Pomoc regionalna, horyzontalna i sektorowa

Ogólnie rzecz ujmując, druga grupa wyłączeń od zakazu udzielania pomocy publicznej obejmuje pewne kategorie pomocy, które mogą być zalegalizowane ze względu na fakt, że projekty pomocowe służą osiągnięciu priorytetowych celów Unii Europejskiej i państw członkowskich. Dopuszczalność pomocy ma wówczas charakter warunkowy i zależy każdorazowo od zgody Komisji Europejskiej, która może ją wyrazić nawet wówczas, gdy pomoc ta narusza konkurencję i wpływa na handel między państwami członkowskimi. Stąd też dopuszczenie pomocy publicznej wymaga uprzedniej zgody Komisji i zazwyczaj wiąże się z realizacją ważnych celów społecznych i ekonomicznych, które stanowią „uzasadnienie kompensacyjne” takiej interwencji362. Oznacza to dopuszczalność udzielenia pomocy, której oczekiwane efekty przewyższają straty wywołane naruszeniem zasad konkurencji.

Z uwagi na zasadniczy kontekst udzielania pomocy publicznej rozróżnić można trzy główne kategorie pomocy, która może zostać uznana za dozwoloną na mocy art. 107 ust. 3. O zakwalifikowaniu danego środka pomocowego do jednej z trzech kategorii decyduje cel, na

362 W. Szpringer, Równość konkurencji w gospodarce rynkowej. Aspekty instytucjonalne, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 1996, s. 106.

jaki pomoc państwa została przeznaczona, a w przypadku współistnienia wielu celów rozstrzyga cel zasadniczy363.

Pomoc sektorowa jest adresowana wyłącznie do przedsiębiorstw działających w określonym sektorze gospodarki. Podstawą jej uznawania za zgodną z rynkiem wewnętrznym i dopuszczalną jest przede wszystkim art. 107 ust. 3 lit. c) i lit. d) TFUE. W tym przypadku kryterium przyznania pomocy publicznej jest przynależność beneficjenta do danego sektora. Szczególne miejsce wśród tych sektorów zajmują tzw. sektory wrażliwe, do których zaliczane są sektor włókien syntetycznych, motoryzacyjny, stoczniowy, stalowy oraz górnictwa węgla kamiennego. Ponadto z pomocy tej mogą korzystać takie sektory, jak rolny, rybołówstwa i rybactwa oraz transportowy364.

Pomoc regionalną wyróżnia jej odniesienie terytorialne i udzielana jest przedsiębiorstwom prowadzącym działalność na obszarze charakteryzującym się relatywnie niskim poziomem rozwoju gospodarczego. Podstawę jej uznania za zgodną z rynkiem wewnętrznym i dopuszczalną jest art. 107 ust. 3 lit. a) i lit. c). Oznacza to, że pomoc o charakterze regionalnym może być udzielana na dwóch konkurencyjnych podstawach prawnych365. Z jednej strony, będzie to pomoc dopuszczalna ze względu na niski poziom rozwoju gospodarczego regionów lub wysoki poziom występującego w nich bezrobocia (tzw. regiony peryferyjne), natomiast z drugiej strony – pomoc mająca na celu ułatwienie rozwoju gospodarczego niektórych regionów (tzw. regiony centralne)³⁶⁶. Podkreślić należy, że dopuszczając wymienioną wyżej pomoc publiczną, właściwe organy Unii Europejskiej sformułowały szereg bardzo szczegółowych warunków, pod którymi może być ona udzielona.

363 A. Evans, European Community..., s. 25.

364 Początkowo pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw była zaliczana do pomocy sektorowej ze względu na powszechne posługiwanie się terminem „pomoc dla sektora małych i średnich przedsiębiorstw”. Od momentu wydania na podstawie art. 87 ust. 3 lit. e) Traktatu WE rozporządzenia Rady WE nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. w sprawie stosowania art. 92 i 93 TWE do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (DzUrz WE L 243 z 14.5.1998) pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw zalicza się do pomocy horyzontalnej.

365 F. Wishlade, Regional State Aid and Competition Policy in the European Union, European Monographs 43, Kluwer Law International, Hague 2003, s. 28-32.

366 Status regionu spełniającego kryteria określone w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE posiadają te regiony kraju, w których wielkość PKB w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest niższa niż 75% średniego PKB per capita Unii Europejskiej. W regionach takich pomoc może być przeznaczona na inwestycje, tworzenie nowych miejsc pracy lub może przybierać postać tzw. pomocy operacyjnej, przeznaczonej na całkowite lub częściowe pokrywanie bieżących kosztów funkcjonowania przedsiębiorstwa, przy czym pomoc taka musi być ograniczona w czasie i progresywnie zmniejszana. Natomiast przedsiębiorstwa prowadzące działalność w pozostałych regionach, w których sytuacja społeczno-gospodarcza w porównaniu z przeciętną w Unii jest mniej korzystna, mogą być adresatami pomocy wymienionej w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Przy kwalifikowaniu brany jest pod uwagę poziom PKB per capita i jeżeli w danym regionie występuje niski poziom rozwoju gospodarczego, ale wyższy niż 75% średniego PKB per capita Unii, wówczas kwalifikuje się on do objęcia pomocą regionalną na podstawie wspomnianego przepisu. Pomoc ta może być przeznaczona na tworzenie miejsc pracy i na inwestycje, jednakże niższy jest jej dopuszczalny pułap.

Ogólne zasady udzielania pomocy regionalnej zostały określone przez Komisję Europejską w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013367. Pomoc ta ma na celu zapewnienie zrównoważonego rozwoju wszystkich regionów państw członkowskich, poprzez wyrównywanie i korygowanie negatywnych konsekwencji przestrzennego rozwoju wspólnego rynku. Pomoc regionalna ma stanowić zachętę dla przedsiębiorstw do podejmowania inwestycji, które bez takiego wsparcia nie byłyby w ogóle realizowane w słabiej rozwiniętych regionach. Pomoc ta ma na celu stymulowanie ich rozwoju i walkę z bezrobociem.

Natomiast dopuszczalność pomocy horyzontalnej nie jest uzależniona od obszaru objętego tego typu pomocą, lecz od celów, jakie mają zostać osiągnięte w wyniku jej udzielenia. Pomoc horyzontalna udzielana jest również bez względu na sektor gospodarki, do którego należy beneficjent pomocy, co oznacza, że wszystkie przedsiębiorstwa prowadzące działalność w różnych branżach mają równe prawo ubiegać się o pomoc państwa368. Oznacza to, że beneficjantami pomocy horyzontalnej mogą być wszystkie przedsiębiorstwa niezależnie od miejsca (regionu) prowadzenia działalności gospodarczej i sektora, do którego należą – jeżeli realizują określone przedsięwzięcia. Pomoc ta może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) i c) TFUE i udzielana jest z przeznaczeniem na realizację sześciu celów, tj. rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, badania i rozwój, ochrona środowiska, zatrudnienie, szkolenia oraz ratowanie i restrukturyzacja przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji. Należy podkreślić, że pomoc horyzontalna ukierunkowana jest na rozwiązywanie problemów występujących w różnych branżach lub regionach i tym samym jest ona bardziej preferowana przez Komisję i współcześnie rzeczywiście przeważa nad innymi kategoriami pomocy. Zdecydowana większość horyzontalnych środków pomocy może być udzielana na uproszczonych zasadach, zgodnie z którymi określone grupy pomocy są zgodne z regułami jednolitego rynku europejskiego i podlegają wyłączeniu z obowiązku zgłoszenia planowanej pomocy do Komisji celem jej zatwierdzenia. Zasady te określane są mianem wyłączeń grupowych.

Klasyfikacja pomocy publicznej na pomoc regionalną, horyzontalną i sektorową stanowi najbardziej czytelny i jasny podział dopuszczalnych rodzajów pomocy państwa, który

367 DzUrz UE C 54 z 4.3.2006.

368 Zasadą jest, że pomoc horyzontalna o charakterze międzysektorowym kierowana jest do wszystkich przedsiębiorstw, które otrzymując tę pomoc, będą przyczyniały się do realizacji określonych celów polityki gospodarczej państwa. Należy przez to rozumieć, że zasadniczym celem pomocy horyzontalnej jest wspieranie szeroko rozumianego rozwoju gospodarczego kraju przez tworzenie korzystnych warunków do przeprowadzania zmian proefektywnościowych, podnoszenia stopnia innowacyjności i modernizacji przedsiębiorstw, rozwoju przedsiębiorczości, przeciwdziałania bezrobociu i ochrony środowiska.

odzwierciedla relacje miedzy przepisami art. 107 Traktatu a pozostałymi normami unijnego prawa ochrony konkurencji odnoszącymi się do udzielania pomocy publicznej369. Pomoc regionalna, horyzontalna i sektorowa może być udzielana w różnych formach. Dla celów analitycznych Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji wprowadziła podział instrumentów pomocy na cztery grupy, przy czym w ramach każdej z tych grup można wyszczególnić pomoc czynną, w postaci wydatków z budżetu i innych funduszy publicznych (oznaczoną cyfrą 1) oraz bierną, w postaci „uszczupleń” wpływów do budżetu i parabudżetów (oznaczoną cyfrą 2). Są to: dotacje (Grupa A1), zwolnienia i ulgi podatkowe (Grupa A2), subsydia kapitałowe (Grupy B1 i B2), „miękkie kredytowanie” (Grupa C1), odroczenia podatkowe (Grupa C2), gwarancje i poręczenia udzielane przez państwo (Grupa D1). Do pierwszej grupy obok typowych dotacji zalicza się również dopłaty dla przedsiębiorstw do oprocentowania kredytów bankowych i refundację poniesionych kosztów. Ulgi podatkowe też są rozumiane bardzo szeroko. Oprócz zwolnień podatkowych, zmniejszenia wysokości podatku i zaniechania jego poboru, należą tu również umorzenie zaległości podatkowej, opłaty i kary, zwolnienie z opłaty i zaniechanie jej poboru oraz oddanie do korzystania lub zbycie mienia państwowego i samorządowego na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku. Subsydia kapitałowe obejmują wniesienie kapitału do spółki, konwersja wierzytelności na akcje albo udziały. „Miękkie kredytowanie” obejmuje kredyty i pożyczki preferencyjne oraz kredyty i pożyczki warunkowo umorzone. Odroczenia podatkowe to przywileje wynikające zarówno z odroczenia, jak i rozłożenia na raty płatności podatkowych oraz kar stanowiących wpłaty do budżetu. Ostatnia grupa dotyczy gwarancji i poręczeń udzielanych w celu zabezpieczenia wierzytelności umożliwiających lub ułatwiających zaciąganie zobowiązań, np. kredytowych, szczególnie małym przedsiębiorstwom lub dużym przedsiębiorstwom o słabej kondycji finansowej.

Acquis communautaire w stosunku do niektórych rodzajów pomocy wprowadza, z jednej strony, maksymalne pułapy pomocy dopuszczalnej, z drugiej zaś pułapy minimalne, poniżej których zakazy lub nakazy w tej dziedzinie nie obowiązują. W celu umożliwienia porównania pomocy we wszystkich formach wprowadzono pojęcie ekwiwalentu dotacyjnego i opracowano metody jego obliczania, tzn. sprowadzania pomocy w dowolnej formie do równoważnej jej dotacji370. Pozwala to stosować zasady dopuszczalności pomocy, o których

369 The Fourth Survey on State Aid in the European Community in the Manufacturing and Certain Other Sectors, European Commission, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 26.07.1995, COM(95) 365 final, s. 20.

370 Do 31 grudnia 2006 r. w obszarze pomocy publicznej występowały pojęcia ekwiwalentu dotacji netto (EDN) oraz ekwiwalentu dotacji brutto (EDB). Ekwiwalent dotacji netto definiowany był jako wartość pomocy netto,

mowa była wyżej, w sposób jednolity i bez dyskryminacji za względu na formę. Ponadto, gdy pomoc wypłacana jest w kilku transzach, należy jej wartość wyrażoną w ekwiwalencie dotacyjnym zdyskontować, a więc obniżyć do poziomu odpowiadającego wartości w dniu zgłoszenia lub w dniu przyznania, w celu ustalenia aktualnej wartości ekonomicznej płatności, która ma być dokonana w przyszłości. W przypadku dyskontowania wartości pomocy publicznej, która udzielana jest zazwyczaj w formach pożyczki, kredytu preferencyjnego lub dotacji przekazywanej w transzach, odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia płatności na raty, wykorzystywana jest stopa referencyjna, określana przez Komisję Europejską371.

Przedstawione powyżej kategorie pomocy publicznej zostaną szerzej omówione w rozdziale poświęconemu środkom pomocy kierowanym do małych i średnich przedsiębiorstw. Natomiast w tej części rozważań warto podkreślić, że z perspektywy uznania danej pomocy państwa za dopuszalną ważną rolę pełnią dwie klasy pomocy, tj. pomoc indywidualna oraz program pomocowy. Pomoc indywidualna to taka pomoc, która jest udzielana konkretnemu przedsiębiorstwu na określony cel. Z kolei program pomocowy to wydawany przez państwo członkowskie akt normatywny, który stanowi podstawę do przyznawania pomocy publicznej na określony cel grupie przedsiębiorstw, które nie mogą być imiennie wskazane. Jeden akt normatywny może zawierać kilka programów pomocowych, zaś jeden program pomocowy może opierać się na kilku aktach normatywnych. Programy pomocowe, które w Polsce wydawane są w randze ustawy, rozporządzenia lub uchwały jednostki samorządu terytorialnego, określają warunki, reguły, formy oraz podstawy prawne przyznawania pomocy państwa. Zawierają one informacje dotyczące przede wszystkim celu pomocy oraz organów odpowiedzialnych za jej udzielanie, wykorzystywanych instrumentów wsparcia, warunków dopuszczalności, potencjalnych beneficjentów, a także czasu trwania programu pomocowego.

Podział możliwych sposobów udzielania pomocy publicznej na pomoc indywidualną i program pomocowy ma znaczenie praktyczne dla samego procesu przyznawania wsparcia przez państwa członkowskie. W sytuacji, gdy dane państwo członkowskie uzyska zgodę Komisji Europejskiej na udzielenie pomocy publicznej w ramach określonego programu

odzwierciedlająca wielkość ostatecznego przysporzenia uzyskiwanego przez odbiorcę pomocy po ewentualnym opodatkowaniu. Oznaczało to konieczność uwzględnienia podatku dochodowego. Z kolei ekwiwalent dotacji brutto był definiowany jako wielkość przysporzenia przed opodatkowaniem podatkiem dochodowym. Jednakże z uwagi na różnorodność systemów podatkowych państw członkowskich, począwszy od 1 stycznia 2007 r. pojęcie EDN nie jest już stosowane.

371 Komunikat Komisji w sprawie zmiany metod ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych, DzUrz UE C 14 z 19.1.2008.

pomocowego, nie ciąży już wtedy na nim obowiązek zgłaszania Komisji poszczególnych przypadków udzielania pomocy na podstawie tego programu pomocowego. Inna procedura przewidziana jest dla pomocy indywidualnej, która wymaga każdorazowej zgody Komisji Europejskiej na jej udzielenie. Ponadto w kontekście powyższego rozróżnienia, istotny jest podział na pomoc istniejącą oraz nową pomoc³⁷². Ważną kwestią jest także kumulacja pomocy publicznej, która oznacza łączenie pomocy udzielanej z różnych źródeł z przeznaczeniem na pokrycie tych samych wydatków kwalifikowanych w ramach realizacji tego samego projektu. Zgodnie z generalną zasadą dotyczącą kumulowania pomocy, wydatki ponoszone w ramach określonego projektu i kwalifikowane do objęcia pomocą z tytułu różnych instrumentów mogą być brane pod uwagę tylko jeden raz. Na przykład w odniesieniu do pomocy regionalnej kumulacja rozpatrywana jest z perspektywy pochodzenia pomocy z różnych źródeł (krajowych i unijnych) z przeznaczeniem na realizację tego samego projektu inwestycyjnego oraz łączenia pomocy na inwestycje z pomocą na tworzenie nowych miejsc pracy w związku z realizacją danego projektu inwestycyjnego373. Gdy występuje łączenie pomocy z dwóch różnych programów pomocowych lub programu pomocowego i pomocy indywidualnej, z których jeden stanowi pomoc regionalną na inwestycję, a drugi pomoc przeznaczoną na inny cel, skumulowana intensywnośc pomocy nie może przekroczyć tego pułapu dofinansowania, który jest bardziej korzystny dla beneficjenta³⁷⁴. Zasady dotyczące kumulowania pomocy mają również zastosowanie w sytuacji, gdy następuje łączenie pomocy w ramach różnych środków pomocowych, ale z przeznaczeniem na ten sam cel. Dla

372 Pomoc istniejąca rozumiana jest jako: 1) każda pomoc istniejąca przed wejściem Traktatu w poszczególnych państwach członkowskich, udzielaną w ramach programów pomocowych lub w formie pomocy indywidualnej, która nadal jest dostępna po wejściu w życie TFUE, 2) pomoc dozwolona, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualna, które zostały dopuszczone przez Komisję Europejską lub Radę Unii Europejskiej, 3) pomoc zgłoszoną Komisji Europejskiej, co do której Komisja nie wydała oceny w rozsądnym terminie, wynoszącym zwyczajowo dwa miesiące, 4) pomoc, w odniesieniu do której upłynął dziesięcioletni okres przedawnienia, 5) pomoc uznana za istniejącą z tytułu braku spełniania przesłanek wynikających z art. 107 TFUE, co oznaczało, że nie stanowiła zakazanej pomocy państwa, natomiast w okresie późniejszym stała się taką pomocą ze względu na ewolucję wspólnego rynku. Z kolei kategoria nowej pomocy dotyczy każdej pomocy indywidualnej lub pomocy udzielanej w ramach programu pomocowego, która nie jest pomocą istniejącą oraz ulegających zmianie pomocy indywidualnej i programów pomocowych.

373 W ramach danego projektu inwestycyjnego można również łączyć pomoc regionalną na inwestycję początkową, której wartość wyrażona jest jako jej procentowy udział w kosztach kwalifikowanych projektu oraz pomoc na utworzenie nowych miejsc pracy, której wartość wyrażona jest jako jej udział w dwuletnich kosztach zatrudnienia nowo przyjętych pracowników, przy czym wartości te po zsumowaniu nie mogą przekroczyć dopuszczalnej intensywności pomocy właściwej dla danego regionu.

374 Na przykład w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc publiczną w trzech różnych formach, tj. dotacji, preferencyjnego kredytu oraz zwolnienia z podatku, wszystkie kwoty pomocy podlegają sumowaniu po przeliczeniu ich na ekwiwalent dotacyjny. Następnie po skumulowaniu wartości pomocy sprawdzane są maksymalne pułapy intensywności pomocy przewidziane dla poszczególnych rodzajów pomocy, tj. regionalnej, horyzontalnej i sektorowej, oraz realizowanych w ich ramach celów, np. ochrona środowiska, rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, ratowanie i restrukturyzacja. Bardziej korzystny pułap dofinansowania wybierany jest albo według zasad właściwych dla pomocy regionalnej na inwestycje albo według zasad właściwych dla pomocy z przeznaczeniem na inny cel horyzontalny.

przykładu sytuacja taka ma miejsce, gdy przedsiębiorstwo realizując inwestycję z zakresu ochrony środowiska, korzysta z dwóch różnych środków pomocowych. Z kolei w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo realizujące określony projekt inwestycyjny korzysta z różnych instrumentów wsparcia w ramach różnych środków pomocowych, z których każdy ma inny cel horyzontalny, zastosowanie znajdują zasady dotyczące łączenia pomocy o różnym celu. Zgodnie z tymi zasadami pomoc udzielana jest zgodnie z dopuszczalnymi intensywnościami i regułami określonymi dla danego środka pomocowego, zaś dla wspólnej części podstawy obliczenia inwestycji zakwalifikowanej do objęcia pomocą o różnym celu, łączna kwota pomocy nie może przekraczać wyższego ze znajdujących zastosowanie w danym przypadku wskaźnika intensywności pomocy, przy czym część wspólna kosztów zakwalifikowanych do objęcia pomocą jest brana pod uwagę tylko jeden raz. Powyższe oznacza, że ograniczenie możliwości łączenia pomocy publicznej ma zapobiegać sytuacjom, w których wysokość całkowitej kwoty pomocy, uzyskanej z różnych tytułów przez pojedyncze przedsiębiorstwo na realizację określonego projektu inwestycyjnego, byłaby tak znaczna, że spowodowałaby zakłócenie konkurencji.