Charakterystyka i przetwarzanie zasobów urzędowych
związanych z czasem i przestrzenią
Charakterystyka i przetwarzanie
zasobów urzędowych
związanych z czasem i przestrzenią
Charakterystyka i przetwarzanie
zasobów urzędowych
związanych z czasem i przestrzenią
Praca zbiorowa
pod redakcją Tomasza Kubika
Tomasz Kubik, Jaromar Łukowicz,
Maciej Tobjasz, Jadwiga Brzuchowska, Iwona Kaczmarek Opiniodawca
dr hab. El˙zbieta Bielecka, prof. nadzw. Redaktor merytoryczny prof. dr hab. in˙z. Andrzej Borkowski
Opracowanie redakcyjne El˙zbieta Winiarska-Grabosz Korekta: El˙zbieta Winiarska-Grabosz Justyna Murdza Łamanie Tomasz Kubik Projekt okładki Paweł Wójcik Monografie CLXX
© Copyright by Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocławiu, Wrocław 2014 ISSN 2083–5531
ISBN 978-83-7717-161-5
WYDAWNICTWO UNIWERSYTETU PRZYRODNICZEGO WE WROCŁAWIU Redaktor Naczelny – prof. dr hab. in˙z. Andrzej Kotecki
ul. Sopocka 23, 50-344 Wrocław, tel. 71 328 12 77 e-mail: wyd@up.wroc.pl
Nakład 40 + 2 egz. Ark. wyd. 11,4 Ark. druk. 11,5 Druk i oprawa: Drukarnia PRINT Sp.j.
Z. Przyborowski, H. Ambro˙zy ul. Wykładowa 62, 51-520 Wrocław
S
Słowo wst˛epne 9
1. Analiza technicznych zalece ´n dotycz ˛acych obiegu dokumentów
urz˛e-dowych 16
1.1. Uwarunkowania prawne . . . 16
1.1.1. Post˛epowania administracyjne i procedury wewn˛etrzne podmiotów administracji publicznej . . . 16
1.1.2. Jawno´s´c i transparentno´s´c procedur . . . 19
1.1.3. Społecze ´nstwo informacyjne . . . 19
1.1.4. Informatyzacja działalno´sci podmiotów realizuj ˛acych za-dania publiczne . . . 20
1.2. Zalecenia techniczne dla systemów informatycznych i teleinfor-matycznych w administracji publicznej . . . 22
1.2.1. Formalizacja wymaga ´n oraz interoperacyjno´s´c . . . 22
1.2.2. Rejestracja czynno´sci administracyjnych i zarz ˛adzanie do-kumentami . . . 25
1.2.3. Akty normatywne . . . 28
1.3. Realizacja elektronicznego obiegu dokumentów w modelu EZD . . 28
1.3.1. Powi ˛azanie EZD z rejestrami publicznymi . . . 30
1.4. Architektura . . . 31
1.5. Podsumowanie . . . 32
Literatura . . . 35
2. Metodyka generowania danych semantycznych w przestrzennych bazach danych 36 2.1. Charakter danych przestrzennych, a ich gromadzenie i wymiana 36 2.1.1. Interdyscyplinarno´s´c i zło˙zono´s´c danych przestrzennych 36 2.1.2. Wykorzystania zasobów gromadzonych w relacyjnych i obiektowych bazach danych z u˙zyciem narz˛edzi seman-tycznych . . . 37
2.1.3. Problem efektywnego przetwarzania danych, informacji i wiedzy . . . 38
2.1.5. Reprezentacja danych przestrzennych . . . 40
2.2. Predyspozycje odmiennych technik zarz ˛adzania danymi i infor-macjami . . . 44
2.2.1. Relacyjny model danych . . . 44
2.2.2. Zapis danych przestrzennych oraz operowanie na nich w relacyjnych bazach danych . . . 47
2.2.3. Technologie sieci semantycznych (Semantic Web) . . . 48
2.2.4. Zapis danych przestrzennych w postaci semantycznej . . . 51
2.3. Przekształcanie danych przestrzennych do danych semantycznych 52 2.3.1. Generowanie danych z modelu obiektowego . . . 52
2.3.2. Generowanie danych z modelu relacyjnego . . . 54
2.4. Podsumowanie . . . 71
Literatura . . . 73
3. Charakterystyka i wykorzystanie zasobu gik na poziomie powiatu 74 3.1. Wst˛ep . . . 74
3.1.1. Struktura słu˙zby geodezyjnej i kartograficznej . . . 75
3.1.2. Zasób geodezyjny i kartograficzny . . . 76
3.2. Charakterystyka zasobu gik na poziomie powiatu . . . 79
3.2.1. Rodzaje materiałów . . . 79
3.2.2. Ewidencjonowanie zasobu . . . 82
3.2.3. Kompletowanie materiałów w zasobie . . . 87
3.2.4. Charakterystyka atrybutowa typowych dokumentów zasobu 95 3.2.5. Udost˛epnianie zasobu . . . 98
3.3. Wykorzystanie zasobu gik . . . 101
3.4. Analiza procesowa zgłoszenia pracy geodezyjnej w podgik . . . 107
3.4.1. Wprowadzenie . . . 107
3.4.2. Sporz ˛adzenie zgłoszenia pracy . . . 108
3.4.3. Potwierdzenie przez podgik . . . 109
3.4.4. Przyst ˛apienie do prac . . . 109
3.4.5. Zmiany w zgłoszeniu . . . 110
3.4.6. Opracowanie wyników pracy geodezyjnej . . . 110
3.4.7. Przekazanie dokumentacji do zasobu . . . 111
3.4.8. Zakres i wynik kontroli dokumentacji . . . 114
3.4.9. Odmowa przyj˛ecia dokumentacji do zasobu . . . 115
3.5. Wybrane przepisy prawne i organizacyjne . . . 115
3.5.1. Ustawy i rozporz ˛adzenia (na dzie ´n 15 lipca 2013 r.) . . . 115
3.5.2. Instrukcje i wytyczne techniczne . . . 118
3.6. Wzory dokumentów . . . 121
3.6.1. Wzory zgłosze ´n prac geodezyjnych . . . 121
3.6.2. Wzory zamówie ´n na wykonanie prac geodezyjno-karto-graficznych . . . 124
3.6.3. Wzór wniosku o udost˛epnianie danych . . . 126
4. Problemy udost˛epniania tre´sci planów zagospodarowania
prze-strzennego 127
4.1. Podstawy prawne planowania przestrzennego . . . 127
4.2. Ró˙zne kategorie planów i zakres ich ustale ´n . . . 130
4.3. Sposoby korzystania z planów miejscowych . . . 133
4.4. Sposób zapisów ustale ´n planów miejscowych w kontek´scie mo˙zli-wo´sci ich wyszukiwania i interpretacji . . . 135
4.4.1. Konstrukcja tekstu planu miejscowego . . . 135
4.4.2. Wzorzec tekstu mpzp . . . 137
4.4.3. Niejednorodno´s´c zapisu ustale ´n planów . . . 149
4.5. Niektóre problemy odczytu rysunków mpzp . . . 157
4.6. Do´swiadczenia z obecnie stosowanych sposobów udost˛epniania planów . . . 158
4.7. Podsumowanie . . . 159
5. Charakterystyka wybranych projektów europejskich dotycz ˛acych informacji o przestrzeni 162 5.1. Wst˛ep . . . 162
5.2. Europejskie projekty w dziedzinie planowania przestrzennego . . 163
5.2.1. Projekt Plan4all . . . 163
5.2.2. HUMBOLDT . . . 170
5.3. Europejskie projekty w dziedzinie ´srodowiska przyrodniczego . . . 172
5.3.1. Shared Environmental Information System (SEIS) . . . 173
5.3.2. Single Information Space in Europe for the Environment (SISE) . . . 173
5.3.3. GIGAS (GEOSS, INSPIRE and GMES an Action in Support) 175 5.3.4. ORCHESTRA . . . 175
5.3.5. Transactional Environmental Support System (TESS) . . . 176
5.4. Podsumowanie . . . 176
Literatura . . . 181
Streszczenie 182
S
Wprowadzenie technologii informacyjnych w sfer˛e zarz ˛adzania otworzyło przed
producentami i konsumentami informacji nowe mo˙zliwo´sci. Cyfryzacja zaso-bów oraz ich przetwarzanie w systemach informatycznych stały si˛e sposobem na usprawnienie przepływu danych i podejmowanie decyzji, zarówno w administra-cji publicznej, jak i w sferze biznesowej czy nawet prywatnej. Ta technologiczna rewolucja, oprócz niew ˛atpliwych korzy´sci, przyniosła ze sob ˛a równie˙z całe morze
nowych wyzwa ´n i problemów.
Dzi˛eki powszechnemu dost˛epowi do Internetu oraz rozwojowi sieci usług
WWW informacja stała si˛e dobrem łatwo osi ˛agalnym, współdzielonym i
współ-tworzonym przez wszystkich jej u˙zytkowników. Jednak sama publikacja tre´sci
w formie elektronicznej, realizowane przypadki u˙zycia oraz powstaj ˛ace relacje
mi˛edzy uczestnicz ˛acymi w nich aktorami naruszyły funkcjonowanie istniej ˛acych
systemów prawnych oraz obowi ˛azuj ˛acych procedur. Wprowadzenie poj˛ecia
do-kumentu elektronicznego, podpisu cyfrowego, usług elektronicznych itp. to tylko
cz˛e´s´c z mechanizmów, po które zacz˛eto si˛ega´c, dokonuj ˛ac formalnych
regula-cji. Podobnie trudn ˛a spraw ˛a okazało si˛e uzyskanie oczekiwanej funkcjonalno´sci
tworzonych rozwi ˛aza ´n. Łatwo´s´c generowania i publikowania danych
spowodo-wała powstanie tzw. szumu informacyjnego, na który składaj ˛a si˛e zarówno
infor-macje wa˙zkie, jak i nieistotne lub nawet nieprawdziwe. St ˛ad powstała
koniecz-no´s´c opracowania efektywnych metod wyszukiwania i rozpoznawania kluczo-wych faktów oraz zale˙zno´sci. Pojawiły si˛e wi˛ec metody dr ˛a˙zenia danych oraz ich
automatycznej interpretacji, w tym metody korzystaj ˛ace z semantycznego opisu
danych i usług. Na to wszystko nało˙zyły si˛e dodatkowo uwarunkowania techno-logiczne, wynikaj ˛ace z indywidualnych cech poszczególnych rozwi ˛aza ´n, jak np. stosowanych modeli danych, metod kodowania, protokołów komunikacyjnych, systemów operacyjnych czy ´srodowisk uruchomieniowych. Aby zapanowa´c nad
heterogeniczno´sci ˛a budowanych systemów oraz zapewni´c ich interoperacyjno´s´c,
podj˛eto działania standaryzacyjne. Odbiły si˛e one echem zarówno w sferze tech-nicznej, jak i legislacyjnej. Powstałe w ramach prac mi˛edzynarodowych komite-tów standaryzacyjnych, inicjatyw europejskich oraz przemysłu standardy i spe-cyfikacje zacz˛eto sukcesywnie stosowa´c i wdra˙za´c.
Opisane procesy obj˛eły niemal wszystkie dziedziny codziennego ˙zycia i
w których przepływaj ˛acym dobrem stały si˛e dane i informacje. I podobnie jak od przepływu krwi w krwiobiegu zale˙zy funkcjonowanie ˙zywych organizmów, od
przepływu danych i informacji w tworzonych systemach zacz ˛ał zale˙ze´c los
ca-łych społeczno´sci. Nikogo nie zdziwił wi˛ec fakt, ˙ze te rozwi ˛azania zacz˛eto okre´sla´c mianem infrastruktury informacji.
Zgodnie z encyklopedyczn ˛a definicj ˛a infrastruktura to: (łac.) podstawowe
urz ˛adzenia i instytucje, niezb˛edne do funkcjonowania gospodarki i społecze ´ n-stwa. W kontek´scie tej definicji szczególnie wa˙zkim rodzajem informacji jest
in-formacja o czasie i przestrzeni. To od niej w du˙zej mierze zale˙zy zrównowa˙zony i stabilny rozwoju pa ´nstwa. Fakt ten dostrzegli europejscy politycy, uchwalaj ˛ac
w marcu 2007 dyrektyw˛e INSPIRE, maj ˛ac ˛a na celu ustanowienie i implementacj˛e
infrastruktury informacji przestrzennej dla obszaru zjednoczonej Europy.
Dyrektywa, wraz z towarzysz ˛acymi jej rozporz ˛adzeniami komisji,
transpozy-cj ˛a do prawodawstwa krajowego, przepisami wykonawczymi oraz szczegółowymi
specyfikacjami technicznymi ma wspiera´c ochron˛e ´srodowiska, a tak˙ze polityk˛e lub działania, które mog ˛a mie´c bezpo´sredni b ˛ad´z po´sredni wpływ na ´srodowisko. Dyrektywa w trzech swoich aneksach okre´sla tzw. tematy danych przestrzennych.
Definiuj ˛a one zakres danych obj˛ety jej zasi˛egiem. Dyrektywa jest aktem
praw-nym napisapraw-nym j˛ezykiem prawa. Podobny charakter maj ˛a towarzysz ˛ace
dyrekty-wie Rozporz ˛adzenie Komisji (WE) publikowane w Dzienniku Urz˛edowym,
zawie-raj ˛ace zalecenia zdefiniowane w j˛ezyku niezale˙znym od konkretnej technologii.
Szczegółów technicznych mo˙zna doszukiwa´c si˛e w przepisach wykonawczych
powstaj ˛acych na bazie tzw. reguł implementacyjnych. Cho´c reguły
implementa-cyjne okre´slaj ˛a dokładnie wszystkie elementy modelu informacyjnego, interfejsy
usług oraz stosowane poj˛ecia i definicje, to jednak przepisy wykonawcze
pozo-staj ˛a niezale˙zne od platformy implementacji. Dopiero opracowywane na ko ´ncu
specyfikacje techniczne dostarczaj ˛a szczegółów pozwalaj ˛acych osi ˛agn ˛a´c
inter-operacyjno´s´c na poziomie wdro˙zenia – ale te˙z tylko do pewnego stopnia. Mog ˛a
bowiem pojawi´c si˛e trudno´sci wynikaj ˛ace z profilowania tworzonych
implemen-tacji, a wi˛ec u˙zycia nieco odmiennych modeli informacyjnych, protokołów ko-munikacji, sposobu kodowania danych.
Ka˙zdy dobrze opracowany projekt informatyczny powinien rozpocz ˛a´c si˛e od
opracowania studium wykonalno´sci oraz rzetelnej analizy wymaga ´n. Jednak
po-ziom trudno´sci realizacji tych zada ´n wzrasta wraz ze wzrostem skali
przedsi˛e-wzi˛ecia. Budowa infrastruktury informacji przestrzennej jest zadaniem ogrom-nych rozmiarów. Zostało ono zainicjowane postawieniem pewnej ogólnej idei,
któr ˛a nast˛epnie sformalizowano w formie wspomnianej dyrektywy. Dokumenty
opracowywane w nast˛epnej kolejno´sci maj ˛a ogniskowa´c si˛e na konkretnych
dzie-dzinach zarz ˛adzanych przez administracj˛e publiczn ˛a. Zastosowanie „podej´scia
z góry do dołu” (ang. top-down approach) jednak nie zawsze musi spełnia´c ocze-kiwania u˙zytkowników ko ´ncowych, zobowi ˛azanych do realizacji zada ´n okre´slo-nych przez prawo lokalne. Tym bardziej ˙ze niezwykle trudno dostrzec z góry, a zwłaszcza pogodzi´c ju˙z na wysokim poziomie uogólnienia interesy wszystkich zaanga˙zowanych.
Niniejsza monografia powstała jako dzieło w swej istocie bliskie
opracowa-niu studium wykonalno´sci i analizy wymaga ´n z punktu widzenia ko ´ncowego
u˙zytkownika infrastruktury informacji przestrzennej. Jednak dzieło to nie
dostar-cza odpowiedzi na wszystkie rodz ˛ace si˛e pytania. Dokonano w nim
charaktery-styki zasobów urz˛edowych zwi ˛azanych z czasem i przestrzeni ˛a wyst˛epuj ˛acych
w dwóch obszarach: w geodezji i kartografii oraz w planowaniu przestrzennym.
Charakterystyka ta obejmuje analiz˛e formalnych uwarunkowa ´n (umocowanych
w prawie i narzucaj ˛acych pewne wi˛ezy na zakres danych, sposoby ich
przetwa-rzania oraz podejmowane decyzje), atrybutów (przypisanych zasobom, mog ˛
a-cych pełni´c rol˛e metadanych, rodz ˛acych problemy w interpretacji) oraz modeli
i technologii ułatwiaj ˛acych realizacj˛e wyznaczonych zada ´n (w tym modeli
opra-cowanych w projektach europejskich oraz technologii sieci semantycznych web).
Autorzy przedstawionych dalej rozdziałów bynajmniej nie roszcz ˛a sobie praw do
nieomylno´sci oraz wszechwiedzy. Zdaj ˛a sobie te˙z spraw˛e z ogranicze ´n, jakie
przy-pisa´c mo˙zna wykonanym przez nich opracowaniom. Maj ˛a jednak nadziej˛e, ˙ze
dokonana przez nich analiza przyczyni si˛e do lepszego zrozumienia natury
prze-twarzanych zasobów przez administracj˛e publiczn ˛a, a co za tym idzie, do
bar-dziej ´swiadomego i efektywniejszego projektowania systemów informatycznych pełni ˛acych rol˛e nie tylko w˛ezłów infrastruktury informacji przestrzennej, ale
rów-nie˙z w˛ezłów w ogólniejszej sieci powstaj ˛acego Semantycznego Internetu.
Dobór tematów poruszanych w poszczególnych rozdziałach nie był przypad-kowy. Z powodów organizacyjnych, prawnych oraz z racji przyznanych kompe-tencji wi˛ekszo´s´c w˛ezłów infrastruktury przestrzennej w Polsce stanowi ˛a o´srodki dokumentacji geodezyjnej i kartografii. Natomiast planowanie przestrzenne
za-liczane jest do najwa˙zniejszych i skomplikowanych zada ´n administracyjnych,
o skutkach maj ˛acych bezpo´sredni wpływ na otaczaj ˛ace nas ´srodowisko. Te dwa
stwierdzenia wystarczyły za motywacj˛e do podj˛ecia trudu zło˙zenia monografii.
Poni˙zej nieco szerzej opisano zakres problemów w niej opisanych, zwi ˛azanych
z prowadzeniem prac geodezyjnych i kartograficznych oraz planowaniem prze-strzennym.
O´srodki dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej prowadz ˛a ró˙znorodne
re-jestry oraz s ˛a odpowiedzialne za ich zarz ˛adzanie. Oprócz podstawowych usług
dla administracji publicznej i obywateli musz ˛a one równie˙z ´swiadczy´c usługi dla
swoich klientów: firm wykonuj ˛acych prace geodezyjne i kartograficzne.
Wykony-wanie prac geodezyjnych i kartograficznych powinno by´c zgodne z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dlatego te˙z ka˙zda praca musi by´c zgło-szona i zarejestrowana w o´srodku. O´srodek za´s powinien dostarczy´c materiały i dokumentacj˛e niezb˛edne do wykonania pracy. Wykonanie pracy jest finalizo-wane przekazaniem powstałych i zweryfikowanych dokumentów geodezyjnych
do o´srodka i ich pó´zniejszym wł ˛aczeniem do zasobów centralnych o´srodków
do-kumentacji.
Zgłoszenie pracy geodezyjnej powinno zawiera´c m.in. informacje
doty-cz ˛ace jej zakresu przestrzennego (oraz czasowego). Na bazie tre´sci
zgłosze-nia w o´srodku s ˛a przygotowywane dokumenty niezb˛edne do wykonania pracy.
punk-tów granicznych, szkice terenowe i wyniki pomiarów geodezyjnych dotycz ˛ace zgłoszonego zakresu pracy. Tylko pełna dokumentacja mo˙ze zagwarantowa´c
wła´sciwe wykonanie prac geodezyjnych. Wszelkie braki mog ˛a doprowadzi´c do
uzyskania wyników sfałszowanych, bł˛ednych lub nieprawdziwych, co wi ˛a˙ze si˛e
z konieczno´sci ˛a powtórzenia pomiarów. Dlatego wyszukiwanie dokumentów
w archiwum o´srodka powinno by´c jak najbardziej kompleksowe.
Planowanie przestrzenne, podobnie do prac geodezyjnych i kartograficznych,
musi by´c realizowane w granicach wyznaczonych przez prawo. Kluczow ˛a rol˛e
od-grywaj ˛a w nim jednostki administracji publicznej, odpowiedzialne za tworzenie
i utrzymywanie planów na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym (cho´c nie s ˛a to jedyni aktorzy na scenie).
Jednym z najwa˙zniejszych dokumentów urz˛edowych, jaki sporz ˛adzany jest na
poziomie gminy, jest miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego.
Doku-ment ten stanowi akt prawa miejscowego, precyzyjnie okre´slaj ˛acy warunki
doty-cz ˛ace zagospodarowania przestrzeni. Do jego opracowywania konieczne s ˛a dane
pochodz ˛ace z wielu ´zródeł, w tym dane zwi ˛azane z uwarunkowaniami
´srodo-wiskowymi, społecznymi, ekonomicznymi itp. Z praktycznego punktu widzenia zgromadzenie i weryfikacja tych danych jest najwa˙zniejszym, a zarazem najtrud-niejszym etapem planowania. Tym bardziej ˙ze w wi˛ekszo´sci przypadków dane te s ˛a rozproszone, cz˛esto niepełne i nieaktualne, pozostaj ˛ace pod kontrol ˛a ró˙znych instytucji.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi produkt o skom-plikowanej i specyficznej konstrukcji. Do jego komponentów zalicza si˛e rysunek
planu oraz tekstu uchwały, który jest odwołaniem do obiektów znajduj ˛acych si˛e
na rysunku. Zagadnienie tworzenia planów jest o tyle zło˙zone, ˙ze istnieje du˙za
dowolno´s´c przy wyborze sposobów ich wykonania. Wprawdzie istnieje rozporz ˛
a-dzenie, które okre´sla wymagany zakres projektu planu miejscowego, ale jest ono
zbyt ogólnikowe i niewystarczaj ˛ace. Brak jasno sprecyzowanych wymogów
odno-´snie stosowanych w planach oznacze ´n i ustale ´n dla poszczególnych terenów do
dzisiaj stanowi problem, utrudniaj ˛acy ich jednoznaczn ˛a interpretacj˛e oraz inte-gracj˛e z innymi danymi.
Monografia została zorganizowana w nast˛epuj ˛acy sposób. W rozdziale
pierw-szym dokonano analizy technicznych zalece ´n dotycz ˛acych obiegu dokumentów
urz˛edowych. Ma to uzmysłowi´c czytelnikowi, z jakimi wyzwaniami zwi ˛azanymi
z wymian ˛a informacji borykaj ˛a si˛e urz˛edy administracji publicznej, w jakich
ra-mach prawnych musz ˛a mie´sci´c si˛e wdra˙zane w nich systemy informatyczne, jak
wa˙zn ˛a rol˛e pełni w nich obieg dokumentów i jego wła´sciwe funkcjonowanie.
Stu-diuj ˛ac ten rozdział nale˙zy zda´c sobie spraw˛e, ˙ze system informatyczny funkcjonu-j ˛acy w danej organizacji czy te˙z instytucji to nie to samo co system informacyjny. W ogólnym uj˛eciu system informacyjny to zespół ´srodków materialnych, fi-nansowych, technicznych, informacyjnych, proceduralnych, a tak˙ze ludzi, za-pewniaj ˛acy sprawne zarz ˛adzanie i realizacj˛e zada ´n. Do jego funkcji nale˙zy gro-madzenie, przetwarzanie, przechowywanie, prezentacja i przesyłanie
informa-cji. Natomiast system informatyczny jest rozumiany jako zbiór powi ˛azanych ze
kompu-terowych, a w szczególno´sci sprz˛etu i oprogramowania. Cho´c definicja ta mocno
akcentuje aspekt techniczny, to mówi ˛ac o systemie informatycznym nie mo˙zna
ogranicza´c si˛e jedynie do narz˛edzi programowych oraz urz ˛adze ´n. Jak wykazał au-tor rozdziału, funkcjonowanie tego systemu zale˙zy w równej mierze od ´srodków
technicznych (architektury), u˙zytkowników, istniej ˛acych elementów
organizacyj-nych (procedur), informacyjorganizacyj-nych (wiedzy) oraz ´srodowiska (otoczenia).
Charakteryzuj ˛ac jaki´s system informatyczny nale˙zy go przedstawia´c w
szer-szym kontek´scie. System informatyczny stanowi zazwyczaj cz˛e´s´c wi˛ekszego sys-temu informacyjnego, pełni ˛ac w nim funkcj˛e usługow ˛a, zapewniaj ˛ac w nim mo˙z-liwo´s´c przetwarzania, zabezpieczania i przekazywania informacji u˙zytkownikom w postaci cyfrowej. Jednak ˙zaden system informatyczny nie zostanie
urucho-miony, je´sli nie b˛edzie spełniał rygorów narzuconych przez prawo. ˙Zaden te˙z
mo-del danych, mimo swej spójno´sci i elegancji, nigdy nie zostanie wdro˙zony w
jed-nym rozwi ˛azaniu, je´sli zasoby w nim uj˛ete nie mog ˛a by´c współdzielone w
jed-nym systemie w my´sl obowi ˛azuj ˛acego prawa. St ˛ad w tym i kolejnych rozdziałach monografii pojawiły si˛e w miar˛e wszystkie istotne odno´sniki do definiuj ˛acych te sprawy aktów i rozporz ˛adze ´n.
W rozdziale drugim przedstawiono szczegóły techniczne systemów infor-matycznych budowanych z wykorzystaniem technologii sieci semantycznych
web. Wskazano w nim na mo˙zliwo´sci wynikaj ˛ace z zastosowania semantycznej
integracji heterogenicznych zasobów, w tym zasobów informacji przestrzennej.
Omówiono je na tle tradycyjnie stosowanych rozwi ˛aza ´n (relacyjnych i
obiekto-wych baz danych) oraz struktur danych.
Rozdział rozpoczyna si˛e od krótkiego opisu znaczenia wiarygodno´sci i kom-pletno´sci informacji o przestrzeni w ró˙znych działach gospodarki przestrzennej (w tym planowania). Nast˛epnie przedstawiono w nim sposoby wykorzystania za-sobów gromadzonych w relacyjnych i obiektowych z u˙zyciem narz˛edzi tycznych. Omówiono potencjał wspomnianych narz˛edzi do integracji i
seman-tycznego powi ˛azania rozproszonych do tej pory danych przestrzennych (podaj ˛ac
przy tym ich charakterystyk˛e). Pochylono si˛e równie˙z nad elastyczno´sci ˛a zasto-sowanego modelu informacyjnego oraz przedstawiono metody przej´scia z rela-cyjnego do semantycznego zapisu danych i ich reprezentacji.
W rozdziale trzecim scharakteryzowano zasób geodezyjny i kartograficzny w kontek´scie jego wykorzystania. St ˛ad w jego tre´sci znalazło si˛e miejsce na analiz˛e
uwarunkowa ´n prawnych, zachodz ˛acych procesów, a przede wszystkim na opis
atrybutów charakteryzuj ˛acych zasób i pełni ˛acych rol˛e metadanych (pozwalaj ˛
a-cych na zarz ˛adzanie zasobem oraz katalogowanie i wyszukiwanie). Liczne
refe-rencje do dokumentów definiuj ˛acych podstawy prawne działania słu˙zby, długie
listy wyliczeniowe z atrybutami opisowymi elementów zamieszczanych w zaso-bie, przykłady wzorcowych formularzy i wniosków – to wszystko odbiega nieco od przyj˛etej powszechnie formy prezentowania analiz naukowych. Jednak wła´snie w takim sposobie prezentacji tre´sci tkwi siła tego rozdziału. Dzi˛eki zestawionym
w kategorie odno´snikom czytelnik mo˙ze w szybki sposób dotrze´c do wi ˛a˙z ˛acych
dokumenty i produkty zawieraj ˛a zasoby pozostaj ˛ace w gestii powiatowych odgik i urz˛edów planowania).
W rozdziale czwartym dokonano podobnej analizy, ale w dziedzinie
plano-wania przestrzennego. Oprócz uwarunkowa ´n prawnych zaj˛eto si˛e w nim
proble-mami zwi ˛azanymi z opracowaniem i udost˛epnianiem tre´sci planów
zagospoda-rowania przestrzennego (w szczególno´sci planów miejscowych). W
prowadzo-nych rozwa˙zaniach zwrócono uwag˛e na atrybuty cechuj ˛ace plany (maj ˛ace
cha-rakter metadanych), próby standaryzacji zapisów ustale ´n planów oraz sposoby
ich udost˛epniania w sieci Internet.
Patrz ˛ac pod k ˛atem merytorycznej wagi rozdziałów trzeciego i czwartego
mo˙zna zauwa˙zy´c, ˙ze nie nios ˛a one z sob ˛a ˙zadnej polemiki ani wi˛ekszych analiz na temat stosowanych modeli danych przestrzennych ani ich zakresu. Cytowane za´s
w rozdziale trzecim fragmenty projektu rozporz ˛adzenia (a w szczególno´sci
ele-menty proponowanego modelu) odnosz ˛a si˛e głównie do atrybutów opisowych,
które pełni ˛a rol˛e metadanych, pomijaj ˛ac modele danych przestrzennych i
zbio-rów danych przestrzennych oraz zagadnienia zwi ˛azane z ich zakresem
tematycz-nym i sposobem reprezentacji na mapie. Jest to słuszna obserwacja, jednak˙ze nie w tym kierunku nale˙zy ocenia´c przekazane tre´sci. Ich wag˛e nale˙zy dostrzec w in-nym miejscu. W rozdziałach tych bowiem doskonale zidentyfikowano atrybuty opisowe, dzi˛eki którym mo˙zna byłoby zbudowa´c (semantyczny) system
metada-nych, pozwalaj ˛acy na przeszukiwanie i integracj˛e zasobów oraz na zarz ˛adzanie
zasobami. Wnikliwy czytelnik mo˙ze zauwa˙zy´c, ˙ze wspomniane suche listy wyli-czeniowe to nic innego, jak wła´snie surowe zastawienie metadanych. Wystarczy je tylko ubra´c w odpowiedni formalizm, aby uzyska´c u˙zyteczny system metada-nych, charakteryzuj ˛acy si˛e wi˛ekszym obszarem praktycznych zastosowa ´n ni˙z
sys-tem modelowy, bazuj ˛acy na normie ISO 19115. Co wi˛ecej, atutem wspomnianych
rozdziałów jest ich mocne osadzenie w codziennej praktyce.
Podczas budowy systemów informatycznych du˙zym problem jest
identyfi-kacja kluczowych atrybutów, niezb˛ednych do funkcjonowania systemów zarz ˛
a-dzania dokumentami (opisanych w rozdziale pierwszym). Bez jego rozwi ˛azania
trudno mówi´c o poprawnej implementacji logiki biznesowej powstaj ˛acych
apli-kacji. Dlatego ogromn ˛a warto´s´c maj ˛a zamieszczone w rozdziale trzecim i czwar-tym wzorce. Bez trudu daje si˛e zauwa˙zy´c, ˙ze wszystkie „wykropkowane” miejsca
to nic innego, jak miejsca na dane niezb˛edne do zarz ˛adzania zasobem i obsługi
zachodz ˛acych na jego poziomie procesów. Wi˛ekszo´s´c z nich ma charakter
me-tadanych (na ich podstawie odbywa si˛e wyszukiwanie spraw, wykonywanie prac, obsługa klientów itp.). Mo˙zna si˛e tylko domy´sla´c, jak wiele daliby projektanci sys-temów informatycznych dla administracji publicznej za dostarczenie podobnego opracowania w trakcie realizacji prowadzonych przez nich projektów – z nich wy-nika przecie˙z, co faktycznie nale˙zy zaimplementowa´c, jak ˛a posta´c maj ˛a przyj ˛a´c
schematy baz danych, jakim wynikiem zako ´nczy si˛e analiza funkcjonalna.
Zdarza si˛e, ˙ze elementami zasobów s ˛a obiekty, które same w sobie nie s ˛a
zbio-rami danych przestrzennych, ale odnosz ˛a si˛e do przestrzeni (jak np. ró˙znego
ro-dzaju uchwały, przepisy, opracowania, szkice, obrazy). Chyba tak wła´snie przy-dałoby si˛e patrze´c na zasoby danych urz˛edowych. Podania lub wnioski składane
przez obywateli, za˙zalenia i skargi mog ˛a niejawnie odnosi´c si˛e do przestrzeni po-przez zastosowane nazwy miejsc, u˙zyte adresy itp. Oczywi´scie nie sposób było przeanalizowa´c wszystkich mo˙zliwych tzw. przypadków u˙zycia w tak krótkiej
mo-nografii. Dlatego rozdziały trzeci i czwarty po´swi˛econo na dokonanie przegl ˛adu
wspomnianych ju˙z zasobów pod k ˛atem identyfikacji atrybutów opisowych.
Obecnie w Polsce nie ma jednego, ustandaryzowanego sposobu tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego. I nie chodzi tu tylko o reprezentacj˛e „przestrzenn ˛a”. Główne problemy pojawiaj ˛a si˛e na płaszczy´znie interpretacji za-pisów warunków planu. Projekt uchwały zamieszczony w rozdziale czwartym to dokument, który w pewien sposób systematyzuje formułowanie poszczególnych
warunków (w my´sl obowi ˛azuj ˛acych przepisów). Jego warto´s´c jest nie do
prze-cenienia. W dokumencie tym wyst˛epuj ˛a pola do wypełnienia – a wi˛ec miejsca,
których wypełnienie mo˙zna byłoby wspiera´c programowo (z pomoc ˛a aplikacji
komputerowych) i wykorzysta´c w automatycznym przetwarzaniu dokumentów (interpretowa´c jako metadane).
W rozdziale pi ˛atym zamieszczono przegl ˛ad wa˙zniejszych projektów
europej-skich dotycz ˛acych planowania przestrzennego oraz ´srodowiska przyrodniczego.
W wi˛ekszo´sci przypadków do realizowanych w nich zada ´n nale˙zało
opracowa-nie modeli (główopracowa-nie modeli danych), które pozwoliłyby na lepsz ˛a integracj˛e
sys-temów informatycznych wspieraj ˛acych planowanie przestrzenne i zapewniłyby
ich interoperacyjno´s´c. Jak wykazała przeprowadzona analiza porównawcza,
po-mimo podejmowanych prób standaryzacji niezwykle trudno jest osi ˛agn ˛a´c
kon-sensus co do zakresu informacyjnego tworzonych modeli, ich struktury i formy.
Poniewa˙z brakuje powszechnie obowi ˛azuj ˛acych standardów, i to zarówno co
do sposobu zapisu warunków planów przestrzennych, jak równie˙z co do sposobu modelowania i prezentacji elementów planu na mapie, trudno jest wskaza´c na konkretne mo˙zliwo´sci zastosowania wyników projektów europejskich. W naszym
krajowych warunkach po prostu ich zastosowa´c si˛e nie da. Dlatego rozdział pi ˛aty
pełni rol˛e informacyjn ˛a – scharakteryzowano w nim projekty zwi ˛azane z
dzie-dzin ˛a planowania, powołano si˛e na strony domowe projektów (gdzie mo˙zna
zna-le´z´c na ich temat wi˛ecej informacji), pokazano niektóre istniej ˛ace mi˛edzy nimi ró˙znice.
Mam nadziej˛e, ˙ze lektura tych pi˛eciu rozdziałów nie zawiedzie oczekiwa ´n czy-telnika i ˙ze ich przestudiowanie oka˙ze si˛e do´swiadczeniem wartym cho´cby ma-łego zaanga˙zowania. Na koniec chciałbym wyrazi´c moje uznanie autorom, którzy
podj˛eli trud opisania swoich bogatych do´swiadcze ´n. A nie było to łatwe zadanie,
zwłaszcza ze wzgl˛edu na dynamiczne ostatnio zmiany w prawie. Dzi˛ekuj˛e im za to serdecznie.
Tomasz Kubik
Monografia powstała w ramach projektu badawczego własnego Nr N N526 358139, pt. „Wykorzystanie metadanych i sieci semantycznych do wyszukiwania, integracji i
we-ryfikacji urz˛edowych danych posiadaj ˛acych aspekt czasowo-przestrzenny” finansowanego
R
O Z D Z I A1
A
NALIZA TECHNICZNYCH ZALECE ´
N
DOTYCZ ˛
ACYCH OBIEGU DOKUMENTÓW
URZ ˛
EDOWYCH
Jaromar Łukowicz
1.1. Uwarunkowania prawne
1.1.1. Post˛epowania administracyjne i procedury wewn˛etrzne podmiotów administracji publicznej
Wprowadzenie nowoczesnych technologii informatycznych do obsługi obiegu dokumentów oraz udost˛epniania informacji w sferze publicznej jest ´srodkiem
prowadz ˛acym do realizacji koncepcji budowy społecze ´nstwa informacyjnego
lub, id ˛ac dalej, społecze ´nstwa opartego na wiedzy.
System obiegu dokumentów urz˛edowych słu˙zy do rejestrowania zdarze ´n
i czynno´sci prowadzonych w jednostkach administracyjnych oraz wymiany
in-formacji dotycz ˛acy zarówno relacji zewn˛etrznych, jak i wewn˛etrznego
funkcjo-nowania tych instytucji. Dlatego organizacj˛e obiegu dokumentów nale˙zy rozpa-trywa´c w dwóch kontekstach:
• odnosz ˛acym si˛e do spraw wynikaj ˛acych z kompetencji organów
admini-stracji publicznej, obejmuj ˛acych: post˛epowania administracyjne regulowane
w Kodeksie Post˛epowania Administracyjnego, KPA [17], post˛epowania karno--skarbowe (w przypadku organów administracji skarbowej), a tak˙ze
post˛epo-wania regulowane innymi aktami prawnymi (post˛epopost˛epo-wania zwi ˛azane ze
spo-rz ˛adzaniem okre´slonych dokumentów, aktów prawnych, w tym aktów prawa
miejscowego, np. sporz ˛adzaniem i uchwalaniem strategii rozwoju, studiów,
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego);
• dotycz ˛acym spraw nale˙z ˛acych do sfery wewn˛etrznych stosunków administracji
publicznej wył ˛aczonych z prawa administracyjnego, zwi ˛azanych z organizacj ˛a
i struktur ˛a administracji, zarz ˛adzaniem jej jednostkami i mieniem oraz
Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 Kodeksu, działaj ˛a na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, ˙ze upowa˙znienie okre´slonego organu do działania
jest ograniczone tylko do tych spraw, do których zobowi ˛azuj ˛a go przepisy prawa
powszechnie obowi ˛azuj ˛acego. Jednocze´snie, w tych granicach, organy s ˛a zobo-wi ˛azane podj ˛a´c ka˙zd ˛a spraw˛e, której ˙z ˛ada obywatel, lub której podj˛ecie wynika z przepisów prawa. Wpisuje si˛e to w pierwszy z wymienionych kontekstów, gdy˙z wi ˛a˙ze si˛e z realizacj ˛a celów i zada ´n, do których zostały powołane poszczególne organy administracji. Drugi kontekst jest równie˙z istotny, cho´c z punktu widze-nia wywi ˛azywania si˛e organu z nało˙zonych na ´n zada ´n jego znaczenie ma charak-ter po´sredni. Usprawnienie procedur urz˛edowych w zakresie sfery wewn˛etrznej
mo˙ze wpływa´c na koszty i efektywno´s´c realizowanych zada ´n publicznych
admi-nistracji, jak równie˙z ułatwia´c prowadzenie post˛epowa ´n administracyjnych.
W tym miejscu nale˙zy wyja´sni´c, jakie jest rozró˙znienie pomi˛edzy organem ad-ministracji publicznej a instytucj ˛a, która go obsługuje. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 KPA przez organy administracji publicznej rozumie si˛e ministrów, centralne
or-gany administracji rz ˛adowej, wojewodów, działaj ˛ace w ich lub we własnym
imie-niu inne terenowe organy administracji rz ˛adowej (zespolonej i niezespolonej),
organy jednostek samorz ˛adu terytorialnego oraz organy i inne podmioty
wymie-nione w art. 1 pkt 2 KPA. Organ rozpatruje si˛e zawsze z punktu widzenia kom-petencji (wła´sciwo´sci) do prowadzenia okre´slonych spraw. Dlatego w przypadku
gminy, w sprawach zwi ˛azanych z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy,
organami wła´sciwymi terytorialnie s ˛a wójt, burmistrz, prezydent [25, 34]. Wójt,
burmistrz, prezydent s ˛a równie˙z organami wła´sciwymi do sporz ˛adzenia
miejsco-wego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast ju˙z w sprawie uchwa-lenia planu miejscowego organem jest rada gminy [25].
Organy administracji publicznej obsługiwane s ˛a przez wyspecjalizowane
in-stytucje – i tak: wójta, burmistrza, prezydenta oraz rad˛e gminy lub rad˛e miasta
obsługuje odpowiedni urz ˛ad. Z punktu widzenia funkcjonalnego, rozstrzygni˛ecia
organu przygotowuj ˛a komórki urz˛edu, odpowiedzialne za stron˛e merytoryczn ˛a,
prawn ˛a i formaln ˛a dokumentu. Ale dopóki organ nie wyda, nie uchwali lub nie za-twierdzi rozstrzygni˛ecia, przygotowywany dokument b ˛ad´z akt prawny s ˛a wył ˛ acz-nie projektami. Przygotowaacz-nie projektu oraz zapewacz-nieacz-nie mu poprawno´sci me-rytorycznej, prawnej i formalnej wymaga zastosowania odpowiedniej procedury,
w ramach której odpowiedni urz˛ednicy, zgodnie z zakresem swoich obowi ˛
az-ków, opracuj ˛a okre´slony aspekt rozstrzygni˛ecia, sprawdz ˛a jego zawarto´s´c oraz
poprawno´s´c. Okre´slone komórki organizacyjne nadzoruj ˛a cało´s´c tej procedury,
od odnotowania wpływu wniosku, poprzez wykonanie poszczególnych czynno-´sci z zachowaniem odpowiednich terminów, a˙z do przedło˙zenia osobie lub
oso-bom reprezentuj ˛acym organ projektu do akceptacji, czyli wydania
rozstrzygni˛e-cia i dor˛eczenia stronie.
KPA jest kluczowym aktem do realizacji kompetencji administracji. Nawet je-˙zeli jakie´s post˛epowania s ˛a wył ˛aczone z zakresu regulacji tej ustawy, to i tak cz˛esto w kwestiach szczegółowych stanowi ona odniesienie dla innych procedur admi-nistracyjnych. KPA normuje sposób załatwiania spraw oraz tryb prowadzenie
po-dejmowanych na wniosek obywateli lub z inicjatywy własnej. Załatwienie sprawy odbywa si˛e w toku post˛epowania administracyjnego. W szerokim rozumieniu
po-st˛epowania administracyjne obejmuj ˛a post˛epowania uproszczone, w sprawach
skarg i wniosków, post˛epowania w sprawach wydawania za´swiadcze ´n oraz
post˛e-powania administracyjne sensu stricto, czyli post˛epost˛e-powania prowadzone w spra-wach indywidualnych, ko ´nczone decyzj ˛a administracyjn ˛a.
Art. 63 Konstytucji RP stanowi, ˙ze ka˙zdy ma prawo składa´c petycje, wnioski
i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgod ˛a do orga-nów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w zwi ˛azku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicz-nej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg okre´sla ustawa [3]. Tak ˛a ustaw ˛a
jest KPA, takimi ustawami s ˛a inne akty, np. ustawa z dnia 3 pa´zdziernika 2008 r.
o udost˛epnianiu informacji o ´srodowisku i jego ochronie, udziale społecze ´nstwa w ochronie ´srodowiska oraz o ocenach oddziaływania na ´srodowisko [27] lub ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [25].
KPA oraz inne ustawy okre´slaj ˛ace sposób prowadzenia post˛epowa ´n reguluj ˛a relacje obywatel – organ poprzez ustalenie kategoryzacji uczestników
post˛epo-wania, warunków dotycz ˛acych terminów podejmowania okre´slonych działa ´n,
zakresu i sposobu zawiadamiania o nich, formy i zawarto´sci dokumentów. Zgod-nie z KPA obywatel lub inna osoba inicjuje okre´slone czynno´sci organu poprzez
wyst ˛apienie do organu z podaniem (˙z ˛adaniem, wyja´snieniem, odwołaniem,
za-˙zaleniem) albo skarg ˛a lub wnioskiem. W ´slad za tym organ przyst˛epuje do
zała-twienia sprawy, której skutkiem jest wydanie decyzji lub za´swiadczenia (gdy nie
jest wła´sciwy do rozpatrzenia okre´slonej sprawy, przekazuje j ˛a do organu
wła-´sciwego). W przypadku spraw indywidualnych, ko ´nczonych decyzj ˛a
administra-cyjn ˛a, organ wszczyna post˛epowania administracyjne. W toku post˛epowania
or-gan prowadz ˛acy spraw˛e lub inne organy, które maj ˛a obowi ˛azek zaj ˛a´c stanowisko
w sprawie, podejmuj ˛a rozstrzygni˛ecia w formie postanowienia. Postanowienia
dotycz ˛a poszczególnych kwestii wynikaj ˛acych w toku post˛epowania, lecz, poza
okre´slonymi przypadkami, nie rozstrzygaj ˛a o istocie sprawy. Strona
post˛epowa-nia (ka˙zdy, czyjego interesu prawnego lub obowi ˛azku dotyczy post˛epowanie albo
kto ˙z ˛ada czynno´sci organu ze wzgl˛edu na swój interes prawny lub obowi ˛azek) ma prawo składa´c za˙zalenia na postanowienia organów pierwszej instancji i odwoła´c si˛e od ich decyzji do wy˙zszej instancji.
KPA okre´sla terminy na realizacj˛e poszczególnych czynno´sci (jak wydania de-cyzji, postanowienia czy za´swiadczenia, zło˙zenia za˙zalenia i odwołania). Mog ˛a to by´c terminy instrukcyjne (ich przekroczenie nie powoduje niewa˙zno´sci czynno-´sci) lub zawite, które skutkuj ˛a utrat ˛a prawa za˙zalenia si˛e czy te˙z odwołania od
de-cyzji. W tym kontek´scie wa˙zne s ˛a sposoby dor˛eczania korespondencji i sposoby
potwierdzania dor˛eczenia oraz jego terminu.
Podobne regulacje wprowadzaj ˛a inne ustawy definiuj ˛ace post˛epowania w
ta-kich sprawach, jak na przykład sporz ˛adzenie dokumentów planistycznych.
Rów-nie˙z tam okre´slone s ˛a formy wyst ˛apie ´n do organu (wnioski, uwagi), sposoby ich rozpatrywania oraz terminy, w jakich te czynno´sci winny by´c wykonane.
1.1.2. Jawno´s´c i transparentno´s´c procedur
Relacja obywatel – organ przypomina znany z technologii informatycznych wzo-rzec klient – serwer. Mi˛edzy uczestnikami post˛epowania a organem istnieje pro-tokół, zgodnie z którym na ˙z ˛adanie strony organ generuje okre´slon ˛a odpowied´z. Id ˛ac dalej, mo˙zna by przyj ˛a´c, ˙ze organ administracji publicznej i instytucja, która
go obsługuje, stanowi ˛a rodzaj „czarnej skrzynki”, która poprzez ten protokół jest
odseparowana od wnioskodawcy. Jednak to podobie ´nstwo jest pozorne, gdy˙z
w odró˙znieniu od rozwi ˛aza ´n technologicznych w funkcjonowaniu administracji
publicznej obowi ˛azuje zasada transparentno´sci. Zasady dost˛epu do informacji
publicznej reguluje ustawa o dost˛epie do informacji publicznej [33], która jest
transpozycj ˛a Dyrektywy Unii Europejskiej [20]. Tak wi˛ec obywatel po zło˙zeniu
podania, wniosku lub skargi winien mie´c mo˙zliwo´s´c sprawdzenia, jak post˛epuje procedura i jak jest zaawansowana.
Jawno´s´c i transparentno´s´c procedur nie mo˙ze jednak skutkowa´c nara˙zeniem informacji niejawnej lub tzw. danych osobowych. W tym zakresie przyj˛eto
pre-cyzyjne regulacje, słu˙z ˛ace nie tylko zapewnieniu ochrony prywatno´sci i
bezpie-cze ´nstwa obywateli, ale równie˙z bezpiecze ´nstwa obrotu gospodarczego,
intere-sów pa ´nstwa oraz warunków pracy samych instytucji publicznych [26, 32].
1.1.3. Społecze ´nstwo informacyjne
Polskie prawo jest dostosowywane do wyzwa ´n społecznych i gospodarczych XXI
wieku. Jako jeden z warunków zrównowa˙zonego rozwoju
społeczno-gospodar-czego uznano budow˛e tzw. społecze ´nstwa informacyjnego (ang. information
so-ciety) [36]. Termin ten jest u˙zywany w oficjalnych dokumentach Unii Europejskiej
oraz Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Przez społecze ´nstwo
infor-macyjne rozumie si˛e w nich: formacj˛e społeczno-gospodarcz ˛a, w której
produk-tywne wykorzystanie zasobu, jakim jest informacja oraz intensywna pod wzgl˛e-dem wiedzy produkcja, odgrywaj ˛a dominuj ˛ac ˛a rol˛e lub społecze ´nstwo, w którym jednostki – jako konsumenci, czy te˙z pracownicy – intensywnie wykorzystuj ˛a infor-macj˛e [37]. W tym duchu brzmi Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
14 lipca 2000 r. w sprawie budowania podstaw społecze ´nstwa informacyjnego
w Polsce [16]. Zgodnie z t ˛a uchwał ˛a elementami uznawanymi za istotne w
two-rzeniu struktur społecze ´nstwa informacyjnego s ˛a:
• rozwój systemów teleinformatycznych w administracji, sprzyjaj ˛acy
racjona-lizacji wykorzystania ´srodków bud˙zetowych, a tak˙ze usprawniaj ˛acy kontakty
obywatela z urz˛edem oraz samorz ˛adno´s´c lokaln ˛a;
• rozwój systemów teleinformatycznych wspomagaj ˛acych system finansowy
pa ´nstwa.
Wymienione systemy wchodz ˛a w zakres szeroko rozumianej koncepcji
e-administracji, do realizacji której utworzono specjalne ´srodki prawne.
Zapew-niaj ˛a one przystosowanie obowi ˛azuj ˛acych procedur administracyjnych do
wyko-rzystania narz˛edzi teleinformatycznych oraz okre´slaj ˛a zasady i standardy
1.1.4. Informatyzacja działalno´sci podmiotów realizuj ˛acych zadania publiczne
Najwa˙zniejsz ˛a regulacj ˛a porz ˛adkuj ˛ac ˛a wszystkie aspekty gromadzenia, przetwa-rzania i udost˛epniania informacji przez administracj˛e jest ustawa z dnia 17
lu-tego 2005 r. o informatyzacji działalno´sci podmiotów realizuj ˛acych zadania
pu-bliczne [19]. Wprowadziła ona zasady:
1) ustanawiania Planu Informatyzacji Pa ´nstwa oraz projektów informatycznych
o publicznym zastosowaniu,
2) ustalania minimalnych wymaga ´n dla systemów teleinformatycznych
u˙zywa-nych do realizacji zada ´n publicznych oraz dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej z podmiotami publicznymi oraz ustala-nia Krajowych Ram Interoperacyjno´sci systemów teleinformatycznych w spo-sób gwarantuj ˛acy neutralno´s´c technologiczn ˛a i jawno´s´c u˙zywanych standar-dów i specyfikacji,
3) dostosowania systemów teleinformatycznych u˙zywanych do realizacji zada ´n
publicznych do minimalnych wymaga ´n dla systemów teleinformatycznych u˙zywanych do realizacji zada ´n publicznych oraz do Krajowych Ram Interope-racyjno´sci systemów teleinformatycznych w sposób gwarantuj ˛acy neutralno´s´c technologiczn ˛a i jawno´s´c u˙zywanych standardów i specyfikacji,
4) dostosowania rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci
elektro-nicznej z podmiotami publicznymi do minimalnych wymaga ´n dla rejestrów publicznych i wymiany informacji z podmiotami publicznymi oraz do Kra-jowych Ram Interoperacyjno´sci systemów teleinformatycznych w sposób gwa-rantuj ˛acy neutralno´s´c technologiczn ˛a i jawno´s´c u˙zywanych standardów i spe-cyfikacji,
5) kontroli projektów informatycznych o publicznym zastosowaniu, systemów
te-leinformatycznych u˙zywanych do realizacji zada ´n publicznych, rejestrów blicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej z podmiotami pu-blicznymi,
6) wymiany informacji drog ˛a elektroniczn ˛a, w tym dokumentów
elektronicz-nych, pomi˛edzy podmiotami publicznymi a podmiotami nieb˛ed ˛acymi pod-miotami publicznymi,
7) ustalania i publikacji specyfikacji rozwi ˛aza ´n stosowanych w
oprogramowa-niu umo˙zliwiaj ˛acym ł ˛aczenie i wymian˛e informacji, w tym przesłanie doku-mentów elektronicznych, pomi˛edzy systemami teleinformatycznymi podmio-tów publicznych a systemami podmiopodmio-tów nieb˛ed ˛acymi podmiotami publicz-nymi,
8) funkcjonowania elektronicznej platformy usług administracji publicznej,
zwanej dalej „ePUAP”,
9) funkcjonowania centralnego repozytorium wzorów pism w postaci
dokumen-tów elektronicznych,
10) realizacji zada ´n wynikaj ˛acych ze Strategii rozwoju społecze ´nstwa informacyj-nego w Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej „Strategi ˛a”.
Ustawa ta znowelizowała równie˙z Kodeks Post˛epowania Administracyjnego,
wprowadzaj ˛ac mo˙zliwo´s´c prowadzenia post˛epowa ´n administracyjnych na
pod-stawie dokumentów elektronicznych. Jednocze´snie w KPA zostały dostosowane przepisy o składaniu wniosków przez interesantów, formie rozstrzygni˛e´c
admini-stracyjnych, o sposobie dor˛ecze ´n i sposobie liczenia terminów w przypadku
ope-rowania dokumentami elektronicznymi. Szczegóły wymienionych wy˙zej wyma-ga ´n reguluje szereg rozporz ˛adze ´n [6–8, 10, 13, 14].
Drug ˛a kluczow ˛a ustaw ˛a, która wykracza daleko poza w ˛asko rozumian ˛a admi-nistracj˛e, ale która umo˙zliwiła informatyzacj˛e procedur biurokratycznych, jest ustawa o podpisie elektronicznym [21]. Równie˙z ona stała si˛e ´zródłem zmian w KPA, w którym narz˛edzie to wykorzystano do autoryzacji dokumentów i aktów wykorzystywanych w post˛epowaniach prowadzonych przed organami admini-stracji publicznej.
Trzeci ˛a ustaw ˛a, która współtworzy system numerycznej wymiany
dokumen-tów urz˛edowych, jest ustawa o ´swiadczeniu usług drog ˛a elektroniczn ˛a [20].
Legalizuje ona narz˛edzia teleinformatyczne jako ´srodki prowadzenia korespon-dencji urz˛edowej. Wprowadza te˙z poj˛ecie adresu elektronicznego, zasady jedno-znacznej identyfikacji stron usługi ´swiadczonej drog ˛a elektroniczn ˛a oraz potwier-dzenie faktu zło˙zenia o´swiadcze ´n woli i ich tre´sci, niezb˛ednych do zawarcia drog ˛a
elektroniczn ˛a umowy o ´swiadczenie tej usługi. W tym systemie organ
administra-cji publicznej mo˙ze by´c traktowany jako usługodawca (usług o charakterze
pu-blicznym), dzi˛eki czemu jest mo˙zliwe wprowadzenie do przepisów reguluj ˛acych
post˛epowanie administracyjne nowych zasad odno´snie dor˛ecze ´n i
potwierdze-nia dor˛eczepotwierdze-nia, w sytuacji gdy strona i organ posługuj ˛a si˛e dokumentami elektro-nicznymi, sygnowanymi podpisem elektronicznym.
Czwartym elementem konstytuuj ˛acym systemy informatyczne w
administra-cji publicznej jest ustalenie zasad rejestraadministra-cji czynno´sci i form zarz ˛adzania doku-mentami tworzonymi w toku realizacji zada ´n publicznych. Wprowadzaj ˛a je nowe
przepisy dotycz ˛ace post˛epowania z dokumentami urz˛edowymi jako aktami, w
ro-zumieniu ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach [18].
W ´slad za nowelizacj ˛a tej ustawy wydano nowe rozporz ˛adzenie Prezesa Rady
Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych
wyka-zów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów za-kładowych [11]. Ten akt wykonawczy definiuje system EZD – system
teleinforma-tyczny do elektronicznego zarz ˛adzania dokumentacj ˛a. Przy okazji została
wpro-wadzona jednorodna dla wszystkich organów administracji publicznej instrukcja
kancelaryjna wraz z jednolit ˛a metod ˛a klasyfikowania i kwalifikowania
dokumen-tów w formie jednolitych rzeczowych wykazów akt. Rozwi ˛azania te s ˛a
dostoso-wane do procedur wykorzystuj ˛acych dokumenty elektroniczne.
EZD wraz z instrukcj ˛a kancelaryjn ˛a oraz jednolitymi rzeczowymi wykazami
akt stanowi ˛a fundament do uporz ˛adkowanego tworzenia elektronicznych
obie-gów dokumentów w urz˛edach. Uzupełniaj ˛a one wymagania dla rejestrów
pu-blicznych oraz standardy wymiany informacji w postaci elektronicznej mi˛edzy podmiotami publicznymi wprowadzone w ustawie o informatyzacji działalno´sci
Ostatnim, istotnym tu aktem prawnym jest kilkakrotnie nowelizowana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych [22]. Reguluje ona zasady zapisu i udost˛epniania aktów
praw-nych w Dziennikach Ustaw, Monitorze Polskim oraz dziennikach urz˛edowych
województw. Rozporz ˛adzenie do tej ustawy wprowadza standard formatu
nume-rycznego zapisu aktów normatywnych, rejestrowania zmian tych dokumentów i ich statusu w całym cyklu ich ˙zycia [12].
1.2. Zalecenia techniczne dla systemów informatycznych
i teleinformatycznych w administracji publicznej
Wymagania dla systemów informatycznych i teleinformatycznych w
administra-cji publicznej definiuj ˛a dwie ustawy: ustawa o informatyzacji działalno´sci
pod-miotów realizuj ˛acych zadania publiczne [19] oraz ustawa o narodowym zasobie
archiwalnym i archiwach [18]. Pozostałe regulacje ustawowe dostarczaj ˛a
narz˛e-dzi, które s ˛a wykorzystywane w wymienionych aktach.
1.2.1. Formalizacja wymaga ´n oraz interoperacyjno´s´c
Ustawa [19] dotyczy zewn˛etrznych relacji podmiotu administracji publicznej oraz
prowadzenia rejestrów publicznych. Obejmuj ˛a one wymian˛e informacji w
po-staci elektronicznej mi˛edzy podmiotami publicznymi oraz udost˛epnianie usług elektronicznych, za po´srednictwem których obywatele, podmioty niepubliczne
i inne osoby mog ˛a komunikowa´c si˛e z organami w celu załatwiania spraw
admi-nistracyjnych. Ustawa ta reguluje zasady tworzenia i wykorzystania systemów
teleinformatycznych u˙zywanych do realizacji zada ´n publicznych oraz tworzenia
i prowadzenia rejestrów publicznych.
Krajowe Ramy Interoperacyjno´sci, minimalne wymagania dla systemów informatycznych
Zdolno´s´c ró˙znych podmiotów oraz u˙zywanych przez nie systemów teleinfor-matycznych i rejestrów publicznych do współdziałania (wymiany danych po-mi˛edzy podmiotami publicznymi i komunikacja z podmiotami niepublicznymi za po´srednictwem wykorzystywanych przez nie systemów teleinformatycznych) okre´slana jest mianem interoperacyjno´sci. Interoperacyjno´s´c sprzyja osi ˛ agni˛e-ciu wzajemnie korzystnych i uzgodnionych celów przy współdzieleniu informacji i wiedzy w trakcie realizacji procesów biznesowych.
Interoperacyjno´s´c wymaga standaryzacji usług i zasobów. Dlatego
opraco-wano Krajowe Ramy Interoperacyjno´sci zawieraj ˛ace zestaw wymaga ´n
seman-tycznych, organizacyjnych oraz technologicznych dotycz ˛acych systemów
tele-informatycznych i rejestrów publicznych. Do czynników sprzyjaj ˛acych budowie
interoperacyjnych rozwi ˛aza ´n zalicza si˛e równie˙z: minimalne wymagania dla sys-temów teleinformatycznych oraz minimalne wymagania dla rejestrów publicz-nych i wymiany informacji w postaci elektronicznej. Zagadnienia te definiuje roz-porz ˛adzenie [13]. Zgodnie z nim na Krajowe Ramy Interoperacyjno´sci składaj ˛a si˛e
zdefiniowane sposoby osi ˛agania interoperacyjno´sci oraz architektura systemów te-leinformatycznych podmiotów realizuj ˛acych zadania publiczne.
Wspólnym zasobem pozwalaj ˛acym na udost˛epnianie standardów słu˙z ˛acych
osi ˛agni˛eciu interoperacyjno´sci jest repozytorium interoperacyjno´sci, tworzone
w ramach elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP. Zgod-nie z § 4 ust. 1 rozporz ˛adzenia interoperacyjno´s´c osi ˛aga si˛e przez:
• ujednolicenie, rozumiane jako zastosowanie kompatybilnych norm,
standar-dów i procedur przez ró˙zne podmioty realizuj ˛ace zadania publiczne, lub
• wymienno´s´c, rozumian ˛a jako mo˙zliwo´s´c zast ˛apienia produktu, procesu lub
usługi bez jednoczesnego zakłócenia wymiany informacji pomi˛edzy podmio-tami realizuj ˛acymi zadania publiczne lub pomi˛edzy tymi podmiotami a ich klientami, przy jednoczesnym spełnieniu wszystkich wymaga ´n funkcjonalnych i pozafunkcjonalnych współpracuj ˛acych systemów, lub
• zgodno´s´c, rozumian ˛a jako przydatno´s´c produktów, procesów lub usług
przezna-czonych do wspólnego u˙zytkowania, pod specyficznymi warunkami zapewnia-j ˛acymi spełnienie istotnych wymaga ´n i przy braku niepo˙z ˛adanych oddziaływa ´n.
´Srodkiem prowadz ˛acym do osi ˛agni˛ecia interoperacyjno´sci s ˛a m.in. usługi sie-ciowe, czyli rozwi ˛azania zapewniaj ˛ace uzyskanie za pomoc ˛a sieci teleinforma-tycznej na zdefiniowane ˙z ˛adanie okre´slonych funkcji, obejmuj ˛acych dostarcze-nie ˙z ˛adanych danych uporz ˛adkowanych w okre´slonej strukturze. Rozporz ˛adzenie okre´sla ogóln ˛a struktur˛e ˙z ˛ada ´n oraz odpowiedzi. Jako narz˛edzie opisu
protoko-łów i struktur wymiany danych usług sieciowych rozporz ˛adzenie wskazuje WSDL
(ang. Web Services Description Language).
Minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych to zespół
wyma-ga ´n organizacyjnych i technicznych, które maj ˛a zapewni´c wymian˛e danych
po-mi˛edzy systemami teleinformatycznymi u˙zywanymi do realizacji zada ´n
publicz-nych oraz korzystanie z informacji udost˛epniapublicz-nych za pomoc ˛a tych systemów.
Obejmuj ˛a one:
• specyfikacj˛e formatów danych oraz protokołów komunikacyjnych i szyfruj ˛
a-cych, które maj ˛a by´c stosowane w oprogramowaniu interfejsowym;
• sposoby zapewnienia bezpiecze ´nstwa przy wymianie informacji;
• standardy techniczne zapewniaj ˛ace wymian˛e informacji z udziałem
podmio-tów publicznych z uwzgl˛ednieniem wymiany transgranicznej;
• sposoby zapewnienia dost˛epu do zasobów informacji podmiotów publicznych dla osób niepełnosprawnych.
Wymagania dla systemów teleinformatycznych wprowadzaj ˛a standardy
wy-korzystuj ˛ace normy ISO1/PN2, standardy takich organizacji jak IETF3, W3C4.
Do-tycz ˛a one definiowania protokołów, usług, standardów kodowania znaków,
za-bezpiecze ´n, zarz ˛adzania ryzykiem i innych.
1Mi˛edzynarodowa Organizacja Normalizacyjna, ISO,http://www.iso.org/iso/home.htm 2Polski Komitet Normalizacyjny,http://www.pkn.pl/
3Internet Engineering Task Force,http://www.ietf.org/ 4World Wide Web Consortium,http://www.w3.org/
Minimalne wymagania dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej, zgodnie z ustaw ˛a, to:zespół cech informacyjnych, w tym
identyfikatorów oraz odpowiadaj ˛acych im charakterystyk elementów struktural-nych przekazu informacji, takich jak zawarto´sci pola dastruktural-nych, słu˙z ˛acych do za-pewnienia spójno´sci prowadzenia rejestrów publicznych oraz wymiany informacji w postaci elektronicznej z podmiotami publicznymi.
Wymagania odnosz ˛a si˛e do rejestrów publicznych gromadz ˛acych dane na
te-mat ró˙znych typów obiektów: osób fizycznych, podmiotów (gospodarczych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych), obiektów przestrzennych. W przypadku
tych ostatnich cechy rejestrów musz ˛a uwzgl˛ednia´c warunki okre´slone w ustawie
o infrastrukturze informacji przestrzennej [28].
Struktury danych dla poszczególnych obiektów s ˛a publikowane w
for-mie schematu XML, udost˛epnionego przez ministra wła´sciwego do spraw
informatyzacji w repozytorium interoperacyjno´sci na ePUAP. Stanowi ˛a one
klasy ogólnych obiektów, tworz ˛ace najwy˙zszy poziom hierarchii klas. W miar˛e
potrzeb s ˛a one rozszerzane na wyspecjalizowane klasy, u˙zywane w
reje-strach poszczególnych podmiotów. Do identyfikacji instancji obiektów s ˛a
wy-korzystywane numery PESEL (http://www.msw.gov.pl/portal/pl/381/32/ PESEL.html) lub REGON (http://www.stat.gov.pl/regon/), inne identyfika-tory prowadzone w krajowych rejestrach (np. TERYT (http://www.stat.gov. pl/broker/access/index.jspa), NTS (http://www.stat.gov.pl/gus/5840_ 5955_PLK_HTML.htm)) lub identyfikatory specyficzne dla danego zasobu,
zapew-niaj ˛ace jednoznaczne rozpoznanie to˙zsamo´sci obiektu.
Podmioty realizuj ˛ace konkretne zadania publiczne winny wymienia´c
infor-macj˛e za pomoc ˛a ´srodków komunikacji elektronicznej lub za pomoc ˛a pism w
for-mie dokumentów elektronicznych, sporz ˛adzonych według wzorów
elektronicz-nych. Przedmiotem wymiany s ˛a obiekty, zapisywane w formacie XML o
schema-cie udost˛epnianym w repozytorium interoperacyjno´sci na ePUAP.
Elektroniczna platforma usług administracji publicznej – ePUAP
ePUAP (http://epuap.gov.pl/wps/portal/) jest narz˛edziem umo˙zliwiaj ˛acym
podmiotom niepublicznym dost˛ep do informacji publicznej lub ułatwiaj ˛acym
kontakt w celu załatwienia spraw administracyjnych. Elektroniczna skrzynka podawcza tworzona w jego ramach to dost˛epny publicznie ´srodek
komunika-cji elektronicznej słu˙z ˛acy do przekazywania dokumentu elektronicznego do pod-miotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dost˛epnego systemu tele-informatycznego. System zapewnia równie˙z urz˛edowe po´swiadczenie odbioru
[38] oraz dostarcza tzw. profil zaufany (zestaw informacji identyfikuj ˛acych i opi-suj ˛acych podmiot lub osob˛e b˛ed ˛ac ˛a u˙zytkownikiem konta na ePUAP, który został w wiarygodny sposób potwierdzony przez organ podmiotu publicznego). Pozwala
on zło˙zy´c podpis potwierdzony profilem zaufanym ePUAP, który zast˛epuje ogól-nie stosowany podpis elektroniczny (ale tylko w kontaktach z tym organem i za po´srednictwem usług udost˛epnionych na ePUAP).
Zakres zasobów i usług dostarczanych poprzez ePUAP definiuj ˛a rozporz ˛
• w sprawie zakresu warunków korzystania z elektronicznej platformy usług
administracji publicznej [7] – okre´sla poj˛ecia kont i profili dla podmiotów
udost˛epniaj ˛acych usługi i u˙zytkowników, administratorów podmiotów oraz
usług udost˛epnianych przez podmioty; ujednolica system identyfikowania
osób i podmiotów, definiuj ˛ac identyfikatory (PESEL, REGON i inne specyficzna
dla zasobu) oraz podstawowe atrybuty opisuj ˛ace te obiekty (klasyfikacja i
ozna-kowanie dokumentów odbywa si˛e według instrukcji kancelaryjnej [11]); • w sprawie zasad potwierdzania, przedłu˙zania wa˙zno´sci, wykorzystania i
unie-wa˙zniania profilu zaufanego elektronicznej platformy usług administracji pu-blicznej [8] – okre´sla zasady uzyskiwania i utraty profilu publicznego,
umo˙zli-wiaj ˛acego korzystanie z usług udost˛epnionych na platformie ePUAP;
• w sprawie sporz ˛adzania pism w formie dokumentów elektronicznych,
dor˛ecza-nia dokumentów elektronicznych oraz udost˛epdor˛ecza-niador˛ecza-nia formularzy, wzorów i ko-pii dokumentów elektronicznych [10] – okre´sla formaty sporz ˛adzania i udost˛ep-niania formularzy oraz dokumentów elektronicznych (w tym elektroniczne
for-maty zał ˛aczników: od doc, przez pdf, do xml i wiele innych).
Usługi sieciowe udost˛epniane w ePUAP słu˙z ˛a generowaniu pism wnoszonych
za pomoc ˛a elektronicznej skrzynki podawczej w formacie XML zgodnie ze
wzo-rami dokumentów elektronicznych umieszczonych w centralnym repozytorium lub lokalnym repozytorium (zdefiniowanych przez schemat XSD, arkusz XSL
za-pewniaj ˛acy poprawn ˛a wizualizacj˛e dokumentu oraz metadane opisuj ˛ace
podsta-wowe cechy dokumentu: autorstwo, czas utworzenia, klas˛e dokumentu).
1.2.2. Rejestracja czynno´sci administracyjnych i zarz ˛adzanie dokumentami
Rejestracj˛e czynno´sci administracyjnych i zarz ˛adzanie dokumentami
tworzo-nymi w toku realizacji zada ´n publicznych reguluje ustawa o narodowym
zaso-bie archiwalnym i archiwach [18]. Akt ten istotnie wpływa na proces zwany ozaso-bie-
obie-giem dokumentów. Zagadnienia techniczne s ˛a uszczegółowione w rozporz ˛
adze-niu w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych [11].
Zawiera ono: instrukcj˛e kancelaryjn ˛a; sposób klasyfikowania i kwalifikowania
do-kumentacji w formie jednolitych rzeczowych wykazów akt; instrukcj˛e w sprawie
organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych („instrukcj˛e archiwaln ˛a”).
Rozporz ˛adzenie ustala zasady prowadzenia czynno´sci administracyjnych dla
or-ganów gminy i zwi ˛azków mi˛edzygminnych, organów powiatu, organów
samo-rz ˛adu województwa i organów zespolonej administracji rz ˛adowej w
wojewódz-twie, a tak˙ze urz˛edów obsługuj ˛acych te organy.
Dokumentacja i akta sprawy
Podstawow ˛a jednostk ˛a, która stanowi przedmiot obiegu, odpowiadaj ˛ac ˛a ogólnie poj˛eciu dokumentu, jest pismo. Pismem mo˙ze by´c podanie, wniosek, skarga lub
˙z ˛adanie wszcz˛ecia sprawy. Jest ono zdefiniowane jako wyra˙zona tekstem
utrwale-nia (mo˙ze by´c w postaci tradycyjnej, ale równie˙z elektronicznej). Pismo jest
po-wi ˛azane ze spraw ˛a, której dotyczy, a która odpowiada poj˛eciu sprawy z KPA.
Kom-plet pism odzwierciedlaj ˛acych przebieg załatwiania i rozstrzygania sprawy wraz ze zwi ˛azan ˛a z ni ˛a dokumentacj ˛a tekstow ˛a, fotograficzn ˛a, rysunkow ˛a, d´zwi˛ekow ˛a, filmow ˛a, multimedialn ˛a, zawieraj ˛ac ˛a informacje potrzebne przy rozpatrywaniu danej sprawy, stanowi akta sprawy. W przypadku spraw prostych nie trzeba
za-kłada´c akt spraw, a ich identyfikacja jest mo˙zliwa dzi˛eki wykazowi rzeczowemu i odpowiedniemu rejestrowi. Dokumentacja, która stanowi przedmiot wymiany
z podmiotami zewn˛etrznymi, czyli pisma wraz z zał ˛acznikami, nazywana jest
przesyłk ˛a – odpowiednio wpływaj ˛ac ˛a lub wychodz ˛ac ˛a.
Jednolity rzeczowy wykaz akt
Klasyfikacj˛e spraw i zwi ˛azanych z nimi akt oraz dokumentów zapewniaj ˛a
wspólne dla poszczególnych kategorii podmiotów administracji publicznej
jed-nolite rzeczowe wykazy akt. Wykazy te stanowi ˛a podstaw˛e tworzenia systemu
identyfikacji dokumentów. Wykazy definiuje rozporz ˛adzenie i zał ˛aczona do niego
instrukcja kancelaryjna [11].
Wykaz akt okre´sla zasady klasyfikowana i kwalifikowania dokumentacji. Do-kumentacja otrzymywana i tworzona w toku prowadzenia sprawy jest w sposób
systematyczny oznaczana, rejestrowana i ł ˛aczona w akta spraw, zgodnie z
zasa-dami identyfikacji okre´slonymi w wykazie akt.
Jednolity rzeczowy wykaz akt wprowadza hierarchiczn ˛a klasyfikacj˛e spraw,
podzielon ˛a wg przedmiotów i zagadnie ´n, których dotycz ˛a (wg kryteriów
rzeczo-wych). Poszczególnym klasom s ˛a przypisane symbole klasyfikacyjne, zbudowane
jako uporz ˛adkowane kombinacje cyfr, oddaj ˛ace hierarchi˛e przypisanych do nich
zagadnie ´n. Gdy zakładana jest sprawa, podlega ona kwalifikacji zgodnie z tym
wykazem, co zostaje odzwierciedlone w znaku sprawy.
Instrukcja kancelaryjna
Instrukcja kancelaryjna stanowi zał ˛acznik do omawianego tu rozporz ˛
adze-nia [11]. Okre´sla ona szczegółowe zasady i tryb wykonywaadze-nia czynno´sci kance-laryjnych w podmiotach, a tak˙ze, w jaki sposób, w toku procedury administra-cyjnej, maj ˛a by´c rejestrowane poszczególne czynno´sci i zdarzenia oraz zwi ˛azana z nimi dokumentacja. Instrukcja kancelaryjna stanowi podstaw˛e do zdefiniowa-nia obiegu dokumentów w podmiocie administracji i musi by´c brana pod uwag˛e przy tworzeniu regulaminów organizacyjnych tych jednostek oraz przy
okre´sla-niu zakresu obowi ˛azków dla poszczególnych stanowisk pracy.
Instrukcja kancelaryjna okre´sla sposób jednoznacznego identyfikowania
ka˙z-dego dokumentu. W przypadku spraw, dla których zakładane s ˛a akta sprawy,
tworzy si˛e niepowtarzalny znak sprawy. Standardowo zawiera on: oznaczenie ko-mórki organizacyjnej, symbol klasyfikacyjny z wykazu akt, kolejny numer sprawy
wynikaj ˛acy ze spisu spraw, cztery cyfry roku kalendarzowego, w którym sprawa
si˛e rozpocz˛eła. Instrukcja pozwala na wydzielenie okre´slonych spraw z danej klasy w wykazie akt w osobne zbiory. Wówczas znajduje to odbicie w znaku sprawy.
Elektroniczne zarz ˛adzanie dokumentacj ˛a – EZD
Rozporz ˛adzenie wprowadza nowe rozwi ˛azanie, dostosowuj ˛ace procedury
kance-laryjne i archiwistyczne do technologii numerycznych. Jest nim system EZD, czyli
system teleinformatyczny do elektronicznego zarz ˛adzania dokumentacj ˛a umo˙zli-wiaj ˛acy wykonywanie w nim czynno´sci kancelaryjnych, dokumentowanie prze-biegu załatwiania spraw oraz gromadzenie i tworzenie dokumentów elektronicz-nych. System EZD jest ju˙z przystosowany do pełnej teleinformatycznej obsługi
dokumentów elektronicznych, które s ˛a tworzone, przesyłane i archiwizowane
w formie numerycznej (w instrukcji kancelaryjnej zdefiniowane jako naturalne
dokumenty elektroniczne, czyli dokumenty b˛ed ˛ace od pocz ˛atku swojego istnienia zbiorem zapisanym w postaci elektronicznej). Jednak zakłada on równie˙z, ˙ze
jesz-cze przez pewien czas obywatele i inne podmioty b˛ed ˛a posługiwa´c si˛e
trady-cyjnymi dokumentami. Aby nie dezintegrowa´c zasobów, dokumenty papierowe
b˛ed ˛a digitalizowane, otrzymuj ˛ac w ten sposób odwzorowanie cyfrowe, czyli
do-kument elektroniczny b˛ed ˛acy kopi ˛a elektroniczn ˛a dowolnej tre´sci zapisanej w po-staci innej ni˙z elektroniczna, umo˙zliwiaj ˛acy zapoznanie si˛e z t ˛a tre´sci ˛a i jej zrozu-mienie, bez konieczno´sci bezpo´sredniego dost˛epu do pierwowzoru.
W systemie EZD prowadzone s ˛a spisy i rejestry analogiczne do tradycyjnej
metody rejestracji czynno´sci. Generalnie rejestr definiuje si˛e jako narz˛edzie
słu-˙z ˛ace do rejestrowania pojedynczych przesyłek lub pism okre´slonego typu albo
rodzaju, które w EZD prowadzone jest jako odr˛ebny dokument elektroniczny lub automatycznie generowany raport. W´sród rejestrów i spisów w instrukcji zostały wyodr˛ebnione:
• rejestr przesyłek wpływaj ˛acych, słu˙z ˛acy do ewidencjonowania w kolejno´sci
chronologicznej przesyłek otrzymywanych przez podmiot (w systemie EZD jest prowadzony jako jeden rejestr dla całego podmiotu);
• rejestr przesyłek wychodz ˛acych, słu˙z ˛acy do ewidencjonowania przesyłek
wysy-łanych (wydawanych);
• rejestr pism wewn˛etrznych – raport generowany w systemie EZD lub odr˛ebny
dokument elektroniczny w tym systemie, słu˙z ˛acy do ewidencjonowania pism
przekazywanych pomi˛edzy komórkami organizacyjnymi i rejestrowania pism
powstaj ˛acych na u˙zytek wewn˛etrzny podmiotu;
• spis spraw – narz˛edzie w systemie EZD do rejestrowania spraw w obr˛ebie klasy z wykazu akt w roku kalendarzowym w danej komórce merytorycznej.
Stosowanie systemu EZD narzuca wykonywanie przy jego pomocy wszystkich czynno´sci kancelaryjnych oraz ich dokumentowanie. Przej´scie od systemu trady-cyjnego do elektronicznego jest jednokierunkowe i wymusza u˙zywanie go w całej
procedurze administracyjnej. W´sród tych czynno´sci s ˛a wymienione:
• prowadzenie rejestru przesyłek wpływaj ˛acych i wychodz ˛acych oraz spisów
spraw;
• wykonywanie dekretacji;
• wykonywanie akceptacji, w tym podpisanie dokumentów elektronicznych podpisem elektronicznym;
• prowadzenie innych rejestrów lub ewidencji, niezb˛ednych ze wzgl˛edów orga-nizacyjnych;
• gromadzenie przyporz ˛adkowanych do wła´sciwych spraw dokumentów
elek-tronicznych.
Metadane
Aby dokumenty, czynno´sci, sprawy i akta, niezale˙znie od formy, mogłyby by´c sprawnie przeszukiwane, oceniane i przetwarzane, instrukcja przewiduje
opisy-wanie ich metadanymi. Stanowi ˛a one w systemie EZD zestaw
usystematyzowa-nych informacji, logicznie powi ˛azanych z przesyłk ˛a, spraw ˛a lub inn ˛a dokumenta-cj ˛a, ułatwiaj ˛acych ich wyszukiwanie, kontrol˛e, zrozumienie i długotrwałe prze-chowanie oraz zarz ˛adzanie. Zał ˛acznik nr 1 do instrukcji kancelaryjnej okre´sla struktur˛e metadanych dla przesyłek.
1.2.3. Akty normatywne
Informatyzacja podmiotów administracji publicznej oraz informacji publicznej legła u podstaw budowy standardu dla dokumentów prawnych publikowanych w Dzienniku Ustaw, Monitorze Polskim i dziennikach urz˛edowych województw. Sprawy te reguluje ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych
in-nych aktów prawin-nych [22] oraz rozporz ˛adzenie w sprawie wymaga ´n
technicz-nych dokumentów elektronicztechnicz-nych [12]. Zgodnie z tymi przepisami dokumenty
prawne nale˙zy sporz ˛adza´c i przekazywa´c do publikacji w postaci plików
specjal-nego formatu, ł ˛acz ˛acego dokument XML oraz PDF wraz z metadanymi. Równie˙z
tutaj wykorzystywana jest platforma ePUAP. Na niej udost˛epniono opracowany
przez MSWiA schemat XML okre´slaj ˛acy format aktów normatywnych (http:
//crd.gov.pl/xml/schematy/edap/2010/01/02/schemat.xsd). Schemat ten
koncentruje si˛e na strukturze redakcyjnej aktu prawnego, zapewniaj ˛ac zapis
hi-storii zmian i statusu aktualno´sci aktu. Nie pozostawia natomiast miejsca na
me-tadane opisuj ˛ace jego zawarto´s´c merytoryczn ˛a oraz nie dostarcza mo˙zliwo´sci
wprowadzenia odniesie ´n przestrzennych.
1.3. Realizacja elektronicznego obiegu dokumentów
w modelu EZD
Elektroniczny obieg dokumentów musi spełni´c okre´slone w przywołanych
prze-pisach wymogi techniczne oraz zapewnia´c formaln ˛a poprawno´s´c prowadzonych
procedur. W trybie tradycyjnym podanie, wniosek, skarga lub inny dokument
w formie pisemnej składane s ˛a przez obywatela wzgl˛ednie inny podmiot w
biu-rze podawczym lub za po´srednictwem poczty. Wdro˙zenie usług teleinformatycz-nych umo˙zliwia zło˙zenie dokumentu w formie elektronicznej za po´srednictwem
elektronicznej skrzynki podawczej, zgodnie z ustaw ˛a o informatyzacji
działalno-´sci podmiotów realizuj ˛acych zadania publiczne [19]. Wnioskodawca, składaj ˛ac
pismo, otrzymuje potwierdzenie odbioru – tradycyjnie na kopii pisma lub poczt ˛a,
