetaryzm jako określenie doktryny makroekonomicznej 18. S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 63-64. J. Godłów-Legiędź, Główny nurt współczesnej ekonomii: od formalizmu do nowego instytucjonalizmu, [w:] H. Landreth, D.C. Colander, „ Historia myśli ekonomicznej”, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 557. 19. 16.

(17) stał się punktem odniesienia dla większości dyskusji na temat roli państwa w gospodarce i w rezultacie w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w. w polityce gospodarczej państw wysoko rozwiniętych zaczęły przeważać tendencje wolnorynkowe. 1.1.4. Kryzys finansowy – powrót do interwencjonizmu Na początku XXI wieku powrócono do potrzeby ingerencji państwa w procesy gospodarcze. Kryzys finansowy i załamanie się rynku finansowego w następstwie bankructwa w 2008 r. banku Lehman Brothers stały się uzasadnieniem konieczności interwencji państwa w celu zapobieżenia bankructwom innych instytucji finansowych i związanych z tym skutkom dla realnej gospodarki. Instytucje finansowe stanęły wówczas w obliczu trzech problemów. Należały do nich: zapotrzebowanie banków na dodatkowy kapitał w związku z odnotowaniem przez banki dużych strat i spadków wartości posiadanych aktywów ze względu na związaną z ich posiadaniem i trudną do oceny ekspozycję na ryzyko, trudności z pozyskiwaniem przez banki środków na refinansowanie swojej działalności ze względu na perturbacje na rynku długoterminowych instrumentów finansowych, a także załamanie się rynku. krótkoterminowych. pożyczek. międzybankowych,. co. pozbawiło. banki. ich. podstawowego źródła płynności. Istotne w tym zakresie było stanowisko Komisji Europejskiej, której zadaniem jest sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem europejskich zasad odnoszących się do ingerencji państw członkowskich w gospodarkę. Szczególną rolę odgrywają tu zasady w zakresie udzielania pomocy publicznej, gdyż ich naruszenie może prowadzić do zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym. Komisja Europejska, która posiada szeroki zakres kompetencji w zakresie pomocy publicznej, musiała w tej sytuacji rozstrzygnąć sposób stosowania reguł dopuszczalności działań pomocowych państw członkowskich przy jednoczesnym uwzględnieniu takich celów, jak ochrona stabilności finansowej w Unii Europejskiej, podtrzymanie akcji kredytowej banków oraz rentowności sektora bankowego w perspektywie długoterminowej. Ostatecznie Komisja zajęła stanowisko, że ogólnoświatowy kryzys finansowy może powodować poważne zaburzenia w gospodarkach państw członkowskich, a podjęte już przez te państwa środki pomocowe wspierające banki są odpowiednim narzędziem zapobiegającym tym zaburzeniom. Powrót do idei aktywnego udziału państwa w procesach gospodarczych ma zatem swoje źródło w załamaniu rynków instytucji finansowych w drugiej połowie 2008 r. i wpływie kryzysu finansowego na sektor realnej gospodarki. Wpływ ten można było zaobserwować poprzez silne tendencje zniżkowe w całej gospodarce, które bezpośrednio dotykały zarówno przedsiębiorstwa, jak i gospodarstwa domowe. W przeważającej większości państw 17.

(18) członkowskich UE odnotowywano spadek wielkości PKB, wymiany handlowej, istotne ograniczenia produkcji, zmniejszenie wydatków na kluczowe inwestycje oraz zwiększający niepokoje społeczne wzrost bezrobocia. W takich warunkach powszechne stały się problemy dotyczące istotnego zmniejszenia popytu, zamówień na surowce i produkty gotowe oraz wypłacalności nabywców, co w rezultacie osłabiło sytuację finansową przedsiębiorstw. Mając na uwadze, że skutkiem kryzysu finansowego w sektorze bankowym w Unii Europejskiej był realizowany przez banki proces ograniczania relacji swego zadłużenia do kapitału własnego, banki stały się mniej skłonne do ponoszenia ryzyka w porównaniu z latami ubiegłymi, co w konsekwencji prowadziło do mniejszej dostępności kredytów jako źródła finansowania dla przedsiębiorstw oraz zmniejszenia liczby udzielanych kredytów w ogóle. Taka tendencja mogła mieć negatywne skutki nie tylko dla przedsiębiorstw, które nie posiadają wystarczającego zabezpieczenia finansowego na wypadek niewypłacalności, lecz nawet dla przedsiębiorstw o dobrej i stabilnej kondycji finansowej, którym nagle ograniczono linię kredytową lub odmówiono kredytu. Mając na uwadze, że niedrogi i wystarczający dostęp do finansowania jest warunkiem koniecznym dla przedsiębiorstw w podejmowaniu inwestycji oraz w zachowaniu i tworzeniu nowych miejsc pracy, należy stwierdzić, że restrykcyjną politykę kredytową "odczuły" głównie małe i średnie przedsiębiorstwa, których dostęp do finansowania jest trudniejszy w porównaniu z dużymi przedsiębiorstwami. Stąd też Komisja Europejska zajęła stanowisko, że w obecnej sytuacji gospodarczej udzielana przez państwa członkowskie pomoc publiczna może i powinna stanowić ważne uzupełnienie działań na rzecz odblokowania kredytów dla przedsiębiorstw. Ponadto podkreślono, że pomoc publiczna udzielana zagrożonym przedsiębiorstwom w warunkach utrudnionego dostępu do finansowania odgrywa decydującą rolę w zabezpieczeniu na wypadek niewypłacalności.. 1.2. Niesprawności rynku jako uzasadnienie pomocy publicznej 1.2.1. Teoria ekonomii dobrobytu Teoria zawodności rynku opierała się początkowo na koncepcjach ekonomii dobrobytu, które dotyczyły poszukiwania ekektywności alokacji zasobów w rozumieniu Pareto. W ekonomii neoklasycznej optimum Pareto stanowiło taką alokację zasobów, której zmiana nie może poprawić sytuacji żadnej jednostki bez pogorszenia sytuacji innej jednostki, a poprawa położenia jednego podmiotu nie może się dokonać bez zmniejszenia dobrobytu innego. 18.

(19) podmiotu20. Podstawowe twierdzenia ekonomii dobrobytu przyjmują efektywność w ujęciu Pareto każdej gospodarki, w której istnieje konkurencja rynkowa oraz możliwość osiągnięcia za pośrednictwem mechanizmu konkurencji rynkowej każdej efektywnej w rozumieniu Pareto alokacji zasobów, dokonując odpowiedniej zmiany początkowego podziału dochodów21. Optimum Pareto ma zatem zasadnicze znaczenie dla odpowiedzi na pytanie, czy doskonale konkurencyjne rynki prowadzą do optymalnej alokacji zasobów? Na początku XX wieku tego rodzaju rozważania do analizy ekonomicznej wprowadził A.C. Pigou, który rozwinął problem rozróżnienia między użytecznością społeczną a użytecznością indywidualną, tworząc podstawy do uzasadnienia interwencji państwa ze względu na zjawisko efektów zewnętrznych22. Wykazał on, że funkcje kosztów krańcowych przedsiębiorstw mogą niedokładnie odzwierciedlać społeczne koszty produkcji, a krzywe popytu jednostek mogą niedokładnie odzwierciedlać społeczne korzyści konsumpcji. W swoich badanich Pigou koncetrował się nad istniejącymi rozpiętościami między korzyścią prywatną i społeczną oraz między kosztami prywatnymi i społecznymi. Koszty, które analizowane są przez przedsiębiorstwo w momencie określania działań mających na celu maksymalizację zysku, są kosztami prywatnymi, które ponosi to przedsiębiorstwo. Przedsiębiorstwo natomiast nie ponosi kosztów społecznych,. które wiążą. się z prowadzoną działalnością (np.. zanieczyszczenie środowiska), co oznacza, że istnieje różnica między kosztem prywatnym i kosztem społecznym w sytuacjach krańcowych23. Wolny rynek będzie wytwarzał zatem nadwyżkę dóbr, których społeczny koszt krańcowy jest wyższy od prywatnego kosztu krańcowego. Występowanie powyższych rozpiętości, czyli efektów zewnętrznych, na skutek których rynkowe krzywe popytu i podaży nie odzwierciedlają należycie korzyści i kosztów społecznych, stanowi uzasadnienie dla podjęcia określonych działań przez państwo.. 20. Zasada Pareto odwołuje się do wartości indywidualistycznych, ponieważ dotyczy nie względnego poziomu dobrobytu różnych jednostek ale jedynie bezwzględnego poziomu dobrobytu każdej jednostki, a w ocenie własnego dobrobytu liczy się jedynie opinia danej jednostki. 21 Interpretując przyjętą tezę o doskonale działającym mechanizmie rynkowym, który zapewnia optimum Pareto, można zakładać, że w danych warunkach wszystkie podmioty maksymalizują zadowolenie, natomiast zmiana warunków rynkowych (np. zmiana ceny) spowoduje pogorszenie sytuacji innych uczestników rynku. W analizie tej przyjęte jest także dodatkowe założenie, że rynek działający w ramach doskonałej konkurencji zapewnia efektywną redystrybucję dóbr, która stanowi wyrównanie popytu i podaży. 22 A.C. Pigou, The Economics of Welfare, Cosimo Classics, New York 2006. 23 Zgodnie z postulatami analizy marginalnej, wskazującymi na rozwiązanie sprzeczności między korzyściami uzyskiwanymi z konsumpcji a kosztami ponoszonymi w produkcji, które wynikają z tego, że potrzeby dóbr i usług odczuwane przez jednostki przewyższają zdolności produkcyjne gospodarki, optymalnym rozwiązaniem jest produkcja i konsumpcja dóbr do osiągnięcia punktu, w którym korzyści krańcowe zrównają się z krańcowymi kosztami. Przy wyłączeniu z tej analizy kwestii podziału dochodu i jego poziomu, wolnokonkurencyjny rynek będzie tak długo zapewniał maksimum dobrobytu gospodarczego i optymalne rozwiązanie tej sprzeczności, jak długo rynkowe krzywe popytu i podaży będą poprawnie odzwierciedlały wszystkie koszty i korzyści społeczeństwa.. 19.

(20) W pewnych warunkach rynek, na którym istnieje wolna konkurencja, zapewnia zatem efektywną, w rozumieniu Pareto, alokację zasobów, a uzasadnienie interwencji państwa na rynku pojawia się w sytuacji, gdy warunki te nie są spełnione. J.E. Stiglitz wzkazuje na istnienie sześciu przyczyn powodujących, że mechanizm rynkowy może nie doprowadzić do efektywnej w ujęciu Pareto alokacji zasobów, nazywając te przyczyny rodzajami zawodności rynku24. Są to: zawodność konkurencji, istnienie dóbr publicznych i efektów zewnętrznych, brak lub niekompletność pewnych rynków, niedoskonałość informacji oraz bezrobocie i inne zakłócenia makroekonomiczne. Stiglitz stwierdza ponadto, że nawet, gdy rynek jest efektywny w rozumieniu Pareto, to istnieją dwie kolejne przyczny uzasadniające interwencję państwa. Po pierwsze, konkurencja rynkowa może doprowadzić do niepożądanego ze społecznego punktu widzenia podziału dochodów. Po drugie, interwencja państwa jest zasadna, gdy podmioty nie działają w swoim dobrze pojętym interesie. Ten ostatni argument za interwencją państwa w gospodarce efektywnej w rozumieniu Pareto jest wyrazem paternalizmu, czyli poglądu zgodnie z którym państwo powinno interweniować, ponieważ wie lepiej od obywateli, co jest dla nich lepsze. Innymi słowy, w pewnych przypadkach podmioty podejmują niewłaściwe decyzje dotyczące konsumowanych dóbr, co stanowi uzasadnienie wprowadzenia przez państwo przepisów ograniczających konsumpcję pewnych dóbr, a także oferowania przez państwo innych dóbr, nazywanych dobrami społecznie pożądanymi (merit goods). 1.2.2. Założenia nowej ekonomii instytucjonalnej Współcześnie teoria zawodności rynku została rozwinięta o założenia nowej ekonomii instytucjonalnej, która wywodzi się od przedstawionych przez R. Coase’a postulatów dotyczących wprowadzenia do analizy ekonomicznej pojęcia kosztów transakcji, tj. kosztów związanych z wykorzystaniem mechanizmu cenowego, które stanowią główny powód powstawania przedsiębiorstw25. Koszty transakcji to koszty społecznej koordynacji albo koszty funkcjonowania rynku, co powoduje, że z jednej strony określane są one jako wszelkie koszty związane z przenoszeniem praw własności z jednego uczestnika wymiany na drugiego, zaś z drugiej strony na koszty te składają się koszty poszukiwania informacji i partnerów, negocjacje warunków kontraktu, rozstrzygnięcia ewentualnych roszczeń związanych z realizacją kontraktu, a także koszty związane z niepewnością dotyczącą na przykład zmiany 24. J.E. Stiglitz, Ekonomia…, s. 90-108. R. Coase, The Nature of the Firm, “Economica” vol. 4/1937. Artykuł udostępniony jest na stronie internetowej: http://www.sonoma.edu/users/e/eyler/426/coase1.pdf . 25. 20.

(21) ceny. Coase wskazywał, że skoro posługiwanie się mechanizmem cenowym pociąga za sobą określone koszty (np. koszty związane z wyszukiwaniem i przetwarzaniem informacji niezbędnych do określenia cen rynkowych, koszty negocjowania i zawierania kontraktów oraz koszty związane z kontrolą ich realizacji), racjonalnym wydaje się być zastąpienie mechanizmu rynkowego przez koordynację administracyjną. R. Coase oparł swoją analizę niedoskonałości. rynkowych. na. postawieniu. pytania. o. przyczyny. powstawania. przedsiębiorstw. Według niego przedsiębiorstwo powstaje wtedy, gdy jego wewnętrzny system koordynacji jest mniej kosztowny niż ten, który odwołuje się do mechanizmu rynkowego. Innymi słowy, w systemie ekonomicznym, który oparty jest na wolności gospodarczej i konkurencji, warunkiem istnienia przedsiębiorstwa jako „małego planowanego społeczeństwa” jest pełnienie funkcji koordynacyjnej po niższym koszcie niż koszty transakcyjne niezbędne do otrzymania danych dóbr przez rynek. Oznaczało to, że w przypadku wysokich kosztów transakcji koordynacja w ramach przedsiębiorstwa wykazuje tendencję do zastępowania regulacji rynkowej. Jeżeli jednak koszty organizacji w ramach przedsiębiorstwa są wyższe od kosztów transakcji, to regulacja poprzez mechanizm rynkowy odzyskuje swój nadrzędny charakter względem regulacji administracyjnych. Prowadziło to do uznania rynku oraz przedsiębiorstwa za alternatywne i komplementarne sposoby koordynacji. Optymalne zarządzanie przedsiębiorstwem było zatem wynikiem porównywania kosztów koordynacji wewnątrz firmy i kosztów transakcyjnych związanych z wykorzystaniem rynku, zaś samo przedsiębiorstwo jest narzędziem zmniejszania kosztów funkcjonowania rynku. Z punktu widzenia analizy marginalnej oznaczało to, że przedsiębiorstwo internalizuje transakcje do momentu, w którym wewnętrzny koszt krańcowy zarządzania zrówna się z krańcowym kosztem transakcji rynkowych. Założenia te prowadziły do konkluzji, że efektywny system konkurencji jest konieczny nie tylko dla istnienia danych rynków, ale jest także konieczny dla kształtowania właściwego zakresu dokonującego się w ramach przedsiębiorstwa procesu planowania i w ten sposób minimalizowania kosztów zarządzania. Nowa ekonomia instytucjonalna wyrasta z przekonania, że czynnikiem określającym sposób działania jednostek, a w efekcie działanie całego systemu społeczno-gospodarczego, są instytucje, czyli reguły powstające w wyniku dążenia do uporządkowania ludzkich interakcji i zmniejszenia niepewności. Mające na celu ograniczenie oportunistycznych zachowań reguły postępowania ludzi w życiu społecznym są wprowadzane zarówno przez instytucje formalne, jak i instytucje nieformalne 26. Do tych pierwszych należy zaliczyć normy 26. Zob. D.C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, Cambridge 2004, s. 3-72.. 21.

(22) prawne regulujące stosunki polityczne i ekonomiczne, wśród których szczególną rolę odgrywa prawo własności i prawo kontraktowe. Instytucje nieformalne to wynikające z dziedzictwa kulturowego normy moralne, zwyczaje, obyczaje, wierzenia religijne i mentalność jednostek. W koncepcji tej podkreśla się, że instytucje pozwalają zredukować niepewność w trakcie zawierania transakcji pomiędzy podmiotami, wpływając jednocześnie na zmniejszanie kosztów transakcyjnych między kontrahentami. Rolą państwa jest tutaj obniżanie kosztów transakcyjnych poprzez wprowadzanie systemu ekonomiczno-społecznych kontraktów prawnych lub zasad społecznych, które pozwolą na proste reguły i niskie koszty zawieranie transakcji. 1.2.3. Paradygmaty ekonomii głównego nurtu W zakresie analizy dopuszczalności pomocy publicznej ważne są istniejące zależności między kosztami transakcyjnymi i przesłankami zawodności rynku, do których ekonomia głównego nurtu zalicza siłę rynku, efekty zewnętrzne, dobra publiczne i niedoskonałą informację. Asymetria, zniekształcenia i zakłócenia informacji prowadzą do problemu wiedzy na temat prywatnych korzyści i kosztów, czyli stają się przyczyną efektów zewnętrznych oraz ich szczególnych przypadków w postaci dóbr publicznych. Czynniki te podnoszą również koszty transakcyjne, które uniemożliwiają rozwiązanie problemu efektów zewnętrznych w drodze prywatnego kontraktu, co wywołuje potrzebę interwencji państwa, jednak pod warunkiem, że korzyści z podjęcia tej interwencji będą przewyższały jej koszty27. Koszty transakcyjne traktowane jako koszty działania systemu gospodarczego są kategorią bardziej ogólną od kategorii zawodności rynku, bowiem w niektórych przypadkach stanowią blokadę dla powstawania rynków28. Teoretyczne podstawy koncepcji niesprawności rynku sformułowali w latach 50-tych XX wieku P.A. Samuelson, J. Medea i F. Bator29. P. Samuelson rozważał m.in. pojęcie dóbr. 27. Koncepcja kosztu transakcyjnego może zostać wykorzystana zarówno w dowodzeniu o przesłankach zawodności rynku (market failure), jak i stanowić przesłankę zawodności państwa (government failure), gdyż ograniczenia dla prywatnych kontraktów są silnie uzależnione od jakości formalnych regulacji, za które odpowiedzialne są władze publiczne. 28 K.J. Arrow, The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market versus Nonmarket Allocation, [w:] “The Analisys and Evaluation of Public Expenditure: The PPB System”, U.S. Joint Economic Committee of Congress, Government Printing Office, Washington D.C. 1969. Publikacja udostępniona jest na stronie internetowej: http://www.econ.ucsb.edu/~tedb/Courses/UCSBpf/readings/ArrowNonMktActivity1969.pdf . 29 T. Cowen, E. Crampton, Market Failure or Success: The New Debate, Edward Elgar Publishing Ltd., Cheltenham 2002, s. 3.. 22.

(23) publicznych i ich efektywnej alokacji30, zaś w ujęciu F. Batora zawodności rynku to niezdolność mechanizmu cenowego do podtrzymywania pożądanych i powstrzymywania niepożądanych rodzajów działalności31. Zawodność rynku oznacza odstępstwo od warunków doskonałej konkurencji i kompletności rynków, czyli istnienia rynków na wszystkie dobra i usługi, które zapewniłoby efektywność w ujęciu Pareto32. Funkcjonowanie współczesnych rynków dalekie jest od modelu konkurencji doskonałej, tak propagowanej przez klasyków i neoklasyków, co doskonale ilustrują słowa J.E. Stiglitza, który stwierdził, że:„[…] ręka, o której pisał Smith, jest niewidzialna po prostu dlatego, że nie istnieje, a jeśli istnieje, to jest sparaliżowana”33. Przyczynę ingerencji państwa w gospodarkę można definiować zatem jako niezdolność rynków prywatnych do dostarczania pewnych dóbr w ogóle lub w sposób najbardziej oczekiwany, co wiąże się z problemem niewystarczającej podaży określonych produktów lub usług34. Niedoskonałości rynku są często interpretowane jako sytuacje, w których decyzje podejmowane przez uczestników rynku nie prowadzą do maksymalizacji korzyści wynikającej z najbardziej efektywnej alokacji zasobów. Niedoskonałości rynku pojawiają się wtedy, gdy system rynkowy niczym nieograniczony i pozostawiony wolnym mechanizmom nie prowadzi do optymalnej alokacji zasobów, właściwych cen lub produkcji, generując przy tym nieakceptowane społecznie wyniki. Z punktu widzenia analizy instytucji pomocy publicznej największe znaczenie mają następujące zawodności rynku 35:  siła rynku (market power),  efekty zewnętrzne (external effects),  ekonomia skali (increasing returns to scale),  dobra publiczne (public goods),  dobra oparte na zasłudze (merit goods),  niedoskonałe lub asymetryczne informacje (imperfect or asymmetric informations),  „sztywności” instytucjonalne (institutional rigidities),. 30. P.A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure, “The Review of Economics and Statistics” vol. 36 No. 4/1954, s. 387-389. Artykuł jest udostępniony na stronie internetowej: http://www.ses.unam.mx/docencia/2007II/Lecturas/Mod3_Samuelson.pdf . 31 W. Clifford, Government Failure vs. Market Failure. Microeconomics Policy Research and Government Performance, Brookings Institution Press, Washington DC 2006, s. 2. 32 N. Acocella, Zasady polityki gospodarczej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 99. 33 J.E. Stiglitz, Informacja i zmiana paradygmatu w ekonomii, „Gospodarka Narodowa” nr 3-4/2004, s. 78. 34 D.W. Pearce, Macmillan Dictionary of Modern Economics, 4th Edition, Palgrave MacMillan, London 1992. 35 R. Meiklejohn, The Economics of State Aid, “European Economy”, European Commission, DirectorateGeneral for Economic and Financial Affairs, Nr 3/1999, s. 25-31.. 23.

(24)  niedoskonała mobilność czynników produkcji (imperfect mobility of production’s factors),  problemy z dostosowaniem do zmian na rynkach (frictional problems of adjustment to changes in markets),  sybsydiowanie przez zagranicznych konkurentów (subsidization by foreign competitors). Siła rynku (market power) związana jest z występowaniem konkurencji niedoskonałej, a zawłaszcza z istnieniem monopoli na niektórych rynkach, naruszeniem lub wypaczeniem konkurencji36. Nadużywanie siły rynkowej oznacza sytuację, w której jeden lub kilka podmiotów może wywierać wpływ na system cen lub poziom produkcji. W wyniku tego, że podmioty działają na niedoskonale konkurencyjnym lub wręcz zmonopolizowanym rynku, mogą one tym samym zdobyć bardziej uprzywilejowaną pozycję rynkową, co w konsekwencji prowadzi do braku efektywności systemu alokacyjnego i wyższych cen. W wielu przypadkach mechanizm rynkowy jest zakłócany przez efekty zewnętrzne (external effects) w formie społecznych korzyści i kosztów, które związane są z tym, że działalność uczestników rynku ma wpływ na zewnętrzne osoby trzecie, czyli osoby inne niż bezpośredni producenci lub konsumenci37. Skutki pozytywnych efektów zewnętrznych (korzyści) i negatywnych efektów zewnętrznych (kosztów) ponoszone są przez osoby trzecie i zarówno po stronie konsumenta, jak i producenta nie są kompensowane w cenie dóbr 38. Oznacza to, że produkcja takich dóbr przez przedsiębiorstwa nie gwarantuje spełnienia warunku maksymalizacji korzyści, co powoduje konieczność dostarczenia tych dóbr przez państwo ze względu na brak rentowności ich wytwarzania z punktu widzenia indywidualnych producentów39. W takiej sytuacji interwencja państwa jest uzasadniona potrzebą stymulowania pożądanej alokacji zasobów i sprawiedliwego rozdziału kosztów dóbr, które są społecznie ważne i występują w odpowiednio dużej skali. Ponadto pomoc publiczna będzie działaniem dopuszczalnym, gdy efektem wsparcia udzielonego ze środków publicznych. 36. R. Pęciak, Asymetria informacji i pokusa nadużycia jako przyczyny zawodności rynku, [w:] J. Sokołowski, M. Sosnowski, A. Żabiński (red.), „Polityka ekonomiczna”, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu nr 111, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław 2010, s. 560. 37 D. Neven, V. Verouden, Towards a More Refined Economic Approach in State Aid Control, [w:] W. Mederer, N. Pesaresi, M. Van Hoof (eds.), “EU competition law – Volume IV: State Aid”, Claeys & Casteels Publishing, Leuven 2008, s. 105. 38 Pozytywne efekty zewnętrzne związane są z problemem free-ridera i pojawiają się w przypadku, gdy podmioty korzystają z działalności osób trzecich, nie ponosząc równocześnie żadnych kosztów. Z kolei negatywne efekty zewnętrzne wystepują, kiedy osoby trzecie ponoszą koszty związane z działalnością innych podmiotów (np. zanieczyszczenie środowiska). 39 Do przesłanek niedostatecznej podaży określonych produktów lub usług należy zaliczyć brak możliwości przyporządkowania prywatnych korzyści i kosztów, różnicę między korzyściami społecznymi i prywatnymi oraz występowanie korzyści i kosztów dotyczących także podmiotów innych niż bezpośrednio zaangażowane.. 24.