ROSYJSKI SEKTOR NAFTOWY WOBEC NOWYCH WYZWAŃ NA RYNKU KRAJOWYM I ZAGRANICZNYM

WOBEC NOWYCH WYZWAŃ

NA RYNKU KRAJOWYM I ZAGRANICZNYM

ROSYJSKI SEKTOR NAFTOWY WOBEC NOWYCH WYZWAŃ

NA RYNKU KRAJOWYM I ZAGRANICZNYM

KRAKÓW2016

© Copyright by Katarzyna Kosowska, Kraków 2016

Recenzent:

dr hab. inż. Paweł Wojnarowski

Opracowanie redakcyjne:

Justyna Wójcik

Projekt okładki:

Emilia Dajnowicz

Książka dofinansowana przez Instytut Rosji i Europy Wschodniej Uniwersytetu Jagiellońskiego

ISBN 978-83-7638-724-6 (wersja papierowa) e-ISBN 978-83-7638-725-3 (e-book)

DOI: 10. 12797/9788376387246

KSIĘGARNIA AKADEMICKA ul. św. Anny 6, 31-008 Kraków tel. /faks: 12 431 27 43, 12 421 13 87

e-mail: akademicka@akademicka. pl

Księgarnia internetowa:

WWW a IrorlprnirLo r»l

Wstęp... 9

1. Znaczenie sektora naftowego dla rosyjskiej gospodarki... 13

1. 1. Przychody naftowo-gazowe w budżecie federalnym Rosji... 16

1. 2. „Klątwa surowcowa” czy nieodpowiednia „jakość” władzy? ... 20

1. 3. W poszukiwaniu nowego modelu rosyjskiej gospodarki... 23

2. Państwowe fundusze majątkowe... 29

2. 1. Państwowe fundusze majątkowe w praktyce międzynarodowej... 29

2. 1. 1. Klasyfikacja państwowych funduszy majątkowych... 30

2. 1. 2. Przesłanki tworzenia funduszy surowcowych... 33

2. 1. 3. Rola funduszy surowcowych w okresie światowego kryzysu.... 37

2. 2. Fundusze naftowo-gazowe Federacji Rosyjskiej... 40

2. 2. 1. Fundusz Stabilizacyjny... 41

2. 2. 2. Fundusz Rezerwowy i Fundusz Dobrobytu Narodowego... 45

2. 2. 3. Fundusze naftowo-gazowe w okresie kryzysu finansowo- - ekonomicznego 2008-2009... 49

2. 2. 4. Fundusze naftowo-gazowe w dobie kryzysu ekonomicznego 2014-2015... 51

3. Rosyjskie prowincje naftowe... 55

3. 1. Prowincje wydobywcze... 56

3. 1. 1. Syberia Zachodnia... 59

6 | Spistreści

3. 1. 2. Ural-Powołże... 62

3. 1. 3. Timano-Peczora... 64

3. 2. Perspektywiczne regiony wydobycia ropy naftowej w Rosji... 64

3. 2. 1. Syberia Wschodnia... 65

3. 2. 2. Daleki Wschód... 66

3. 2. 3. Szelf arktyczny (Morze Barentsa, Karskie i Peczorskiego)... 67

3. 2. 4. Szelf Morza Kaspijskiego i Czarnego... 71

3. 2. 5. Naftowe złoża łupkowe... 72

4. Wydobycie ropy w Rosji... 75

5. Eksport rosyjskiej ropy naftowej... 83

5. 1. Nowe kierunki eksportowe rosyjskiej ropy... 87

5. 1. 1. Chińskie plany Jukosu... 88

5. 1. 2. Rosnieft - motor współpracy rosyjsko-chińskiej... 89

5. 2. Rosyjska strategia naftowa na rynku UE... 94

6. Struktura segmentu wydobywczego... 99

7. Czynniki hamujące rozwój sektora naftowego... 105

7. 1. Deficyt inwestycji w segmencie wydobywczo-poszukiwawczym.... 105

7. 2. Niekorzystny klimat inwestycyjny dla kapitału zagranicznego i prywatnego... 111

7. 2. 1. Ograniczenie dostępu kapitału prywatnego i zagranicznego do złóż naftowych... 111

7. 2. 2. Inwestorzy zagraniczni w rosyjskiej branży naftowej... 114

7. 2. 3. Pierwsze kroki na drodze do liberalizacji dostępu do rosyjskiego szelfu... 118

7. 2. 4. Odpływ kapitału zagranicznego problemem rosyjskiej gospodarki ogółem... 121

7. 3. Kontrowersyjna polityka fiskalna sektora naftowego Rosji... 123

7. 3. 1. Pierwszy manewr podatkowy... 124

7. 3. 2. „60-66-90-100” - drugi manewr podatkowy... 128

7. 3. 3. Mały manewr podatkowy... 130

7. 3. 4. Duży manewr podatkowy... 135

7. 3. 5. Nowe rozwiązania polityki fiskalnej - podatek od wyniku finansowego... 145

7. 4. Sankcje nałożone przez Zachód na rosyjskie spółki naftowe jako konsekwencja wojen gazowych z Ukrainą... 159

7. 4. 1. Zamrażanie projektów z udziałem inwestorów zagranicznych... 161

7. 4. 2. Ograniczenie dostępu do europejskiego rynku kapitałowego... 167

7. 4. 3. Zakaz eksportu do Rosji sprzętu i technologii dla sektora naftowego... 170

Zakończenie ... 173

Bibliografia... 179

Indeks osobowy... 189

Summary... 193

WSTĘP

W rok2016 Rosja weszła wstaniezapaści gospodarczej. W odróżnieniu odpoprzedniego kryzysu ekonomicznego zlat 2008-2009, gdy po na­ głym i głębokim spadku nastąpiłgwałtowny (choć krótkotrwały) wzrost, wobecnejsytuacji bardziejpłynny i dłuższyspadek prawdopodobnieza­ stąpiony zostanie podobnie zwolnionym wzrostem.Niestety,punktodbi­ ciasię rosyjskiej gospodarki oddna nieustannie przesuwany jest w czasie, zaś żadne prognozynie zapowiadają szybkiego pokryzysowego wzrostu.

Większość ekonomistówwyraża przekonanie, że bez przeprowadzenia szeroko zakrojonych strukturalnych iinstytucjonalnych reform tempo wzrostu gospodarki wskali roku ukształtuje się na poziomieniższym od średniego ogólnoświatowego - 1, 5-2%.

Rząd rosyjski nie spodziewał się, żeśrednie tempo wzrostu gospo­ darki w latach 2013-2017 okaże się dziesięć razy mniejsze niż w latach 2003-2007(0,7% w stosunku do 7, 5%). Prognozy sprzed dwóch lat za­

kładały wzrost gospodarczyna poziomie 3,2%rocznie. W 2018roku go­

spodarka będzie pozostawać w tyle w stosunku do planowanegowzrostu o 13%, a w przypadku wzięcia pod uwagę przedkryzysowej koncepcji długofalowego rozwoju z2008roku rozbieżności pomiędzyprognozami arzeczywistością będą prawie dwukrotne.

10 | Wstęp

Główną przyczyną obecnejsłabejkondycji gospodarki są niskieceny ropy naftowej1.Wynika to zfaktu,iżprzychodyze sprzedażyeksporto­ wej surowców energetycznych (przede wszystkim ropy naftowej)od lat stanowią fundamentalną cześć wpływów do budżetu federalnego Rosji - około 50%. Dla porównania, w 2000 roku udziałprzychodów naftowych w budżeciefederalnym wynosił25%.Nadwyżkidochodówze sprzedaży surowców energetycznych przeznaczane są narozwój innych gałęzi prze­ mysłu rosyjskiej gospodarki,realizacjęprojektówinfrastrukturalnych orazgromadzeniefunduszyrezerwowych.

1 Spadek ceny ropy naftowej jest główną, choć nie jedyną przyczyną trwają­

cego obecnie w Rosji kryzysu. Na równi z nim wymienia się inne czynniki:

nieufność ze strony biznesu, niską aktywność inwestycyjną, rozrost nieefek­

tywnego sektora państwowego przy jednoczesnym osłabieniu mechanizmów prawnych i rynkowych.

Wahania cenropy na rynkach światowychpod koniec 2015rokuspo­ wodowałyutrudnienia wprzyjęciu przez rosyjski rząd budżetu na rok 2016, gdykilkakrotnie dokonywano w nim korekt.W budżecie na 2016 rokzałożono deficyt napoziomie 3% PKB, ale sytuacja może okazać się bardziej złożona. Przy średniej rocznej cenieropy wwysokości 50 dolarów za baryłkęw budżecie braknie 750 mld rubli,natomiast deficyt wzrośnie do 4,1% PKB (wedługprognozMinisterstwa Finansów). Jeśli cena ropy spadnie do 40 dolarów za baryłkę,wówczas straty wyniosąjuż 1,6 bln rubli, zaś deficyt może przekroczyć 5% PKB, a środkiFunduszu Rezerwowegozostaną wyczerpane do końca roku.

A zatemgłówne zagrożenie dlagospodarki rosyjskiej w 2016 roku stanowi zachowanieniskichcen ropy (35-40 dolarów za baryłkę) lub ich dalszy spadek.Na tym tle wszystkie pozostałe czynnikioddziałujące na gospodarkę schodzą nadrugiplan. Pochodną niskichcen ropybędzie dalszespowolnienie gospodarcze, odpływkapitału, spadekaktywno­

ści inwestycyjnej, wzrost inflacji oraz obniżenie realnych wynagrodzeń przy wzrościebezrobocia. Obok przyczyn ekonomicznych wywierają­

cych wpływna kondycję gospodarki nie należy zapominaćo czynnikach geopolitycznych, których gospodarka jest zakładniczką.

Wysoka ranga sektora naftowego w Rosjisprawia, iżpaństwo uzur­ puje sobie prawo, by pozostawaćgłównym jego beneficjentem. Jeszcze przedobjęciem funkcji prezydenta w2000 roku doktorant Władimir Putin pisał w swojejpracy,iż pieczę nad zarządzaniem surowcami ener­

getycznymi powinno sprawowaćpaństwo, zaśpożądanąformą własności w kompleksiepaliwowo-energetycznymjestsystem państwowo-prywat- ny,w którym władza zachowuje prawo do podejmowania decyzjistra­

tegicznych. Dlatego już w czasie pierwszej kadencji swej prezydentury Putin podjął udaną próbę nacjonalizacji branżynaftowej. Przeprowadzo­

nym transformacjom towarzyszyło wyparcie inwestorów zagranicznych z najbardziej dochodowejgałęzi rosyjskiej gospodarki z jednoczesnym rozciągnięciem protektoratu nad spółkami zudziałem państwa. Ros­

nące cenyropy spowodowały,żesektor naftowy stałsię siłą napędową rosyjskiej gospodarki i fundamentalnym źródłem przychodów skarbu państwa. Niemniej jednak nadmiernazależnośćbudżetu federalnego odwpływów naftowo-gazowych dała impuls do zainicjowania dyskusji na tematzagrożeń wynikającychz surowcowego ukierunkowania go­ spodarki oraz potrzeby jej dywersyfikacji.Przeprowadzeniezmian nie będzie jednak możliwebez szerokozakrojonych reform gospodarczych iinstytucjonalnych.

Energetyczne ukierunkowanie rosyjskiej gospodarki wiąże się zko­ niecznością rozwiązania drugiego kluczowego problemu - utrzymania produkcji ropy na dotychczasowym poziomie. Zachowanie dotychcza­ sowego poziomu wydobycia, atym bardziejjego wzrost w najbliższych latachwymagać będzie przyciągnięcia do sektoranowych inwestycji, poprawy klimatuinwestycyjnego, w szczególności w odniesieniu do ka­ pitału zagranicznego,transformacjisystemufiskalnego,rozwoju techno­ logii, zagospodarowania niekonwencjonalnych złóżnaftowych „nowego pokolenia”orazzmian w rosyjskiejgeopolityce. O tych właśniekwestiach traktuje niniejsza książka.

1. ZNACZENIE SEKTORA NAFTOWEGO DLA ROSYJSKIEJ GOSPODARKI

Komplekspaliwowo-energetyczny był i pozostaje fundamentem ro­

syjskiej gospodarki. Potwierdzeniemtegofaktu jestzaobserwowana wostatnichlatach tendencja wzrostu udziału dochodów naftowo-gazo- wychw budżecie federalnym - z 40,7% w 2009roku do 50,2% w 2013 (6534 mld rubli),co stanowiło 9,8%PKB Rosji. Zgodnie z założeniami polityki budżetowejnalata 2014-2015 udział dochodów naftowych w bu­ dżecie powinien kształtować się napoziomie 47-48%2. Największyciężar odpowiedzialnościzagenerowanie powyższych wskaźników przypada na branżęnaftową,która pełni funkcjęmotoru rosyjskiej gospodarki.

2 Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, s. 14, [online] http://www.minfin.ru/common/

upload/library/2014/07/main/ONBP_2015-2017.pdf - 12.12.2014.

Rosja eksportuje dwie trzecie wydobywanej w kraju ropynaftowej, asama konsumuje prawie dwie trzeciewłasnegogazu, sprzedawanego na rynkuwewnętrznym po sztucznie zaniżonych cenach. Eksport ropy generuje czterokrotnie większe wpływydo budżetu państwa niżeksport gazu ziemnego.

14 | 1. Znaczenie SEKTORA NAFTOWEGO DLA ROSYJSKIEJ GOSPODARKI

Źródło: Ministerstwo Gospodarki FR

Wzrost poziomu uzależnienia rosyjskiej gospodarki od sektora naftowego rozpoczął sięwraz z objęciem urzędu prezydentaFRprzez Władimira Putina w 2000roku. Pierwsze dwie kadencje prezydentury Putina pokrywają się z okresem wysokich cen ropynaftowej na rynkach światowych,kiedy wzrosła ona z 25 dolarów za baryłkę w2000 roku do 125 dolarów za baryłkę w 2008 roku. W tym niezwykle korzystnym dla rosyjskiej gospodarki czasie przychody z eksportu ropy i produktów naftowych wzrosły z36,2 mld dolarów w 2000 roku do 241 mld dolarów w 2008 roku. Niestety, Rosja niewykorzystałategoczasu na przeprowa­ dzeniegruntownych strukturalnych reform krajowej gospodarki,nadal pozostającwścisłej zależności od ropy i gazu. Pochodną kryzysu finan­ sowego 2008 roku,w którego wynikucena ropy spadła ze 147dolarów do 30 dolarówza baryłkę, było obniżenie się poziomu wpływów ekspor­

towych w kolejnych dwóch latach.Niemniej jednak w drugiej dekadzie obecnego stulecia dochody naftowe Rosji ponownie zaczęły osiągaćre­

kordowepoziomy,oscylując wokół wartości 280 mld dolarów rocznie.

Choć kryzys finansowy 2008roku obnażył słabość podstaw rosyj­ skiej gospodarki, władze nie zdecydowałysię na jej dywersyfikację. Od czasu doczasu poszczególni przedstawicielerządowi podejmowali kry­

tykę uprawianejprzez Rosję polityki gospodarczej -kilka lattemu były ministerfinansówRosji Aleksiej Kudrintwierdził, że„przemysłnafto­ wy z motorugospodarki zmieniłsię w jej hamulec”,a premier Dmitrij Miedwiediew w 2013roku wskazywał na potrzebę obniżenia zależności

Eksport ropy i produktów naftowych w mld dolarów

Suua < (1J1'OW •* LMuJuf

Źródło: Bank Centralny FR

budżetu od wpływównaftowych z50% do 25%. Niestety, jak dotąd nie­ wiele się zmieniło - ropaiprodukty naftowenadal stanowiągłówny punktrosyjskiego eksportu, a budżetfederalnyRosji planowany jest z uwzględnieniem cen ropy,zaśsektor naftowo-gazowy jest dominującą gałęzią w wielu regionach FR.

Chociaż wlatach 2010-2014 Rosjaprzeżyła najpotężniejszy boom naftowy wcałej swej historii, zarobiwszynaeksporcie prawie 2,5 bln dolarów,to ostatnie sześć lat było dla rosyjskiej gospodarki okresemre­

gresu: rosyjski PKB za2014rok przerósłten z2008roku jedynie o 6%, podczas gdygospodarkaświatowa ogółem odnotowała dwunastoprocen­ towy wzrost.Oznacza to,że udział rosyjskiej gospodarki w gospodarce światowejzmniejszyłsię, a tempo jejrozwojubyłoujemne3. Zatrzymanie dopływu kapitału wpołowie2015 roku oraz spadek cen ropypodkoniec roku dały początek poważnemukryzysowi gospodarczemu wRosjii stały się impulsem dorozważańna tematbieżącej kondycji krajowej gospo­ darkiiperspektyw jej rozwojuwprzyszłości.

3 К. Рогов, Кризис: Новый сезон, „Ведомости” z 11.09.2015.

16 | 1. Znaczeniesektoranaftowegodlarosyjskiejgospodarki

1.1. Przychody naftowo-gazowe w budżecie federalnym Rosji

Wciągu ostatnich czternastu lat wRosji wykorzystywano kilka metod zarządzaniaprzychodami budżetowymi:

Wlatach 2000-2003 rządplanował wydatkibudżetu federalnego w taki sposób, aby ichwielkość odpowiadała przychodom zesprzedaży ropyprzy cenie 20 dolarów za baryłkę. Dodatkowewpływy, wygene­ rowane dziękiwysokimcenom ropy, gromadzono w celu spłaty długu zewnętrznego, choć nie stworzono wtymcelu specjalnej instytucji.

W latach 2004-2007 w Rosjikorzystanozinstytucji Funduszu Stabili­

zacyjnego, do któregokierowano nadwyżki finansowe ze sprzedaży ropy powyżej określonejcenybazowej. Cena bazowa początkowo wynosiła 20 dolarówza baryłkę, w 2006 roku została podniesiona do 27dolarów za baryłkę. W ciągu czterech latfunkcjonowania Funduszu Stabilizacyjnego przekierowano doniego ponad 200 mld dolarów.

Poczynając od2008 roku, zaczęła obowiązywać koncepcja „budżetu nienaftowo-gazowego”, zakładającacorocznewykorzystanie stałejwiel­

kości transferu naftowo-gazowego, niezależnie od poziomu bieżących przychodów.

Koncepcja „budżetu nienaftowo-gazowego”polega na rozdzielnym planowaniu i wykorzystaniu nienaftowo-gazowej i naftowo-gazowej czę­

ści przychodówbudżetowych. Głównym elementem tego mechanizmu jest transfer naftowo-gazowy, definiowany jako maksymalna wielkość przychodów naftowo-gazowych (bieżących lub skumulowanych),które rokrocznie mogą być wykorzystywane na pokryciebieżącychwydatków budżetowych.

Koncepcja„budżetunienaftowo-gazowego”opierasię na teorii do­ chodu permanentnego(permanent income), zakładającej, żewielkość konsumpcjiw danym okresie zależyod poziomu dochodu permanen­ tnego, czyliprzeciętnego, długookresowego,niezaś od wysokości do­ chodu wdanym okresie.Takie podejście wymusza akumulację części przychodów z ropy i gazu w warunkach sprzyjającej koniunkturyiich

wykorzystanie wokresach kryzysowych. Ponadto uwzględnia ono waha­ nia wielkościwydobyciasurowców energetycznych iichwyczerpywanie się w perspektywie długoterminowej.

Wszystkie przychody naftowo-gazowe przekraczająceustaloną wiel­

kość transferu,począwszy od 2008roku,gromadzone są w funduszach naftowo-gazowych. Przy czym zakres tegorodzaju przychodów budżetu federalnego, obokwpływów zesprzedaży ropyigazu,rozszerzonyzostał o cła eksportowe na gaz oraz produkty naftowe, jak równieżNDPI na gaz i kondensat gazowy.

Zakładano, iż koncepcja „budżetunienaftowo-gazowego” pozwoli zabezpieczyć stabilny poziom wydatków państwowych, niezależnie od wahańkoniunktury zewnętrznej, jak również utrzymywać długotermi­

nowąstabilność makroekonomiczną. Jednakże w 2009 roku realizowanie wspomnianej koncepcji zostało zawieszone wobec gwałtownego spad­

ku przychodów budżetu federalnego. Wwyniku światowegokryzysu finansowo-ekonomicznego lat 2008-2009 zdecydowanosię wliczaćdo budżetu federalnegoi wykorzystywać ogół wpływających przychodów naftowo-gazowych, niezależnie od poziomucenropy,jak również środki FunduszuRezerwowego iFunduszuDobrobytuNarodowego.

Niewątpliwie wwarunkachkryzysu mechanizm zarządzaniaprzy­

chodami naftowo-gazowymi w pewnym stopniu złagodził jego negatyw­

ne konsekwencjedla rosyjskiej gospodarki.Jednak nastąpił moment,gdy wielkość przychodów naftowo-gazowychokazałasięniewystarczająca do pokrycia transferunaftowo-gazowego, w wyniku czegonastąpił wzrost deficytu budżetowego.

W związku z tymw 2013rokurozpoczęły się pracenadprojektem ustawy„O zmianach do Kodeksu Budżetowego FR w kwestii wykorzy­

staniaprzychodów naftowo-gazowych budżetufederalnego”4, wprowa­ dzającej nowe zasady budżetowe.

4 Ustawa „О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Фе­

дерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета”.

18 | 1. Znaczeniesektoranaftowegodlarosyjskiejgospodarki

Nowy wariant reguł budżetowych opiera się na wykorzystaniu bazowej ceny ropy, która odzwierciedla hipotezę o długookresowym poziomie cen ropy. Tego rodzaju sposób ustalania bazowej ceny ropy pozwala uniknąć subiektywizmu przy jej ustanawianiu, gwarantuje jej elastyczną adaptację do cyklicznych zmian koniunktury i jednocześnie czyni ją stabilną w od­

niesieniu do krótkookresowych wahań cen ropy5.

5 Notatka wyjaśniająca do projektu ustawy „О внесении изменений в Бюд­

жетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтега­

зовых доходов федерального бюджета”.

6 Д. Бутрин i in., Бюджетная пауза, „Коммерсантъ” z 2.09.2015, [online]

http://www.kommersant.ru/Doc/2801144 - 2.09.2015.

Na fali wydarzeń z drugiej połowy 2014 roku - gwałtowny spadek cen ropy naftowejna rynkach światowych oraznałożone na Rosjęsankcje Zachodu (todrugie w mniejszymstopniu) -ekspercizaproponowali zaostrzenie zasad budżetowych, tymczasowe przejście na jednorocz­

nybudżet oraz zawieszenie działania zasady budżetowej. Jednoroczny budżet na 2016 rok opracowywany byłpraktycznie odzera, a nie na podstawie bazowych wskaźników 2015 roku i przedstawionych przez Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego prognoz.Nowywariantbudżetu zakłada dwa scenariusze: bazowyprzycenie ropy 55 dolarów za baryłkę ipesymistycznydlaceny na poziomie 40dolarów6.

Oprócz czasowego przejścia na jednorocznybudżet rząd podjął po­ nadto decyzję o zawieszeniu działania zasady budżetowej. O potrzebie zmiany w tym zakresieMinisterstwo Finansówi Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego informowałyjuż od początku2015 roku. Zgodnie zza­ sadąbudżetową przy spadkucen ropydopuszczalna wielkość wydatków skarbu państwaokreślana jest, wychodząc od średniej ceny surowca za okres ostatnich trzech latoraz przez dodanie nakolejnym etapie do sumy tak wyliczonych przychodów1% PKB. W związku z tym, iż w 2013 roku średniaroczna cenaropy Uralwyniosła108 dolarów za baryłkę, w 2014- 98dolarów za baryłkę,aw 2015roku na razie utrzymuje się na poziomie 55 dolarów, cena będącapodstawą do wyznaczania wydatków w 2016

rokuzgodniez zasadąpowinna wynieść87dolarówzabaryłkę - poziom tenjest wyższy od najbardziej optymistycznych prognoz. Oznaczato, żewyznaczony w ten sposób poziomwydatków powinien być znacznie większy od bieżących możliwości rosyjskiegobudżetu7.Przy przeliczeniu budżetu na 2016 rok po cenie ropy 87 dolarów za baryłkę(jak wymaga tego prawobudżetowe) i pokursie 56,8 rublaza 1 dolara (jak progno­

zowało Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego na 2016 rok) wydatki wzrosną o 1,5 bln rubli8 *. Warto zauważyć, żenalegając na wprowadzenie w2012 roku zasady budżetowej, Ministerstwo Finansów zabezpieczało się nietyle przed spadkiem cenropy, ile przed ich wzrostem(poszcze­ gólneresorty domagały się większej ilości środkówpieniężnych z uwagi na wpływ do budżetu federalnego dodatkowych przychodów).Okazało się jednak, żeprzy gwałtownym spadku notowań ropyzasada działaze szkodądlabudżetu’. Po 2016 rokuprawo budżetowe zostanie przywró­

cone, jednakżeniejest wykluczona jego modyfikacja.

7 В. Вислогузов, Е. Крючкова, Баррель сыграл против правил, „Ком­

мерсантъ” г 8.09.2015.

8 М. Папченкова, О. Кувшинова, Бюджету 2016 г. правило не нужно,

„Ведомости” г 8.09.2015.

’ В. Вислогузов, Е. Крючкова, Баррель сыграл против правил...

10 Г. Старинская, В. Петлевой, Е. Мереминская, Кто подаст бюдже­

ту России на бедность, „Ведомости” г 23.09.2015.

Latem 2015 roku MinisterstwoFinansów liczyło na przychody wiel­

kości 13,9 bln rubli,zakładając,żeropa będzie kosztować 60 dolarów za baryłkę. Po przeliczeniu budżetu dla ceny ropy 50 dolarów za baryłkę przychodyzmniejszą się o prawie 1 bln rubli.Wydatki budżetuw 2016 roku przekroczą 15,2blnrubli. Odpowiedzialność za łatanie dziurybu­ dżetowej porazkolejny przerzuconazostałana barki naftowców, gdyż obok podniesienia wieku emerytalnegoczy indeksacji wynagrodzeń je­ dynie o4% Ministerstwo Finansówzaproponowałoponadtopodniesie­ niepodatkówdlasektora naftowego10.

Długotrwały spadek cen ropy naftowej- kluczowegorosyjskiegoto­ waru eksportowego - ipodążające zanim osłabienie rublazwiększyło

20 I 1. Znaczeniesektoranaftowegodlarosyjskiejgospodarki

ryzyko, żerecesja w Rosji będziesię pogłębiać, a jej zahamowanie może nie nastąpić w 2016roku, uważają analitycy Moody’s Investors Service11.

Dodatkowo bankGoldman Sachs opublikowałpesymistyczneprognozy cenropy.Zdaniemekspertów nadwyżka ropy może spowodowaćobniże­ niecentegosurowca do 20dolarów12.Bardziej optymistyczne prognozy cenropy zaprezentowała Międzynarodowa AgencjaEnergetyczna(Inter­ national Energy Agency),sugerując,iż do 2020 roku będąone oscylować nagranicy 50 dolarówzabaryłkę, około 2040 roku możliwyjest jednak wzrost cenydo 85 dolarów za baryłkę ropy13. Jeśli potwierdzą sięprogno­

zyinstytucji badawczych,a sankcje przeciwko Rosji zostaną zachowane w okresie długoterminowym, problemy rosyjskiej gospodarkibędą się pogłębiały, wskaźniki zdolnościkredytowej - pogarszały, a rząd zostanie zmuszony do przeznaczaniaznacznych rezerw na utrzymanie stabilno­ ścigospodarki.Wrażliwośćrosyjskiej gospodarkinaszoki zewnętrzne wywołane zmianami cen ropy naftowejbędzie wzrastać.

11 О. Кувшинова, Moody’s: Худшее для российской экономики еще впереди,

„Ведомости” z 13.08.2015.

12 А. Миклашевская, Нефти рисуют мрачный прогноз, „Коммерсантъ”

z 11.09.2015, [online] http://www.kommersant.ru/doc/2808866 - 11.09.2015.

13 С. Смирнов, МЭА: нефть будет дешевой до 2040 года, „Ведомости”

z 10.11.2015, [online] http://www.vedomosti.ru/economics/articles/2015/ll/

Ю/616240-neft - 10.11.2015.

1.2. „Klątwa surowcowa" czy nieodpowiednia „jakość"

władzy?

W roku 2013 Rosja ustanowiła kolejny rekord wydobyciaropy,produku­ jąc 523,2minton„czarnego złota”, czylio4,5minwięcejniż w 2012 roku.

Wynik ten pozwolił jej na zajęciepierwszego miejscana świecie, przed Arabią Saudyjską(przewaga Rosji wyniosła 1 min baryłek na dobę).

Z jednej strony jest to sukces rosyjskiego sektoranaftowego,lecz z drugiej- za sprawą tegowłaśnie sukcesu dokonuje sięto, czego rząd

rosyjski (przynajmniej w teorii) w ostatnich latach starałsię uniknąć - zależność rodzimej gospodarki od kompleksunaftowo-gazowego jeszcze bardziej wzrasta, zaś rozważania odywersyfikacji rosyjskiej gospodarki schodzą na drugiplan przed jednym faktem: ropa i gazpozostaną fun­

damentem budżetu państwa.

Problemywielu krajów bogatych w surowcenaturalne,w szczególno­ ści w ropę naftową (Wenezuela, Nigeria, szereg innychpaństw członków OPEC), sprowadzają się dotego, że korzystającz posiadanych zasobów, rządy wymienionych państwniesąwstanie zabezpieczyć długotrwa­

łego wzrostu gospodarczegoi wysokiej stopyżycia ludności. Zjawisko tow literaturze światowej zostało określone mianem „klątwy surowco­

wej”. Jego istota poleganaistnieniu określonychzależności pomiędzy posiadanymizasobami naturalnymii tempemwzrostu gospodarczego.

Istnieje ponadto teoria „choroby holenderskiej” oraz inne teorie ihipo­ tezywskazującena negatywnestrony zasobowej orientacjigospodarki.

Jednakże, jakzauważono w opublikowanym w 2014roku sprawozdaniu Rosyjskiej Akademii Gospodarki Narodowej iAdministracji Publicznej przy PrezydencieFederacji Rosyjskiej, tak zwana„choroba holender­

ska”niedziałaautonomicznie: pojawia sięonawyłącznie w tych krajach, w których system zarządzania państwowego daleki jestod doskonało­ ści14. „Zamiast walczyć z różnymi «klątwami»i «chorobami», państwa powinny spojrzeć na siebie i przeanalizować własnedziałania, atakże charakter irolę instytutów, które tworzą, wspierają, a często też burzą”15, zauważa Piotr Kaznaczejew16.

14 Высокие пределы против „голландской болезни”, „Нефть России” 2014, nr 1-2, s. 1.

15 А. Валентинов, Лекарства от „сырьевого проклятия”, „Нефть Рос­

сии” 2014, nr 1-2, s. 12.

16 Partner spółki Khaznah Strategies, docent Rosyjskiej Akademii Gospodarki Narodowej i Administracji Publicznej przy Prezydencie Federacji Rosyjskiej.

Oczywiście, istnieje cały szereg państweksporterów surowców natu­

ralnych, które cierpią z powodu zahamowaniawzrostu gospodarczego, stagnacji rozwoju socjalnego itakich problemów,jakwysoki poziom

22 | 1. Znaczeniesektoranaftowegodlarosyjskiejgospodarki

przestępczości, korupcja czykonflikty wewnętrzne. Dotej grupy należą m.in. Wenezuela, Iran,Libia,Algieria, Nigeria, Jemen, Birma. Lecz wska­

zać możemynaprzeciwne przykłady - państwa„surowcowe”, które były w stanie stworzyć dynamicznierozwijającąsię gospodarkę z wysokim poziomem wskaźników socjalnych i dobrobytu narodowego. Istnieje prosty związek: im lepsze zarządzanie gospodarką przez państwo, tym lepsza jej kondycja.

Przeprowadzone przez RosyjskąAkademię Gospodarki Narodowej i Administracji Publicznej badania wskazująponadtona lepszy stan gospodarki w krajach,wktórych dominuje własność prywatna w obrę­ bie aktywów naftowo-gazowych.Państwa,w którychropa i gaz zostały w pełniznacjonalizowane, pozostawały daleko wtylezakrajami z pry­

watnąi mieszaną formąwłasności.

Wyniki analizy wskazują na obecność wyraźnej tendencji: w krajach, gdzie spółki naftowe znajdują się w rękach prywatnych, średnie dochody per ca- pita są wyższe; a w krajach, gdzie sektor znajduje się pod kontrolą państwa, poziom realnego PKBpercapita kształtuje się na dużo niższym poziomie17.

17 A. BaneHTHHOB, JleKapcmea..., s. 12-15.

18 Tamże.

Wyjątek od tej regułystanowi przykładpaństw BliskiegoWschodu.

Sekretpaństw regionu Zatoki Perskiej polega napołączeniu unikato­ wychzasobów surowcowychiwielkościich wydobycia z niewielką liczbą rdzennej populacji. Pomimo iż segment wydobycia ropy kontrolowany jest przez państwo, w dużym stopniu opiera się on na zagranicznych kor­

poracjach serwisowych i wykwalifikowanym zagranicznym personelu.

Ponadto, choćsektor surowcowynadzorowany jest przez państwo, to w wielu krajachtego regionu polityka ekonomiczna winnychgałęziach gospodarkijestbardziejliberalnai sprzyja inwestorom zagranicznym18.

1.3. W poszukiwaniu nowego modelu rosyjskiej gospodarki

Dyskusja na temat tego,jaki model funkcjonowania biznesu naftowo- -gazowego - prywatny czy państwowy -jest bardziej efektywny, nie cichniejuż trzecią dekadę. Wyniki praktyczniecałkowitejprywatyzacji aktywów sektora naftowego na początku lat 90. XX wieku są dyskusyjne.

Spółki WINK, utworzone na bazie byłych radzieckich przedsiębiorstw, choćwygenerowały niemałezyski swoim właścicielom,nie były w sta­ nie rozwiązać głównych problemów kompleksunaftowego:nieudałosię zwiększyć wskaźnika wydobyciaropy dopoziomuporównywalnego ze wskaźnikamiczołowych państwproducentów ropy, zagospodarowywa­

nie nowych regionów wydobywczychszłoopornie, a segmentrafineryjny pod względem rozwiązań technologicznych pozostawał daleko w tyle za Europą iUSA.

W latach 2000-2010 doszło do zjawiskaodwrotnego -działalność zakończyły takie prywatne spółki WINK,jakJukos, Sibnieft, TNK,a na ichruinachzaczęłyrozkwitać państwowe przedsiębiorstwa naftowe - Rosnieft iGazprom Nieft. Przeprowadzone transformacje nie rozwiązały nawet części problemównękających przemysł naftowy.Przez ostatnich dwadzieścia lat sektor naftowy Rosjibazował na spuściźnie odziedziczo­

nej po ZSRR,nie podejmując zasadniczych krokóww celu modernizacji czy zreformowania tej niezwykle ważnej dlagospodarkipaństwagałęzi przemysłu. Obecnie,gdyświatowykompleks naftowy przeżywa tech­ nologiczną rewolucję, rosyjskie spółki naftowe podwzględem rozwoju technologicznego przegrywają walkę z konkurencją.

Rząd planuje drugą falę prywatyzacji, która miałaby objąć między innymi Rosnieft i Zarubieżnieft. Pytanie, wjaki sposób przełożysię to napoprawę kondycjisektoranaftowego, pozostaje otwarte. Zdaniem ekspertów19 właśnie własność prywatnazagwarantujenajbardziej efek­

19 Analiza opublikowana przez Rosyjską Akademię Gospodarki Narodowej i Administracji Publicznej przy Prezydencie FR.

24 | 1. Znaczeniesektohanaftowegodlarosyjskiejgospodarki

tywne funkcjonowaniekompleksunaftowo-gazowegoi pomoże uniknąć następstw tak zwanej„klątwysurowcowej”.Rośnie też liczba specjalistów przekonanych o konieczności rezygnacji zeksportowo-surowcowego modelu gospodarkii szybkiego przejścia do innowacyjnego, socjalnie zorientowanego modelu przy jednoczesnej modernizacji tradycyjnych sektorów rosyjskiejgospodarki (naftowo-gazowego, surowcowego, rol­ nego i transportowego),które do2020 rokupozostaną czołowymi pro­ ducentami PKB.

Wydaje się,że potrzebę taką zauważarównież rząd rosyjski,który jeszcze w połowie pierwszej dekady XXI wieku rozpoczął prace nad określeniem dróg i sposobówzapewnienia przejścia kraju odsurowco­

wegomodelugospodarki wkierunku modelu innowacyjnego, zoriento­ wanego socjalnie. Pierwszymrezultatem podobnego sposobu myślenia byłaKoncepcja długoterminowegosocjalno-ekonomicznegorozwojuFR do2020 roku20nr 1662-p, zatwierdzona rozporządzeniem rządu FR 17 listopada2008 roku. W Koncepcji odnotowano, że rosyjskagospodar­

ka wrozpatrywanym okresie nie tylko pozostanie światowymliderem w sektorzeenergetycznym, wydobyciu i przetwórstwie surowcównatu­ ralnych, ale też przetransformuje sięwgospodarkę konkurencyjną,ba­ zującą na najnowszych technologiach, co zagwarantuje płynneprzejście od eksportowo-surowcowegow stronę innowacyjnego, socjalnie zorien­ towanego typu rozwoju.Wzrost potencjału konkurencyjnegodokony­

wać się będzie na drodzezwiększania przewagi wnauce,wykształceniu inowoczesnych technologiach.Ta nowa podstawa stanie sięźródłem wzrostu gospodarczego i podniesienia poziomu dobrobytu.

20 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р „Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.”

Podobnie ambitne zadaniastawiająinnedokumenty:Strategia Ener­

getycznaRosjido 2030 roku nr 1715-r, zatwierdzona 13 listopada 2009 roku rozporządzeniemrządu FR, Scenariuszowe warunkiprognozy długoterminowej rozwoju socjalno-ekonomicznego do 2030 roku (Mi­

nisterstwo Rozwoju Gospodarczego, kwiecień 2012); Prognoza długo­

terminowegorozwoju socjalno-ekonomicznego FR do 2030 roku (Mi­

nisterstwo Rozwoju Gospodarczego, marzec2013). Warto zauważyć, że prognozowanewskaźniki i warunki ich osiągnięcia praktyczniew każ­

dym kolejnym dokumencie byłyobniżane na skutek światowego kryzy­

sufinansowo-ekonomicznego, recesji wkrajach UE i innych wydarzeń, które stanęły na przeszkodzie osiągnięciu postawionych celów.

Woparciu o przeprowadzone badania różnorodnych wariantów roz­

woju technologicznegonaukowcy Rosyjskiej AkademiiNauk doszli do wniosku, że dlawspółczesnej Rosji w obecnychwarunkach istnieje tylko jedna droga rozwoju, tzw. strategia surowcowo-innowacyjna, łącząca po­ tencjał surowcowykraju znajnowszymi technologiami.

Strategiasurowcowo-innowacyjna wykorzystuje potencjał surow- cowo-wydobywczych sektorów przemysłu, rodzimą naukę, innowacje, nowe technologiei,co bardzo ważne,zakładaprzyspieszonywzrost pro­

dukcji przetwórczej. Wzrost tenmastanowić bazę dla idącego w śladza nimumocnienia całego kompleksu segmentów przetwórczych, zwięk­

szeniaskaliprodukcjiwyrobówgotowych, odbudowypotencjałuinfra­ strukturyprodukcyjnej, przede wszystkim w surowcowo-wydobywczych gałęziachprzemysłu21.

21 Szerzej na ten temat traktuje książka: A.H. Дмитриевский! in., Ресурсно­

инновационное развитие экономики России, Москва 2014.

22 А. Дмитриевский, Ресурсно-инновационный вариант для России,

„Нефть России” 2014, nr 5, s. 4-9.

Strategia surowcowo-innowacyjna niestawiaopozycjipomiędzysu­ rowcami i innowacjami nazasadzie„albo- albo”, a łączy je ze sobą, mnożąc możliwości jednych idrugich.Nie wymaga ponadtodokonywa­ niawyborupomiędzy surowcowo-eksportową strategią,odpowiadającą tradycyjnemu dlaRosji ostatniegodwudziestolecia sposobowi rozwoju gospodarki z orientacjąna eksport pierwotnych,nie poddanych obróbce surowców, a alternatywną wobec niej strategią nastawioną na zwiększony eksport wysokiej jakości wyrobów przetworzonych22.

26 | 1. Znaczeniesektoranaftowegodlarosyjskiejgospodarki

Wnowej,surowcowo-innowacyjnejstrategii rozwoju Rosji kluczową rolę do odegraniamakompleks paliwowo-energetyczny, aściślej mó­ wiąc -sektor naftowo-gazowy. Kompleks paliwowo-energetyczny przez lata był swoistym motorem rosyjskiej gospodarki i takim motorem może pozostaćprzy przejściu kraju na innowacyjną drogę rozwoju.Przyczym kompleks paliwowo-energetyczny jednocześnie bierzena siebie zarówno funkcjękonsumenta produkcji innowacyjnej,jaki producentanajnow­ szych naukowo-technologicznychprojektów.Nie mniejsza rola w oma­

wianej strategii przypadła populacjii biznesowi, które powinny przygo­

tować zamówieniedlapaństwa, a zadaniempaństwa jest wypracowanie mechanizmów niezbędnych do jegorealizacji. Właśnie w sprzężeniupo­ tencjału państwaispołeczeństwa, nauki i przemysłuzawarta jest istota strategii surowcowo-innowacyjnej.

Podobne rozumienie znalazło odzwierciedlenie w projekcie Strategii Energetycznej Federacji Rosyjskiejdo 2035roku(dalej:SE-2035).Wdo­ kumencie tymprzejście od surowcowego do surowcowo-innowacyjnego rozwoju kompleksu paliwowo-energetycznego stanowi ideę centralną.

Takie przeorientowaniepolityki energetycznej pozwala postawić na pierwszym miejscuproblem nie ilościowegozwiększania wskaźników, lecz jakościowychzmianstrukturykonsumpcji energetycznej, podniesie­ nia poziomu usługenergetycznych,technologicznej energooszczędności imodernizacji,pogłębionejelektryfikacji, rozwoju petrochemii i innych nowych sektorów23. Takwięc celem Strategii ogłoszono utworzenie inno­

wacyjnegoi efektywnego sektora energetycznego kraju, niezbędnegodla stabilnegowzrostu gospodarki, podniesienia jakości życia obywateliipo­ mocy w umocnieniu jej pozycji na rynkach międzynarodowych. WSE- 2035zauważono ponadto,że rozwój surowcowo-innowacyjnystwarza multiplikatory wzrostugospodarczego dzięki rozpowszechnieniu inno­ wacji wewnątrz Rosji, modernizacjiwykorzystywanych technologii ire­ strukturyzacji sektorów wydobywczych i branżyprzetwórstwa. Rozwój

23 В.В. Бушуев, Проект Энергетической стратегии России на период до 2035 года, Москва 2014.

ów powinienbyć wynikiem synergicznegowspółdziałania środowiska instytucjonalnego, infrastrukturyi innowacji24.

24 SE-2035, s. 32-33.

2. PAŃSTWOWE FUNDUSZE MAJĄTKOWE

2.1. Państwowe fundusze majątkowe w praktyce międzynarodowej

Poświatowym kryzysiefinansowo-ekonomicznym lat 2008-2009, jak równieżna fali obecnego spadku cenropy narynkachmiędzynarodo­

wych aktualnym problemem politykigospodarczej państw eksporterów surowców energetycznych staje się analiza i ocena efektywności rezerw finansowych kraju w celuichwykorzystania do przezwyciężeniazjawisk natury kryzysowej wgospodarce.

Programy stabilizacji i kontroli systemów budżetowych państw nie­ odpornychna wahaniaświatowej koniunktury rynków surowcowych zaczęły być wdrażane w latach 50.XX wieku. Podmioty, które je reali­

zowały, przyjęły nazwę państwowych funduszy majątkowych.Ich cechą charakterystyczną było to, że tworzyły jei zarządzały nimi rządy poszcze­

gólnych państw lubinstytucje odnich zależne i służące ich interesom.

Niektórespośródnich początkowo były zorientowane na łagodzenie wahań gospodarczych(funkcja stabilizacyjna), inne -na akumulację częściprzychodów dla przyszłych pokoleń, finansowanie systemu eme­

rytalnego w trudnych warunkachdemograficznych.

30 | 2.Państwowefunduszemajątkowe

Do chwili obecnej nie wypracowano jednego klarownego podejścia do klasyfikacji państwowych funduszy majątkowych. Istnieje również wiele definicji tego pojęcia,mniejlubbardziej na siebie zachodzących.

W sposóbogólny państwowy fundusz majątkowymożnazdefiniować jako

instytucjonalny instrument polityki gospodarczej państwa, służący aku­

mulacji pozabudżetowych zasobów finansowych i/lub materialnych ak­

tywów, przeznaczony do rozwiązywania priorytetowych zadań rozwoju gospodarczego, włączając w to gwarancję bezpieczeństwa ekonomicznego i osiągnięcie długoterminowych celów rozwojowych kraju, realizowanych na poziomie wewnętrznym oraz międzynarodowym25.

25 Г.С. Панова, Суверенные фонды Российской Федерации: вопросы фор­

мирования, размещения и использования, „Вестник Финансовой акаде­

мии” 2008, пг 2.

2.1.1.

Klasyfikacja państwowych

majątkowych

Kryterium klasyfikacji Rodzaje państwowych funduszy majątkowych

Cel utworzenia funduszu

fundusze stabilizacyjne (cel: wspieranie systemu finansowego)

fundusze oszczędnościowe (cel: tworzenie oszczędności długoterminowych, w tym rów­

nież do wspierania systemu emerytalnego) fundusze inwestycyjne

Sposób uzupełniania funduszu

fundusze, na rzecz których odliczenia są uzależ­

nione od cen surowców naturalnych

fundusze, na rzecz których odliczenia nie zależą od poziomu cen surowców naturalnych

Źródło: Opracowanie własne Źródła tworzenia aktywów fun­

duszu

fundusze powstałe na bazie surowcowej nad­

wyżki budżetowej - ponadplanowe przychody z eksportu surowców nieodnawialnych (ropa, gaz, surowce mineralne, miedź, diamenty i inne)

fundusze powstałe na bazie niesurowcowej nad­

wyżki budżetowej - dodatnie saldo bilansu han­

dlowego uzyskane z eksportu towarów innych niż surowce naturalne; pozostałości środków budżetowych niewykorzystane w danym roku finansowym

Strategia inwestycyjna

fundusze aktywne fundusze konserwatywne fundusze agresywne fundusze mieszane

Odnawialność zasobów fundusze zasobów odnawialnych fundusze zasobów nieodnawialnych Fundusze zasobów nieodnawial­

nych

fundusze stabilizacyjne fundusze oszczędnościowe

Forma zarządzania środkami funduszu

fundusze państwowe (organy państwowe) fundusze prywatne (prywatna spółka zarządza­

jąca)

Kierunki wykorzystania aktywów funduszu

spłata zadłużenia zewnętrznego (planowego i pozaplanowego)

subsydiowanie cen krajowych

realizacja zobowiązań finansowych państwa wobec obywateli

finansowanie projektów inwestycyjnych finansowanie zagospodarowywania złóż surow­

cowych

32 | 2. Państwowefunduszemajątkowe

Za najbardziej popularną irozpowszechnioną uważa sięklasyfikację przyjmującązapodstawęcel utworzenia funduszu. Zgodniez niąwy­ różnić możemy trzy główne typypaństwowych funduszy majątkowych26:

26 K. Marchewka-Bartkowiak wyróżnia pięć rodzajów funduszy majątkowych:

1) stabilizacyjne, 2) oszczędnościowe, 3) inwestujące rezerwy walutowe, 4) rozwojowe, 5) emerytalne. K. Marchewka-Bartkowiak, Państwowe fun­

dusze stabilizacyjne - problemy czy szansa na długoterminowe równoważenie budżetu państwa, Państwowe fundusze stabilizacyjne. Problemy czy szansa na długoterminowe równoważenie budżetu państwa, „Zeszyty Naukowe Uniwer­

sytetu Szczecińskiego. Ekonomiczne Problemy Usług” 2009, nr 36, s. 206.

27 P. Künzel i in., Investment Objectives of Sovereign Wealth Funds - A Shifting Paradigm, I 2011, IMF Working Paper, WP/11/19, [online] https://www.imf.

org/external/pubs/ft/wp/2011/wpl 119.pdf- 2.04.2014.

28 R. Ostaszewski, Państwowe Fundusze Inwestycyjne, [online] http://www.

sovereignwealthfunds.pl - 2.04.2014.

1) Fundusze nastawione na zabezpieczenie krótko- i średniotermino­

wej stabilizacjimakroekonomicznej (na przykład fundusze naftowo- -gazowe Azerbejdżanui Kazachstanu, Meksyku,funduszrezerwowy Kuwejtu,fundusz stabilizacyjny Chile).

2) Fundusze nastawione natworzenie oszczędności długoterminowych, w tym również dowspierania systemu emerytalnego (naprzykład fundusz Alaski,emerytalnefunduszerezerwoweChileiIrlandii,Fun­ dusz Dobrobytu Narodowego Rosji).

3) Fundusze inwestycyjne (na przykład fundusz inwestycyjny rząduSin­ gapuru,KoreańskaKorporacja Inwestycyjna)27.

W wielu krajach fundusze majątkowe pełnią jednocześniekilkafunk­ cji, stając się swoistymi funduszami hybrydowymi28. Wzwiązkuz tym można je odnieść do różnych typów (na przykład fundusz Norwegii jed­ nocześniepełni funkcję stabilizacyjną i akumulacyjną).

MFW w następujący sposóbokreślił główne cele państwowych fun­

duszy majątkowych:

a) kompensacyjny - kompensowanie niedoboru przychodów budżeto­ wych pochodzących z wpływóweksportowych, wywołanego spad­

kiem koniunktury na rynkach międzynarodowych,

b) wyrównujący -stymulowanie krajowych gałęzi gospodarkikosztem przychodów otrzymywanych z eksportu surowców nieodnawialnych, c) dochodowy -uzyskanie wysokiego poziomudochodowości wpo­ równaniuz rezerwamimiędzynarodowymi poprzez wykorzystanie szerokiegospektrum instrumentów finansowych,

d) redystrybucji - redystrybucja wpływów z eksportusurowców nieod­

nawialnych na rzecz przyszłych pokoleń,

e) stabilizacyjny- wykorzystanie środków funduszu narzecz przyszłych pokoleń29.

29 IMF, Sovereign Wealth Funds - A Work Agenda, 29.02.2008, [online] https://

www.imf.org/external/np/pp/eng/2008/022908.pdf - 4.04.2014.

30 P. Wiśniewski, Ekspansja państwowych funduszy majątkowych a nowy pro­

tekcjonizm inwestycyjny w gospodarce światowej, cz. 1: Definicja, klasyfikacja oraz istotność SWF w gospodarce światowej, „Studia i Prace Kolegium Zarzą­

dzania i Finansów SGH” 2011, z. 111, s. 80, 81.

31 А. Кудрин, Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт,

„Вопросы экономики” 2006, nr 2, s. 28-29.

32 „Choroba holenderska” - nazwa zaczerpnięta od kraju, na którego przykła­

dzie po raz pierwszy zauważono zależność, iż odkrycie i intensywna eksploa­

tacja surowców naturalnych, których w danym kraju jest dużo, powoduje regres pozostałych działów gospodarki.

Wśródfunduszymajątkowych dominujądwie ich odmiany: fundu­ sze surowcowe oraz fundusze niesurowcowe.Uwzględniającten podział, należy zaznaczyć, żeprzeważającą częśćstanowią fundusze surowcowe.

Oznacza to,żegłównymi źródłami ichfinansowania są nadwyżki pocho­ dzące z eksportu surowców naturalnychdanego kraju30, głównie gazu ziemnego i ropy naftowej.

2.1.2. Przesłanki

tworzenia funduszy

Realizację polityki gospodarczej w państwach zależnych od eksportu ropy i innych surowców nieodnawialnych komplikuje szereg zasadni­

czychproblemów31:

1) W państwach tych pojawiająsię symptomy„choroby holenderskiej”32.

34 | 2. Państwowefunduszemajątkowe

2) Przychody budżetowepodlegają dużymwahaniom zpowodu nie­

przewidywalnej sytuacji na światowych rynkach surowców natural­

nych. W okresieniesprzyjającejkoniunktury gospodarczejprowadzi to do konieczności ograniczeniawydatkówbudżetowych, co zko­ lei przekłada się napoważnekonsekwencje naturypolitycznej oraz społeczno-gospodarczej.Tak na przykład spadek światowych censu­ rowców naturalnych w rezultacie szoków cenowych na światowych rynkach ropy w latach 1970-1980podał w wątpliwość wypłacalność szeregu państw producentów nośników energii i uwarunkowałpod­ jęcie kroków w zakresieobostrzenia polityki budżetowej. W okresach wysokichcen surowcówmineralnych duże wpływy do budżetunaj­ częściej stymulują wzrost nieefektywnych wydatków.

3) W państwachtychpojawiasięproblem ograniczonościzasobów na­ turalnych,co przekłada się na potrzebęracjonalnego wykorzystania przychodów w perspektywie długoterminowej.

W celu rozwiązania wyżejwymienionych problemówpolityka go­ spodarcza państweksporterów zasobów naturalnych powinna byćna­

stawiona nazłagodzenie negatywnego wpływu światowej koniunktury gospodarczej zarównona budżet,jaki samą gospodarkę danego kraju.

Stąd też rodzi się konieczność wdrażania długoterminowej polityki bu­ dżetowejorazstrategiiwydatków państwowych.

Funduszesurowcowe zaczęły byćtworzonew latach70. XXwieku w państwach, których gospodarkawznacznejmierze uzależnionabyła od eksportusurowcówmineralnych. Ogólna zasada ichdziałania po­

legała na planowaniu przychodów i wydatków budżetu, wychodząc od prognoz światowych cen surowców oraz akumulacji „ponadplanowych”

przychodówprzy sprzyjających cenach eksportowych.

Głównymi źródłami tworzeniafunduszy surowcowychsą:

1) wpływy części przychodów państwowych spółekwydobywczych, 2) środki pozostałenakoniec roku budżetowego,

3) część stałego poziomu przychodów budżetowych, 4) przychodyz zarządzania aktywami funduszu.

W zależności od sposobu ichuzupełniania fundusze surowcowemo­ żemypodzielić na dwa typy:

1) Fundusze, na rzecz którychodliczenia są uzależnione od cen surow­

ców naturalnych.

2) Fundusze, na rzeczktórych odliczenianie zależąod poziomu tych cen.

Źródła tworzenia funduszy surowcowych w poszczególnych krajach (stan przed kryzysem 2008 roku)

Kraj Fundusze, na rzecz których odliczenia są uzależnione od cen surowców naturalnych

Kraj Fundusze, na rzecz któ­

rych odliczenia nie zależą od poziomu cen surowców naturalnych

Oman Wpływy ze sprzedaży ropy przy cenie przekraczającej 15 dolarów za baryłkę

Kuwejt Wpływy ze sprzedaży ak­

tywów państwowych, zyski spółek państwowych, 10%

wszystkich przychodów bu­

dżetowych

Wenezu­

ela

Całość przychodów budżeto­

wych przy cenie ropy przekra­

czającej cenę „отсечения”

USA, Alaska

25% całości przychodów od przekazania w dzierżawę złóż, royalty - Alaska Per- manent Fund

Chile Zyski państwowej spółki mie­

dziowej. Wielkość odliczeń na rzecz funduszu zależy od róż­

nicy między faktyczną ceną miedzi i jej prognozowanym długoterminowym poziomem, który jest wyznaczany na bazie średniej ceny rocznej

Norwe­

gia

Całość przychodów z wy­

dobycia ropy po pokryciu nienaftowego deficytu bu­

dżetowego

Źródło: А. Кудрин, Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт,

„Вопросы экономики” 2006, nr 2, s. 35

36 | 2. Państwowefunduszemajątkowe

Funduszesurowcowe utożsamia sięzfunduszamistabilizacyjnymi lub jednocześnie stabilizacyjnymi i oszczędnościowymi.

Funduszestabilizacyjne tworzone sąwcelu obniżenia zależnościma­ kroekonomicznej orazpolityki gospodarczejod wahań światowych cen na ten lub innyrodzaj surowca. Wykorzystanie zbyt dużej ilościśrodków pozyskanych zwysokich cen ropy na potrzeby wewnętrzne kraju wią­ żesięz problemem nadwyżki podaży pieniężnej nad popytem. Dlate­ go podstawą politykigospodarczej krajów zależnychod cen surowców staje się regulowanie podażypieniężnej w okresach wysokichcen,nie tylko w oparciuo instrumenty banków centralnych, ale także w oparciu o realizacjętwardej polityki budżetowej orazakumulacjęnadmiarowych dlagospodarki pieniędzy.Przy niesprzyjającej koniunkturze gospodarki światowej zapośrednictwem funduszy stabilizacyjnych finansowane są wydatki budżetowe33.

33 R. Ostaszewski, Państwowe Fundusze...

Praktyka działania funduszy stabilizacyjnych w różnych krajach po­

kazuje, żesamfakt ich utworzenia nierozwiązujejeszcze problemów związanych zestabilizacją finansów państwowych. Nie stanowią one bowiem alternatywy dla dobrego zarządzania finansamipaństwowymi, asukcesich działania w dużej mierze zależyod stanu dyscyplinybudże- towo-finansowej. O efektywnej stabilizacji możemy mówić wprzypadku, gdy tworzenie funduszy prowadzi do obniżenia zależności wydatków budżetowychodcen ropy lub innych surowców.

Pozytywne rezultaty w gospodarce osiągają tylkote kraje, które rów­ nocześnie z tworzeniem funduszy ograniczały wielkość wydatkówbu­ dżetowych, na przykładutrzymywały wielkość wydatków w wyrażeniu realnym nastałympoziomie lub zwiększały je jedynie w miaręwzrostu wielkościPKB(to znaczy kosztemprzychodów związanych z przyrostem gospodarki, a nieze zwiększeniem censurowców)albo wprowadzały

„regułybudżetowe”: ograniczały poziom deficytu budżetowego, regu­

lowały poziom zadłużenia państwowego. Z koleipaństwa, które wraz ztworzeniemfunduszy stabilizacyjnych wybrały drogęzwiększaniawy­

datków budżetowych, łamiąc tym samym zasadę limitowania podaży pieniężnej, po nagłym pogorszeniu światowej koniunktury gospodarczej nie były w staniesfinansowaćrosnącego poziomu zobowiązań budżeto­

wych. W tych przypadkach środki zgromadzone w funduszach okazały się niewystarczające na pokryciewydatków budżetowych.

Fundusze oszczędnościowe (fundusze przyszłychpokoleń)tworzone sąwcelugwarancjibezpieczeństwaprzychodów z eksploatacji zasobów nieodnawialnych dla przyszłych pokoleń. Zasilające je środki finansowe mogązostaćwykorzystane jedynie w celachinwestycyjnych, bez możli­

wości ichwydatkowania przedterminem,który wcześniejzostał ustalo­

ny. Środki funduszyoszczędnościowychinwestowane są w zagraniczne instrumentyfinansowe lub wrozwój projektów infrastrukturalnychgo­

spodarki krajowej34.

34 А. Навой, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния Рос­

сии в международной системе суверенных фондов, „Деньги и кредит”

2014, nr 2, s. 26-27.

35 Tamże, s. 27.

2.1.3.

funduszy

okresie światowego

W okresieświatowegokryzysufinansowo-ekonomicznego, poczynając od połowy 2007 roku, praktycznie wszystkie fundusze poniosły duże straty w konsekwencji obniżenia wartościaktywów obecnych w ich port­

felachinwestycyjnych. Ponadto wwielu państwach środki funduszybyły wykorzystywane do wspierania gospodarki,przy czym wróżnych for­

mach35:

• bezpośrednie zużycie środków na pokrycie deficytu budżetowego (tzn.

na finansowanie bieżących wydatków, w tym również natury antykry- zysowej),

38 | 2. Państwowefunduszemajątkowe

• lokata środków pieniężnych w aktywa systemu bankowego kraju w celu wsparcia przedsiębiorstw, sektora finansowego oraz samego systemu bankowego,

• lokata środków pieniężnych w różne aktywa rynku wewnętrznego w celu wsparcia odpowiednich spółek.

W drugimitrzecim przypadku środki funduszy praktycznienie były wydatkowane, a transformacji ulegał wyłącznie portfel inwestycyjny.

Większośćpaństw wybrała właśnie tę drogę, na przykład Arabia Sau­

dyjska, Australia,Chiny.Niewiele krajów przeznaczyło środki fundu­ szowebezpośredniona pokrycie wydatków budżetowych. Wgłównej mierzebyły to państwawydobywające ropę naftową, które w tym trud­

nymokresie zmagałysię z gwałtownymspadkiem przychodówbudże­ towych izmuszone zostały dopokrycia powstałego deficytuwramach programów antykryzysowych. W taki sposób wykorzystanezostały środki Funduszu Rezerwowego Rosji, funduszenaftoweAzerbejdżanu iKazachstanu.

Według ocen w okresie od 2007 do początku 2009roku wartość ak­

tywów funduszy państwowychna całym świecie uległa zmniejszeniu o około 20%, czylio 600 mlddolarów. Przy tym wartośćakcjiw port­ felach funduszy odnotowała spadek o 45%, a obligacji - jedynie o 18%.

Wrezultacie wiele funduszyzmieniło strukturęswoich aktywów inwe­

stycyjnych nakorzyść obligacji państwowych wcelu zmniejszenia ryzyka i zwiększenia płynności36.

36 Е. Лебединская, Роль нефтегазовых фондов в России, „Вопросы эконо­

мики” 2012, пг 3, в. 99.

Należy zaznaczyć, że straty funduszy były częściowo związane właśnie z wykorzystaniem ichśrodków finansowych do wspierania gospodarki.

Nastawione początkowo nauzyskanie wysokich przychodów inwesty­

cyjnych w okresie długoterminowym, portfele funduszyczęsto pilnie wyprzedawano wszczytowym momenciekryzysu,gdywartośćaktywów osiągnęła najniższypoziom, abyulokować środki w innych aktywach koniecznych do realizacji programów pomocy gospodarce.

Ogólna wielkość aktywów państwowych funduszy majątkowych w latach 2007-2011 (w mld dolarów)

Źródło: Sovereign Wealth Fund Institute, [online] http://www.swfinstitute.org/fund- rankings/

Wielkość rezerw finansowych największych państwowych funduszy majątkowych (stan na 1 października 2013, w mld dolarów)

Źródło: Sovereign Wealth Fund Institute

40 | 2. Państwowefunduszemajątkowe

Rola państwowych funduszy majątkowych jako podmiotów akumu- lujących duże zasoby środków pieniężnychzroku na rok wzrasta. W po­ łowie 2012 roku ogólnawielkość środków w funduszach państwowych na całym świecie wyniosła około 5019 mld USD w porównaniu z 3265 mld dolarów we wrześniu2007 roku. Średnia sumaryczna wielkość ak­ tywówfunduszy wyniosła 4161,4 mld dolarów. Wielkości państwowych funduszy w różnych krajachsązróżnicowane, na przykładw Norwegii wielkość funduszu przekracza 100% PKB, w Azerbejdżanie - około40%, wRosji - około 8%PKB według stanu na 2011 rok37.

37 Tamże, s. 100.

2.2. Fundusze naftowo-gazowe Federacji Rosyjskiej

Doświadczenie kryzysu gospodarczego 1998 roku zrodziło konieczność stworzenia w Rosji mechanizmu ochrony budżetu przed krótkookre­

sowymiwahaniami censurowcównaturalnych. W 1998 roku namocy ustawy nr 181 -<J>3„O budżecie rozwoju Federacji Rosyjskiej” powołany został budżet rozwoju, którego zadaniem było kredytowanie, inwestowa­

niei zabezpieczanie projektówinwestycyjnych.Idea przyświecająca jego stworzeniu polegała na finansowaniu przez państwo dużych projektów przemysłowych w celuich efektywnego rozwoju w warunkach kryzysu.

O gromadzeniu rezerw finansowych w Rosjizaczęto dyskutować na początku XXI wieku, gdy polepszeniu uległakoniunktura na światowych rynkach surowcowych iwrazzewzrostemwkolejnych latach nadwyżki budżetowej pojawiłasię kwestia planowania budżetu. Pochodnąwciąż rosnących cen ropy na rynku międzynarodowym było utworzenie w2002 roku pierwszej rosyjskiejrezerwy finansowej.

2.2.1. Fundusz Stabilizacyjny

W2004 roku powołano do istnienia Fundusz Stabilizacyjny, wktórego rozwojui działalnościmożna wyróżnićtrzy etapy:

I etap: Na tym etapie (do2003 roku) utworzonazostała rezerwa finansowa, która później ległau podstaw Funduszu Stabilizacyjnego.

WpraktycewFederalnym Urzędzie Skarbowym został otwarty rachu­

nek, naktóry przelewano środki generowane z eksportu surowców ener­ getycznych.Specyfiką polityki finansowej w zakresie tworzeniarezerw w tym okresie był fakt, że akumulacjipodlegał nie zysk ze sprzedaży eksportowejropyi gazu, lecz„nadwyżka zysku”, gdy realna cenasurow­ cówokazywała się znacznie wyższa od prognozowanej przez państwo.

IIetap:Etap II rozpoczął się wdniu powołania do istnienia Funduszu Stabilizacyjnego - 1 stycznia 2004 roku.FunduszStabilizacyjny, podob­

niejak jego poprzednik, był częścią budżetu federalnegopaństwa. Ofi­ cjalnąprzyczynąjegozałożenia była konieczność utworzenia„poduszki bezpieczeństwa”w warunkachzagrożenia „chorobą holenderską”.

IIIetap: Ostatnim etapem działalności analizowanegopodmiotu było rozdzielenie środków FunduszuStabilizacyjnego na rzecz nowo utworzo­

nego Funduszu Rezerwowego orazFunduszu Dobrobytu Narodowego.

W chwili jegoprzekształceniafunduszzgromadził3852mld rubli38.

38 Sovereign Wealth Fund Institute, [online] http://www.swfinstitute.org/fund -4.04.2014.

Cele Funduszu Stabilizacyjnego - zgodniez ustawą - zostały sformu­

łowane w następujący sposób:

Fundusz powołany jest w celu gwarancji zrównoważenia budżetu federal­

nego przy spadku cen ropy poniżej poziomu bazowego. Fundusz sprzyja stabilności rozwoju gospodarczego kraju, jest jednym z podstawowych instrumentów tłumienia zbędnej płynności, zmniejsza presję inflacyjną,

42 | 2. Państwowefunduszemajątkowe

obniża zależność gospodarki narodowej od niekorzystnych wahań wpły­

wów z eksportu surowców naturalnych39.

A zatem przed Funduszem Stabilizacyjnym zostały postawionetrzy cele:

1) gwarancja stabilności budżetowejw sytuacji spadku cen ropy (jak to miało miejsce wokresie kryzysu1998 roku),

2) tłumieniezbędnej płynności,

3) zmniejszanie presjiinflacyjnej na gospodarkę.

Wcelu realizacji pierwszej, stabilizacyjnej funkcji ustanowiono do­ celową wielkośćfunduszu w wysokości 500 mld rubli. Środkite mia­

łysłużyć dokompensacjinieoczekiwanych gwałtownych spadków cen ropy poniżej ceny bazowej oraz realizacji zobowiązań wydatkowych bez zwiększania zadłużeniapaństwowego.

Fundusz zasilano przychodami z ceł eksportowych ropy i NDPI na ropępo przekroczeniu ustalonej cenybazowej. W latach 2004-2005

„cena bazowa” wynosiła 20 dolarówzabaryłkę ropymarki Ural,wla­

tach 2006-2007 została podniesiona do poziomu 27 dolarów za baryłkę.

Ponadto fundusz cyklicznie uzupełniano środkamibudżetufederalnego pozostałymi nakoniec danego roku finansowego. W tabeli poniżej zapre­

zentowano wielkość wpływów pieniężnych do FunduszuStabilizacyjnego w latach2004-2007.

Wpływy pieniężne do Funduszu Stabilizacyjnego (mld rubli) 2004 2005 2006 2007 Przychody naftowo-gazowe budżetu federal­

nego, ogółem

1035 2162 2944 2897

Wpływy do Funduszu Stabilizacyjnego, regu­

larne (ustawowo)

476 1352 1609 1448

39 Федеральный закон Российской Федерации от 26 ноября 1998 г. № 181- ФЗ „О бюджете развития Российской Федерации”, „Российская газета”

1998, пг 229.

Źródło: Dane Ministerstwa Finansów FR Wpływy do Funduszu Stabilizacyjnego, dodat­

kowe (na koniec roku)

158 44 190 154

Wpływy ogółem 635 1396 1799 1602

% przychodów naftowo-gazowych przypada­

jący na Fundusz Stabilizacyjny

61,3 64,6 61,1 55,3

W ciągu pierwszych trzech lat istnienia Funduszu Stabilizacyjne­ goprzekierowywanodoniego ponad60% uzyskiwanych wciągu roku przychodównaftowych. W2007 roku rezerwy były niższe, gdyż z koń­

cemroku fundusz został podzielony na FunduszRezerwowyi Fundusz Dobrobytu Narodowego. Należy zaznaczyć, iżakumulowano w nim wyłącznie przychodyz wydobyciaropy, z pominięciemprzychodów z segmentu rafineryjnego orazbranżygazowej,choćniejednokrotnie rozważanomożliwośćich włączenia do źródeł finansowania Funduszu Stabilizacyjnego40.

40 E. Лебединская, Роль нефтегазовых фондов..., s. 102-103.

Okres funkcjonowania Funduszu Stabilizacyjnego byłniezwykle po­ myślny - ceny ropy nieustannie rosły, w związku z czym fundusz był aktywnie uzupełniany.Pod koniec 2007roku cenabaryłkiropyUral osiągnęłapoziom88 dolarów w porównaniu z 29dolarami na początku 2004 roku,czyliwujęciunominalnym odnotowała trzykrotny wzrost.

W latach2005-2006z rezerw funduszowychpokrywano przedtermi­

nowespłaty długu zagranicznego. ZużycieśrodkówFunduszuStabiliza­ cyjnego było nieznaczne: w2005rokuniewielką kwotę przelano na konto FunduszuEmerytalnegoRF, a w 2007 roku, przed jego transformacją, zdecydowano o przekierowaniu części zgromadzonych środków na opła­ tykapitałówustawowychtworzonychinstytutów rozwoju.