S P O Ł E C Z N E , G O S P O D A R C Z E
I P R Z E S T R Z E N N E
P R Z E O B R A Ż E N I A MI A S T
pod redakcją naukową Janusza Slodczyka
OPOLE 2000
Społeczne, gospodarcze
przestrzenne przeobrażenia miast
UNIWERSYTET OPOLSKI
Społeczne, gospodarcze
przestrzenne przeobrażenia
miast
pod redakcją naukową Janusza Słodczyka
OPOLE 2000
Przewodniczący: Stanisław Sławomir Nicieja Członkowie: Stanisław Gajda, ks. Piotr Jaskóła, Adam Latała.
Marek Masnyk, Janusz Słodczyk, Krzysztof Szczegot. Janina Hajduk-Nijakowska
RECENZENCI Prof. dr hab. Eugeniusz Bagiński
Prof. zw. dr hab. Adam Jelonek
OPRACOWANIE REDAKCYJNE I KOREKTA Halina Łangowska-Reiner
SKŁAD KOMPUTEROWY Jolanta Kotura
REDAKCJA TECHNICZNA Halina Szczegot
PROJEKT OKŁADKI Leszek Ołdak
ISBN 8 3 -8 7 6 3 5 -8 3 -9
Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, 45—037 Opole, ul. H. Sienkiewicza 33, tel. (077) 453 70 63 (składa
nie zamówień), 441 08 78 (sekretariat), e-mail: wydawnictwo@uni.opole.pl
Druk: Zakład Poligraficzny NOT, 45-061 Opole, ul. Katowicka 50. Nakład 500 egz. + 15 nadb. aut. Objętość:
15,30 ark. wyd.; 14,00 ark. druk.
Spis treści
W stęp (Janusz S Ł O D C Z Y K ) ... 9 I. PRZEMIANY STR U K TU R Y SPO ŁE C ZN EJ I G O SPO D A R C Z E J M IAST
Stanisław M A L A R S K I, S tatu s p ra w n o -ad m in is tra c y jn y m ia sta w u sta w o d a w stw ie
II i III R zeczy p o sp o litej ... 15 Zbigniew M IK O Ł A JE W IC Z , P ro cesy ro z w o ju d u ż y ch m iast P olski w o k resie
tr a n s f o r m a c j i ... 2 7 A nna H A R A Ń C Z Y K , P rz e k szta łc e n ia stru k tu raln e w m ia sta ch M ało p o lsk i . . . 43 Zbigniew D Ł U G O S Z , W p ły w m ig ra cji lu d n o ści w m ia sta ch n a p o z io m u rb an izacji
w okresie p rzem ian u stro jo w o -e k o n o m icz n y c h n a p rz y k ła d z ie p o w ia tó w p o łu d n io - w o-w schodniej P o lsk i ... ... 59 Jerzy R U N G E , T en d en cje p rzem ian sp o łe cz n o -d em o g ra fic zn y c h w m ia sta ch w o je
w ództw a ś l ą s k i e g o ... 69 A licja S Z A JN O W S K A -W Y S O C K A , E lż b ie ta Z U Z A Ń S K A -Ż Y Ś K O , P ro b le m y sp o
łeczne m ały ch m ia st n a p rz y k ła d zie m ia sta W o jk o w ic e w w o je w ó d ztw ie
ś l ą s k i m ... ... g]
Andrzej M A T C Z A K , D a n iela S Z Y M A Ń S K A , B a za e k o n o m ic zn a m ały c h m ia st p o w iatow ych w św ietle p o m ia ró w b e zp o śre d n ich . S tudium p o ró w n a w c ze B ro d n icy i Ł a s k u ... 95 Daria M A R C IN O W IC Z , Z m ie n n o ść m igracji w e w n ą trz m ie jsk ich w P o z n a n iu
w latach 1 9 8 9 -1 9 9 7 ... 115 A gnieszka B E C LA , S tan isław C Z A JA , Z b ig n ie w JA K U B C Z Y K , Z m ia n y funkcji
m iast na teren ach o b jęty ch b ezro b o c ie m stru k tu raln y m n a p rzy k ła d zie W a łb rzy s
kiego ... 129 Jolanta M ałgorzata H A Ł A S A , Iren a R U M IA N O W S K A , B e zro b o c ie w m ia sta ch m o
nokultury p rzem y sło w ej na p rz y k ła d zie b y łeg o w o je w ó d z tw a w a łb rzy sk ie g o . . 143 Irena K O C IS Z E W SK A , K arol K O C IS Z E W S K I, W p ły w re stru k tu ry z ac ji p rz em y słu
na rozm iary b e zro b o c ia na p rzy k ła d zie w y b ra n y ch g m i n ... 157 M ieczysław M O R A W S K I, R ozw ój i fu n k c jo n o w an ie re g io n a ln y c h uczelni w y ż sz y ch
w św ietle polityki społecznej w ła d z m ie jsk ich na p rz y k ła d zie W ałb rzy c h a . . . 173 Edyta JA K U B O W IC Z , R o la u słu g „ n o w y c h ” w p rz ek sz ta łc e n ia c h sy ste m u m iast
regionu d o l n o ś l ą s k i e g o ... j 77 Janusz SŁ O D C Z Y K , R o la fu n k cji p rzem y sło w ej w m ia sta ch re g io n u o p o lsk ieg o
w św ietle struktury o só b p r a c u j ą c y c h ... I g 7
w y k s zta łc en ie m w m ia sta ch Ś lą sk a O p o lsk ie g o w o k re sie tran sfo rm a cji g o sp o
d arczej ... 201 D a riu sz R A JC H E L , F u n k c ja cztere c h m iast p rzy łą cz o n y c h do w o je w ó d z tw a o p o l
sk ie g o - n a tle z b io ru m iast teg o r e g i o n u ... 213 Z b ig n ie w K O Ł A C Z K O W S K I, A le k s a n d ra P IA S E C K A , P rz e m ian y sp o łeczn e w m ia s
tac h Ś lą sk a O p o lsk ie g o w o k re sie 1 9 9 5 -2 0 0 0 , ze sz c ze g ó ln y m u w z g lęd n ien iem
stru k tu ry k w a lifik ac ji m ie s z k a ń c ó w ... 223 J o a n n a D Y B O W S K A , D y n a m ik a i stru k tu ra m ałż eń stw z a w ie ran y c h w m iastach
w o je w ó d z tw a o p o lsk ieg o w latach 1 9 8 7 -1 9 9 7 ja k o w sk a ź n ik p rz em ia n s p o łe cz
ny ch i g o sp o d a rc z y c h ... 231 W ie sław D R O B E K , O resty tu cji p raw m ie jsk ich ślą sk ich m ia st z d eg ra d o w a n y ch . . 241 K a ta rz y n a P IA S E C K A , E w o lu cja fu n k cji reg io n aln ej m ia sta O p o l a ... 251 Ja c e k P IE C Z O N K A , R ozw ój i p rz em ia n y m ałej p rzed się b io rc z o ści d z iałającej n a
te re n ie m ia sta i g m in y O p o l e ... 257 II. PR Z E M IA N Y ST R U K T U R Y PR Z E STR Z E N N EJ M IAST
R o m u ald P U S T E L N IK , P rz e k sz ta łc e n ia stru k tu ry p rzestrzen n ej m iast w k o n tek ście a k ty w iz ac ji g o sp o d a rcz e j o b sz a ró w p ro b lem o w y c h n a p rz y k ła d zie L ąd k a-Z d ro ju
i S tro n ia Ś lą sk ieg o ... 273 B a rb a ra M IS Z E W S K A , R o d z aje su k cesji fu n k c jo n a ln e j w m ie śc ie n a p rzy k ład zie
W r o c ł a w i a ... 293 E w a S Z A F R A Ń S K A . Z ró żn ico w an ie p rz ek sz tałc eń tere n ó w p rz em y sło w y c h w p rz e
strzen i m ia sta n a p rz y k ła d zie Ł o d z i ... 307 K ry s ty n a D U B E L , M o d e rn iza cja p rz e strz e n n e g o z a g o s p o d a ro w a n ia m ia st w aru n k iem
z ła g o d z e n ia a n t r o p o p r e s j i ... 319 K a ta rz y n a S U W A L S K A , W y k o rzy sta n ie m o n ito rin g u z an ie c z y sz c z e n ia p o w ie trz a
w p lan o w an iu k ieru n k ó w ro zw o ju tere n ó w z u r b a n i z o w a n y c h ... 323
Contents
Introduction (Ja n u sz S Ł O D C Z Y K ) ... 9 I. THE TR A N SFO R M A TIO N S O F TH E SO C IA L A N D ECO N O M IC
STRU CTU RE O F TO W N S
Stanisław M A L A R S K I, T h e leg a l-a d m in istra tiv e sta tu s o f th e to w n in the
legislation o f th e Second and T h ird P o lish R e p u b l i c ... 15 Z bigniew M IK O Ł A JE W IC Z , P ro c e sse s o f d ev e!o p m en t o f b ig c ities in P oland
in the tim e o f t r a n s f o r m a ti o n ... 27 A nna H A R A Ń C Z Y K , S tructural tran sfo rm a tio n s in the c ities o f M a ło p o lsk a
(L ittle P o l a n d ) ... 43 Zbigniew D Ł U G O S Z , T he influence o f p e o p le ’s m ig ratio n in cities on the
urbanization level in th e tim e o f c h an g e s in the social and eco n o m ic system
as exem plified by c o u n ties o f so u th -eastern P o l a n d ... 59 Jerzy R U N G E , T en d en cies in th e so c io -d em o g rap h ic ch an g e s in c ities o f Ś ląsk ie
Province ( S i l e s i a ) ... 59 A licja S Z A JN O W S K A -W Y S O C K A , E lż b ieta Z U Z A Ń S K A -Ż Y Ś K O , S ocial p ro b lem s
o f sm ali to w n s (ex em p lified by W o jk o w ic e in Ś ląsk ie P r o v i n c e ) ... 81 A ndrzej M A T C Z A K , D a n iela S Z Y M A Ń S K A , T h e eco n o m ic base o f sm ali c o u n ty
to w n s in th e lig h t o f d irec t m easu rem en ts. A c o m p a rativ e stu d y o f B ro d n ic a
and Ł a s k ... 95 D o ro ta M A R C IN O W IC Z , T h e c h an g e ab ility o f in tra -u rb an m ig ra tio n s in P o zn ań
in the y e ars 1 9 8 9 -1 9 9 7 ... H 5 A g n ieszk a B E C L A , S ta n isła w C Z A JA , Z b ig n ie w JA K U B C Z Y K , C h a n g es in the
function o f the c ities ly in g in th e a reas affe c te d by th e stru c tu ra l u n e m p lo y m en t (ex em p lified by the W ałb rzy c h r e g i o n ) ... 129 Jo lan ta M a łg o rza ta H A Ł A S A , Iren a R U M IA N O W S K A , U n e m p lo y m e n t in th e to w n s
o f industrial m o n o -cu ltu re illu strated by th e ex am p le o f fo rm er W ałb rzy ch
P r o v i n c e ... 143 Irena K O C IS Z E W S K A . K arol K O C IS Z E W S K I, T h e in flu e n ce o f th e in d u strial
restru ctu rin g on th e size o f u n e m p lo y m en t rate as sh o w n by th e e x am p le
o f selected c o m m u n e s ... 157 M ieczysław M O R A W S K I. D e v elo p m en t and fu n c tio n in g o f th e reg io n al sc h o o ls
of h ig h er e d u ca tio n in th e light o f th e so cial p o lic y a d o p te d by th e m u n icip al
au th o rities o f W ałb rzy ch ... 173
sy stem o f th e to w n s in L o w er S ilesia ... 177 Ja n u sz S Ł O D C Z Y K , T he role o f th e industrial fu n ctio n in th e to w n s o f O pole
R eg io n in the lig h t o f th e w o rk fo rc e stru c tu re ... 187 R o b e rt R A U Z IŃ S K I, Z b ig n ie w K O Ł A C Z K O W S K I, T h e m a rk e t fo r th e personnel
w ith h ig h e r e d u ca tio n in th e to w n s o f O p o le S ilesia d u rin g th e tim e o f the
e c o n o m ic tran sfo rm a tio n ... 201 D a riu sz R A JC H E L , T h e fu n ctio n o f th e fo u r to w n s annexed to O pole P rovince
c o m p a red w ith the o th er to w n s o f th e r e g i o n ... 213 Z b ig n ie w K O Ł A C Z K O W S K I, A le k sa n d ra P IA S E C K A . S ocial tra n sfo rm a tio n s in the
to w n s o f O p o le S ilesia w ith a sp ecial in sig h t into the stru c tu re o f q u alifica tio n s
o f th e in h ab itan ts (in th e p e rio d o f 1 9 9 5 - 2 0 0 0 ) ... 223 Jo a n n a D Y B O W S K A , T he d y n a m ics and stru c tu re o f m arriag e s c o n tra cted in the
to w n s o f O p o le P ro v in c e in th e y e ars 1 9 8 7 -1 9 9 7 as an in d ica to r o f th e social
and e c o n o m ic tran sfo rm a tio n s ... 231 W ie sław D R O B E K , O n th e re stitu tio n o f civil rig h ts o f the d e g rad e d to w n s in
S i l e s i a ... 241 K a ta rz y n a P IA S E C K A . T he e v o lu tio n o f the re g io n al function o f th e C ity o f
O p o l e ... 251 Ja c e k P IE C Z O N K A , T he d e v elo p m en t and tra n sfo rm a tio n s in th e sp h ere o f sm ali
b u sin ess o p e ra tin g in th e a rea o f the city and co m m u n e o f O p o l e ... 257 II. TH E TR A N SFO R M A TIO N S O F TH E SPA TIA L ST R U C TU R E O F TO W N S R o m u ald P U S T E L N IK , T ra n s fo rm a tio n s in the sp atial stru ctu re o f to w n s in the
c o n te x t o f th e e c o n o m ic stim u la tio n o f th e p ro b lem a reas (illu stra te d by L ąd ek
Z d ró j and S tro n ie Ś l ą s k i e ) ... ... 273 B a rb a ra M IS Z E W S K A , T y p es o f fu n ctio n al su c c essio n in the city as ex em p lified
by W r o c ł a w ... ... 293 E w a S Z A F R A Ń S K A , D iffere n tia tio n in the tran s fo rm a tio n o f th e in d u strial areas
w ith in th e c ity ’s space as e x em p lified by Ł ó d ź ... 307 K ry sty n a D U B E L , M o d e rn iza tio n o f the spatial m an a g em e n t o f to w n s as a c o ndition
to lesse n a n t h r o p o p r e s s u r e ... ... 319 K a ta rz y n a S U W A L S K A , M ak in g u se o f the air-p o llu tio n m o n ito rin g in th e plan n in g
o f th e d ev e lo p m e n t o f th e u rb a n iz ed a r e a s ... 323
Wstęp
Książka poświęcona jest społecznym, ekonom icznym oraz przestrzennym przeobrażeniom, notowanym w m iastach polskich w okresie ostatnich dziesię
ciu lat. Sieć m iast w Polsce ukształtowała się w wyniku historycznych proce
sów, których początki sięgają czasów średniowiecznych. Jednakże obecna struk
tura gospodarcza, społeczna i przestrzenna m iast jest w znacznym stopniu dzie
dzictwem czterdziestoletniego okresu realnego socjalizmu.
Wraz z wdrażaniem nowego m odelu społeczeństwa i gospodarki ulegają ra
dykalnej zmianie warunki, w których funkcjonują i rozw ijają się miasta. U ru
chomione zostały określone procesy, w wyniku których przekształca się baza ekonomiczna, funkcje i przestrzeń miast. Przebieg tych zmian, ich tempo oraz skutki społeczne i gospodarcze stanowią przedmiot zainteresowania badaczy repre
zentujących różne dyscypliny naukowe.
Oddawany do ląk Czytelnika tom stanowi pokłosie konferencji zatytułow a
nej: Miasto w okresie przem ian - społeczeństwo - gospodarka - przestrzeń, którą zorganizował Zakład Geografii Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej Wydziału Ekonomicznego Uniwersytetu Opolskiego. W obradach uczestniczyło liczne grono geografów, urbanistów i ekonomistów, a także przedstawiciele so
cjologii i nauk prawnych z różnych ośrodków. Ze względu na bardzo szeroki za
kres tem atyczny m ateriałów przedstawionych na konferencji, postanow iliśm y opublikować je — w postaci artykułów — w dwóch oddzielnych pozycjach: niniej
szej oraz kolejnej, poświęconej ekologicznym aspektom gospodarki miejskiej i nowym instrumentom zarządzania miastem.
Autorzy artykułów prezentują zainteresowanie różnymi zagadnieniam i, po
sługują się różnymi metodami i reprezentują różne szkoły i tradycje badawcze.
Łączy ich wspólny obszar badań, którym jest miasto i zachodzące w nim procesy Tom otw ierają rozważania S. M alarskiego na tem at prawnych podstaw istnie
nia miasta, które zarówno w przeszłości jak i współcześnie należą do podstaw o
wych kryteriów wyróżniania miast. Jedną z generalnych cech dotyczących sytu
acji miast polskich w związku z transformacją jest zróżnicowanie ich m ożliwości i tendencji rozwojowych, na co wskazują zarówno Z. M ikołajewicz, jak i A. Ha- rańczyk. Są ośrodki charakteryzujące się w ielką dynam iką rozwoju (przede wszystkim W arszawa), inne zaś, znacznie liczniejsze miasta, w ydają się przeży
wać regres. Nowa sytuacja prowadzi do kształtowania się nowej hierarchii ośrod
ków miejskich. M iasta duże najlepiej zaadaptowały się do nowych warunków.
W znacznie gorszej sytuacji znalazły się ośrodki tradycyjnego przemysłu, który przez wiele lat stanowił trw ałą podstaw ę ich egzystencji.
Te ogólne ustalenia znajdują potwierdzenie w analizach dotyczących prze
mian struktury funkcjonalnej i bazy ekonomicznej w różnych częściach Polski.
O bok analizy m iast w M ałopolsce (wspomniany już artykuł A. Harańczyk), w zbiorze znalazły się wyniki badań prowadzonych w dwóch ośrodkach regio
nu kujaw sko-pom orskiego (A. M atczak i D. Szymańska), na Śląsku Opolskim (J. Słodczyk), w rejonie W ałbrzycha (A. Becla, S. Czaja, Z. Jakubczyk;
M. Hałasa, I. Rumianowska; I. Kociszewska, K. Kociszewski), na Górnym Śląsku (A. Szajnowska-W ysocka, E. Zuzańska-Żyśko). Jednym z wniosków z zakresu metodologii jest potwierdzenie, że w zmienionych warunkach ustrojo
wych nowego znaczenia nabierają badania nad bazą ekonom iczną miast i istnie
je potrzeba ich ponownego rozwinięcia. Analizy te m ogłyby stanowić dobrą podstawę prognozow ania i planowania rozwoju m iast i stać się przedmiotem zainteresowania władz lokalnych.
Porównanie procesów zachodzących w różnych regionach Polski wskazuje, że w wielu m iastach następują istotne ograniczenia dotychczasowej bazy eko
nom icznej. Celem polityki władz miejskich powinno być rozwinięcie nowych dziedzin, które będą miały m iastotwórczy charakter i staną się podstaw ą rozwo
ju ośrodka. Jak wynika z części artykułów zamieszczonych w tomie, taką rolę m ogłyby spełnić: mała i średnia przedsiębiorczość (J. Pieczonka), funkcja oświatowa (M. M orawski), funkcja kulturalna czy też funkcje centralne na po
ziomie regionalnym (K. Piasecka). Ogólnie biorąc, rośnie znaczenie sektora usług. E. Jakubowicz zwraca uwagę na rolę usług „nowych” w przekształce
niach struktury funkcjonalnej i hierarchicznej regionalnego systemu miast.
O drębną grupę artykułów stanowi prezentacja badań dotyczących przemian społecznych i demograficznych. Uzyskujem y z nich obraz ukazujący m in.
słabnącą lub wręcz ujem ną dynamikę zaludnienia miast (J. Runge), migracje do miast (Z. Długosz), m igracje wewnątrzm iejskie (D. M arcinowicz), a także dy
namikę i strukturę m ałżeństw (J. Dybowska), które są interesującym wskaźni
kiem przem ian społecznych i gospodarczych.
Procesy dziesięcioletnich przekształceń polskiego społeczeństwa i gospodar
ki znajdują coraz wyraźniejsze odzwierciedlenie w przestrzeni miast. Zmiany funkcji określonych terenów jako zjawisko sukcesji prezentuje - na przykładzie W rocławia - B. Miszewska. Natomiast przekształceniom terenów przemysłowych na terenie Łodzi poświęcony jest artykuł E. Szafrańskiej. Podejście urbanistycz
ne prezentuje artykuł R. Pustelnika, któiy analizuje przekształcenia struktury przestrzennej na przykładzie Lądka-Zdroju i Stronia Śląskiego.
W problem atyce miejskiej coraz szerzej uwzględniane są uwarunkowania ekologiczne i wymogi związane z zasadami rozwoju ekologicznie zrównoważo
nego. W niniejszym tomie tem at ten porusza K. Dubel, pisząc o modernizacji
Wstęp 1 I
przestrzennego zagospodarowania miast będącej warunkiem łagodzenia antropo
presji. Koncepcję wykorzystania informacji o zanieczyszczeniach atm osferycz
nych przy wyznaczaniu kierunków rozwoju terenów zurbanizowanych omawia K. Suwalska.
Prezentowany tom niewątpliwie zainteresuje przedstawicieli różnych dyscyp
lin zajmujących się problem atyką miejską. W yniki i wnioski z badań zawarte w poszczególnych artykułach m ogą też być interesującym i użytecznym m ate
riałem do przemyśleń dla władz miejskich i pracowników samorządów.
Janusz Słodczyk
I. PRZEM IANY STRUKTURY SPO ŁECZNEJ
I G OSPODARCZEJ M IAST
SPOŁECZNE, GOSPODARCZE 1 PRZESTRZENNE PRZEOBRAŻENIA MIAST OPOLE 2000
Stanisław Malarski Uniwersytet Opolski
Status prawno-administracyjny miasta
w ustawodawstwie II i III Rzeczypospolitej
Refleksja historyczna
Wzrost osadnictwa w okresie wczesnopiastowskim (X -X I w.) prowadził do wyodrębniania się miast, funkcjonujących początkowo jako ośrodki władzy ple
miennej, a w dalszym swym rozwoju - na skutek pobudzania przez handel i rzemiosło - przekształcających się w rozw inięte ośrodki grodowo-plem ienne Powstały takie miasta, jak: Poznań, Gniezno, W rocław, Opole, Kalisz, Sieradz, Gdańsk, Płock, Lublin, Przemyśl, Sandomierz oraz wiele innych, spełniających z zasady rolę ośrodków prowincji, zarządzanych przez kom esów ustanawianych przez m onaichę i książąt. Nadawanie osadom handlowo-rzem ieślniczym przy
wilejów i praw targowych, tworzenie się podgrodzi i miejscowości targowych na skrzyżowaniach szlaków handlowych i przepraw rzecznych - prowadziło do rozwoju miast z ich funkcjami administracyjnymi, gospodarczymi, sądowymi, religijnymi. Nabywanie i utrwalanie statusu m iejskiego opartego na przyw ile
jach monarchów i panów feudalnych, na zasadach lokacji czy wykupu praw miejskich, sprzyjało wzrostowi polskich miast. Ich struktury prawne opierały się na przywilejach lokacyjnych i statutach wyodrębniających takie organy, jak wojt, ława miejska czy rada m iejska1. W pierwszej połowie XIV w ludność miast śląskich wynosiła według ustaleń K. M aleczyńskiego: we W rocławiu - 13 000-15 000 osób, Krakowie - ok. 10 000, Legnicy - 9000-11 500 G łoeo-
\xnP _ 8900-9900, Nysie - 4500, Opolu - 2400, a w Oleśnicy - 1000-1200 wie
1 Z.
o ,, ' w ° r 3 ' S,k Urzędy ‘ godności w dawneJ Polsce- W arszaw a 1998, zob. w szczególności rozdz V: Urzędy miejskie i wiejskie, s. 2 3 1-247.
osób2. M iasta rozwijały swe funkcje gospodarcze, administracyjne i wojskowe, stosow ały cła i podatki, tworzyły systemy monetarne, rozwijały funkcje sądowe.
Z jednej strony m iasta rozwijały i um acniały organizację samorządu miej
skiego, a z drugiej - tworzyły warunki do rozwoju samorządu cechów (któiych np. we W rocławiu w 1303 r. było 29), bractw i gildii oraz różnych powiązań ośrodków m iejskich związanych z ochroną ich pozycji i interesów (konfedera
cje miast). Kw itł handel dalekosiężny z miastami wybrzeża, z Niemcami, Ho
landią i A nglią na zachodzie Europy, z R usią i T urcją na wschodzie, a z Cze
chami, W ęgrami i państwam i-m iastam i włoskimi na południu.
Narastająca rola m iast i ich wpływy ekonomiczno-polityczne napotykały opór m ożnowładztwa, m agnaterii i szlachty, skutkujący ograniczaniem praw miast, ich upraw nień jurysdykcyjnych i podatkowych. W XV i XVI w.
nastąpiło załamanie wzrostu m iast oraz osłabienie ich pozycji i wpływów poli
tycznych w systemie polskiej m onarchii stanow ej3. W okresie dominacji gospo
darki folwarczno-szlacheckiej (X V I-X V II w.) doszło do degradacji miast; sys
tem polityczny Rzeczpospolitej szlacheckiej hamował rozwój miast, a z nimi handlu i rzemiosła, prowadząc przy licznych przywilejach prawnych i ekonomicz
nych szlachty do osłabienia ekonomicznego, politycznego i militarnego Rzecz
pospolitej4, tworząc warunki do koalicji sąsiadów: Niemiec, Austrii i Rosji, zm ierzających do osłabienia i upadku państw a polskiego.
Ten proces regresu próbowano powstrzym ać reformami podejmowanymi w okresie Sejmu Czteroletniego. Z inicjatywy prezydenta W arszawy J. Dekerta - bogatego kupca, zjazd m iast królewskich uchwalił m em oriał przewidujący rozszerzenie praw ludności miejskiej, który - mimo sprzeciwów konserwatyw
nej szlachty i magnaterii - delegacje m iast złożyły 2 grudnia 1789 r. królowi.
W kwietniu 1791 r. doszło do uchwalenia przez Sejm Czteroletni ustawy o mias
tach, która włączona została do Konstytucji 3 maja 1791 r. Jednakże dokonany w następnych latach trzeci rozbiór Polski uniem ożliwił realizację tej ustawy i zasad konstytucyjnych odnoszących się do m iast i ich statusu prawnego, a tak
że do m ieszczan i ich praw - działalności handlu, przemysłu i rzemiosła oraz różnorodnych usług na rzecz wsi i ludności wiejskiej.
W okresie zaborów, aż do odzyskania państwowości polskiej w listopadzie 1918 r., dawne m iasta polskie z ich mieszkańcami podlegały prawom państw zaborczych. Przechodziły w tym czasie różne przem iany - trwały i rozwijały się w zaborach pruskim i austriackim , ulegały degradacji, traciły swój charakter
2 Za: K. J o ń c a, Historia gospodarcza Polski w zarysie do 1939 r.,W rocław 1984. Zob. też podaną tam literaturę.
3 Zob. J. B a r d a c h , B. L e ś n i o d o r s k i, M. P i e t r z a k , Historia ustroju i prawa polskiego,
wyd. 3, W arszaw a 1996.
4 Ibid., s. 195-196; zob. również: L. G u z i c k i , S. Ż u r a w i c k i , Historia polskiej myśli społeczno-ekonomicznej. W arszaw a 1969, s. 4 7 -5 6 .
Status prawno-administracyjny miasta.. 17
i status miejski w zaborze rosyjskim, m.in. za udział m ieszkańców w pow sta
niach.
Przy dynamicznym rozwoju gospodarki kapitalistycznej w XIX w., przy ży
wiołowym rozkwicie m iast w Anglii, Francji, Niem czech i innych krajach euro
pejskich, a także w Stanach Zjednoczonych, m iasta polskie - poza nielicznym i, jak Poznań, Łódź, Lwów, Kraków, W arszawa, Białystok — przeżywały okres stagnacji, nie podążając za wielom a miastami europejskimi, odgrywającym i do
niosłą rolę w pobudzaniu wzrostu cywilizacyjnego Europy, tworzącymi centra gospodarki, administracji, nauki, kultury, usług społecznych oraz nowoczesnej infrastruktury gospodarczo-społecznej.
Okres 1918-1939
Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w listopadzie 1918 r. ustrój jej administracji ogólnej i samorządowej opierał się przez wiele lat na system ach prawnych państw zaborczych, które w następnych okresach dostosowywane były do polskich rozwiązań konstytucyjnych i administracyjnych. Poważne zmiany systemowe wprowadziło rozporządzenie prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej Odnośnie do miast znajdujem y tam postanowienie (art. 7 3), iż m iasta liczące więcej niż 75 tys. m ieszkańców tw orzą odrębne powiaty m iejskie dla celów administracji państwowej, przy czym Rada M inistrów uzyskała uprawnienie do tworzenia w wyjątkowych przypadkach powiatów m iejskich dla m iast liczących mniej niż 75 tys. mieszkańców. Na czele powiatu miejskiego stał starosta grodzki m iano
wany przez ministra spraw wewnętrznych. Natomiast w odniesieniu do pozo
stałych miast obowiązywały rozwiązania prawno-administracyjne ustanowione la gmin (zarówno miejskich, jak i wiejskich). Pełne systemowe uregulowanie prawnego ustroju administracyjnego i podziału administracyjnego kraju (z wy
jątkiem Śląska) wprowadziła ustawa z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego5.
Ustawa z 23 m arca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju sam orządu teryto
rialnego zawiera w swej treści odrębny rozdział (art. 3 3^ 2) pośw ięcony m ias
tom. Zam ieszczone tam ogólne postanow ienia znajdują rozw inięcie w roz
działach poświęconych gm inom wiejskim i miastom, określających zakres działania ich organów (art. 43), zasady działania zarządów gm in i m agistratów (art. 44) oraz formy prawno-organizacyjne działania organów w ykonaw czych (art. 46-48). Om awiana ustaw a reguluje również status zawodowych i niezaw o
dowych członków organów zarządzających w gm inach wiejskich i m iastach (rozdz. VI), a także problem y kontroli i nadzoru nad działalnością samorządów miast i ich organów wewnętrznych.
5 DzU RP 1933, nr 35, poz. 294.
Ustawa z 23 m arca 1933 r. stanowiła, iż zniesienie m iasta liczącego co naj
mniej 3 tys. m ieszkańców mogło nastąpić tylko w drodze ustawodawczej, nato
miast m iasta o liczbie m ieszkańców mniejszej od 3 tys. osób - decyzją Rady M inistrów.
Z wejściem w życie ustawy z 23 m arca 1933 r. uchylona została moc obo
w iązująca przepisów prawnych państw zaborczych normujących status gmin wiejskich i m iast (art. 130 ustawy). Były to przepisy prawne zaboru pruskiego z 1828 r., przepisy cesarstwa rosyjskiego oraz odnoszące się do Królestwa Gali
cji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim przepisy austriackie (z 1866 r.).
Derogacji uległy również odnoszące się do gmin wiejskich, m iast i powiatów różne polskie przepisy prawne z okresu 1918-1923 (art. 130 ustawy).
W systemie administracji rządowej i samorządowej Polski istniały według stanu z 1939 r. 602 miasta, a na ludność m iejską przypadało 27,2% ogółu lud
ności kraju w jego kształcie terytorialnym istniejącym do września 1939 r., czy
li do rozpoczęcia II w ojny światowej. Pod względem zaludnienia przeważały m iasta liczące do 10 tys. mieszkańców. Było ich 447, a m iast liczących powyżej 10 tys. osób - 155. Dla przykładu: W arszawa m iała 1232 tys. mieszkańców, Łódź - 665 tys., Poznań - 267 tys., Kraków - 250 tys., Kielce - 64 tys., Tarnów - 54 tys., Rzeszów - 34 tys., Gdynia - 122 tys., Chorzów - 108 tys., Nowy Sącz - 36 tys. m ieszkańców 6.
Okres 1944-1989
Po II wojnie światowej podział adm inistracyjny Polski opierał się na roz
wiązaniach przyjętych w wyniku reformy administracji samorządowej przepro
wadzonej w 1933 r. W nawiązaniu do komunistycznego systemu rad władze pań
stwowe, poczynając od 1944 r., dokonywały modyfikacji systemu administracji publicznej - ogólnej i samorządowej - w kierunku zespolenia tych pionów i pod
dania ich kierownictwu politycznemu partii komunistycznej. Ów kierunek wyra
żały takie akty prawne, jak: dekret PKW N z 21 sierpnia 1944 r. o trybie pow ołania władz administracji ogólnej I i II instancji, ustaw a z 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych, dekret PKW N z 23 li
stopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego. Du
alny system administracji publicznej: administracji ogólnej i administracji sa
morządowej utrzymał się do 1950 r., kiedy to na mocy ustawy z 20 marca 1950 r.
o terenowych organach jednolitej władzy państwowej doszło do połączenia tych struktur administracyjnych.
Przeprowadzone wówczas reformy stworzyły jednolity, zunifikowany system administracji lokalnej i regionalnej, eliminujący rozwiązania i instytucje wpro
6 Kalendarz informacyjny dla urzędników państwowych na rok 1939, oprać. J. M eksz, W arszawa 1939.
Status prawno-administracyjny miasta.. 19
wadzone w okresie rozbiorów przez państwa zaborcze, a także przebudow ały strukturę administracji terenowej ukształtow aną w okresie II Rzeczpospolitej.
Po uwzględnieniu zmian terytorialnych Polski zaistniałych w wyniku II w oj
ny światowej i jej następstw, w końcu 1948 r. funkcjonowało w kraju 16 w oje
wództw, 271 powiatów, 44 m iasta wydzielone (powiaty miejskie), 2994 gminy i 40 124 gromady. Przy dużych obszarowo gminach zbiorczych i znacznych od
ległościach wsi w stosunku do siedzib gmin istniała znacząca liczba gromad, które w kolejnych latach ulegały redukcji. Reform a przeprowadzona w 1954 r.
poszła w kierunku likwidacji gmin jako jednostek zbyt rozległych terytorialnie i powołania średnio trzykrotnie od nich mniejszych gromad7, których liczba sys
tematycznie m alała — do ok. 4200 w 1972 r. Dalsze zmiany przyniosły reformy z 1973 r., znoszące osiedla i wprowadzające w m iejsce grom ad gm iny i organy wspólne z gminami dla m iast liczących do 5000 mieszkańców. W wyniku w y
żej wzmiankowanych reform powstało 2365 gmin, w ram ach których tworzono sołectwa.
Status prawny m iast po zakończeniu II wojny światowej unorm ow ał w spom niany wyżej dekret PKW N z 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego8. Przepis art. 24 tegoż dekretu stanowił, iż organem wykonaw czym miejskiej rady narodowej jest zarząd miejski, skła
dający się z prezydenta i wiceprezydenta w m iastach wydzielonych, burm istrza i wiceburm istrza w miastach niewydzielonych oraz z 3—6 członków zarządu, z m ożliw ością powiększenia liczby w iceprezydentów w m iastach liczących ponad 50 tys. mieszkańców. Prezydenta, w iceprezydentów oraz burm istrza i wiceburm istrzów wybierała właściwa rada narodowa, przy czym dokonany wybór podlegał zatwierdzeniu przez kierownika resortu administracji publicznej (prezydentów i wiceprezydentów) lub wojewodę (burm istrza i w iceburm i
strzów), po wysłuchaniu opinii właściwej rady narodowej. Członków zarządu miejskiego wybielała miejska rada narodowa (art. 28 dekretu). Om awiany de
kret utrzym ywał w m ocy odnośne postanow ienia ustawy z 23 m arca 1933 r.
o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego9.
Liczba m iast w latach 1960-1970 wzrastała następująco: w 1960 r. istniało 745 miast, w 1965 r. - 789, 1970 r. - 834 i w 1972 r. - 833 miasta. N atom iast liczba powiatów miejskich utrzym ywała się w tym okresie (1960-1971) na nie zmienionym poziomie: było ich 7 410.
W 1973 r. (według stanu z 1 stycznia tegoż roku) istniało w Polsce 836 miast, łącznie z miastami wyłączonymi z województw i m iastami stanowiącymi po
J. S t a r o ś c i ą k, Prawo administracyjne, W arszaw a 1977.
8 DzU RP 1944, nr 14, poz. 74.
9 DzU RP 1933, nr 35, poz. 294.
10 Zob. J. M o l e n d a , Podział terytorialny kraju (podstawowe problemy), w: Samorząd terytorial
ny, Zagadnienia prawne i administracyjne, red. A. Piekara i Z. N iew iadom ski, W arszaw a 1998.
wiaty miejskie. M iasta wyłączone z województw, to: W arszawa, Kraków, Łódź, Poznań i W rocław. Powiatów miejskich było łącznie 76.
Przemiany owe stworzyły warunki do wprowadzenia w latach 1973-1975 sys
tem u administracyjnego dwustopniowego - z funkcjonującymi w kraju gm ina
mi i 49 małymi województwami, utworzonym i reformami wprowadzonymi w życie 1 czerwca 1975 r.
Zniesiono wówczas 314 powiatów oraz 17 województw i 5 m iast stano
wiących samodzielne województwa. W ram ach 49 nowych województw utw o
rzono 3 województwa m iejskie (W arszawa, Kraków, Łódź) oraz województwo wrocław skie, obejm ujące zarówno miasto, jak i otaczające je przyległe obszary.
W edług struktury administracyjnej utrzymującej się od 1975 r. do końca 1998 r. w poszczególnych województwach istniała bardzo zróżnicow ana liczba miast: od 69 w województwie katow ickim i ponad 30 w województwach wałbrzyskim , poznańskim i opolskim, do 4 miast w województwie chełmskim, 5 w zamojskim i 6 w bielskopodlaskim. Nadm ienić należy, iż wprowadzone re
formami 1975 r. urzędy rejonowe obejm owały sw ą działalnością zarówno m ia
sta, ja k i tereny gmin włączonych do poszczególnych rejonów.
Status miasta według ustawy samorządowej z 8 marca 1990 r.
Ustawa z 8 m arca 1990 r. o samorządzie terytorialnym " w swym pierwot
nym tekście nie dostrzegała problem atyki i specyfiki miast, w związku z czym w jej treści nie znalazły się postanow ienia regulujące tę kwestię. Dopiero w nas
tępnych latach, kiedy samorządy gmin zaczęły występować o nadanie im praw m iejskich, z całą ostrością ujaw niła się luka w owym akcie prawnym, wym a
gająca w ypełnienia w drodze odpowiedniej nowelizacji. Dokonano tego ustaw ą z 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym 12; do zno
welizow anego tekstu wprowadzony został przepis w formie pkt. 3 art. 4 ust. 1, który w kolejnych nowelizacjach został w yodrębniony jako art. 4 a, o następu
jącej treści:
1. Nadanie gm inie lub m iejscowości statusu miasta następuje w drodze roz
porządzenia Rady Ministrów.
2. Nadając m iejscowości status m iasta Rada M inistrów określa jego granice.
3. Zm iana granic m iasta następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
W związku z powyższym i sformułowaniami wnioskować należy, że status m iasta w rozum ieniu ustawy samorządowej z 8 m arca 1990 r. może być nadany
11 DzU 1990, n r 16, poz. 95.
12 DzU 1992, nr 100, poz. 492.
Status prawno-administracyjny miasta.. 21
zarówno gminom, jak też m iejscowościom, które spełniają ustalone warunki, ale nie stanowią gmin.
Nasuwa się również ogólniejsza uwaga na tle om awianego przepisu: normuje on warunki i procedurę uzyskania statusu miasta, pom ijając zagadnienie utraty takiego statusu związanej z degradacją danego miasta do rangi gminy czy m iejs
cowości wchodzącej w skład gminy. Trudno przyjąć, aby ustaw odaw ca dokony
wał tu regulacji jednokierunkowej - ku tworzeniu miast, nie przewidując w ogóle ewentualności utraty praw miejskich. Kierując się przyjętym i w prawie zasadami inteipretacji, można wstępnie sformułować tezę, iż decyzja o utracie praw miejskich będzie podejm owana w trybie analogicznym , ja k przy nadaniu statusu miasta - w drodze rozporządzenia Rady M inistrów. Ewentualności ta
kiej nie należy wykluczać, gdyż przem iany gospodarcze we współczesnym świecie wykazują realność takich sytuacji, np. upadek osad górniczych - po wyeksploatowaniu złóż, czy upadek ośrodków przem ysłu m etalurgicznego, stoczniowego, drzewnego, włókienniczego i innych.
Zapowiadana w art. 4 a ustawy samorządowej regulacja praw na w prow adzo
na została aktem Urzędu Rady M inistrów z 3 sierpnia 1990 r. (nr Ad.P.II - 0636/9/90/ME) oraz załącznikiem do tego aktu. Dokum ent ten określa w ym aga
nia merytoryczne i proceduralne związane z wnioskami gmin w sprawie zmiany ich statusu. I tak:
a) wniosek gminy o nadanie jej statusu m iasta musi być skierowany do Rady Ministrów za pośrednictwem wojewody,
b) wniosek powinien zawierać wszechstronne uzasadnienie, a ponadto być udokumentowany pismami, opiniami, informacjami i mapami wym ienionymi w załączniku do wytycznych z 3 sierpnia 1990 r., a także inform acją o skutkach finansowych proponowanych zmian i ich ekonomicznych uwarunkowaniach,
c) w sprawie o nadawanie gminie statusu m iasta konieczna jest opinia sejm i
ku samorządowego (obecnie samorządu województwa),
d) w każdym przypadku projektowana innowacja pow inna być poddana kon
sultacji z m ieszkańcami terenów objętych zamierzonymi zmianami, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o konsultacjach społecznych i referen
dum,
e) zmiany w podziale terytorialnym, dotyczące m.in. nadania gminie statusu miasta, m ogą być dokonywane tylko raz w roku - z dniem 1 stycznia, natomiast zmiany granic dwukrotnie w ciągu roku — z dniem 1 stycznia oraz z dniem 1 lipca, w związku z czym odnośne wnioski wraz z dokumentacją należy przedkładać Ra
dzie Ministrów z co najmniej 3-miesięcznym wyprzedzeniem, tj. odpowiednio w terminie do 30 września i 31 marca.
Stosownie do treści załącznika do wytycznych Urzędu Rady M inistrów z 3 sierpnia 1990 r. wniosek o nadanie gminie statusu m iasta powinien zawierać m.in. następującą dokumentację:
a) określenie istniejących funkcji m iastotwórczych,
b) informację właściwego do spraw planowania przestrzennego wydziału urzędu wojewódzkiego, zaw ierającą uzasadnienie perspektyw rozwoju danej m iejscowości,
c) stanowisko właściwych w sprawach geodezji i gospodarki gruntami oraz ochrony środowiska wydziałów urzędu wojewódzkiego, w kwestii zmiany sta
tusu gminy, ze szczególnym uwzględnieniem problematyki ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz przewidywanych przeobrażeń w środowisku naturalnym,
d) wypis z rejestru gruntów, obejm ujący powierzchnię nowo tworzonej je d nostki miejskiej, lub powierzchnię terenów włączanych lub wyłączanych z gra
nic miasta,
e) podstawowe dane statystyczne dotyczące demografii, sposobu gospodaro
wania, zatrudnienia, infrastruktury komunalnej, f) załączniki kartograficzne.
M ogą być dołączane do wniosku również inne dokumenty i materiały (do
tyczące np. genezy i dziejów miejscowości, nazewnictwa, szczególnych funkcji m iejscowości, elem entów folkloru, tradycji).
Podstaw owe znaczenie posiada ukształtowana przez praktykę zasada, iż m ia
sto tworzy się na terenie zurbanizowanym, o przewadze ludności nierolniczej, posiadającym w ykształconą infrastrukturę kom unalną oraz wykazującym dyna
mikę rozwoju pow iązaną z funkcjami i cechami ośrodka miejskiego.
Status prawno-administracyjny i gospodarczo-finansowy dużych miast w okresie od 1 stycznia 1996 r. do 31 grudnia 1998 r. (miejskie strefy usług publicznych)
W celu rozszerzenia działalności gmin miejskich dużych miast i stworzenia warunków ich współdziałania z przyległymi gminami wiejskimi Sejm uchwalił ustaw ę z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz m iejskich strefach usług publicznych13. Ustawa uogólniła i prawnie uregulo
wała wyniki funkcjonowania w latach 1992-1994 tzw. program u pilotażowego, przyjętego na podstawie porozum ienia dużych m iast (liczących ponad 100 tys.
m ieszkańców) z R adą M inistrów i przewidującego rozszerzenie kompetencji i zadań tych m iast ponad uregulowania określone ustaw ą sam orządow ą z 8 mar
ca 1990 r. Na mocy aktu z 24 listopada 1995 r. m iasta wymienione w załączni
ku do ustaw y (46 miast, w tym Opole), przejęły do prowadzenia wiele dodatko
wych zadań zleconych, przekazanych m.in. przez ministrów: kultury i sztuki, ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa, zdrowia i opieki społecz
nej.
13 DzU 1995, nr 141, poz. 692 z późn. zm.
Status prawno-administracyjny miasta. 23
Ustawa z 1995 r. stworzyła szczególny system finansowania zadań miast, oparty na dochodach własnych i dotacjach budżetow ych oraz w prowadziła od
rębne zasady planowania i rozliczania środków finansowych. W prow adziła też szczególny system organizacji działalności komunalnej w ram ach m iejskich stref usług publicznych obejm ujących gminy średnie i duże m iasta oraz związane z nimi gminy. Działające na podstawie ustalonych statutem tzw. miejs
kie strefy usług publicznych powoływały swoje zgrom adzenia, składające się z delegatów gmin, o kom petencjach i zasadach działania określonych przepisa
mi ustawowymi i statutami poszczególnych stref. U stawa unorm ow ała zasady powiązań stref z gminami, sprawy kontroli i nadzoru, a także kwestię rozliczeń finansowo-budżetowych związanych z działalnością stref.
Pomijając zróżnicowane oceny założeń omawianej ustaw y oraz efektów jej wdrażania14, um ożliwiła ona podejm owanie eksperym entów i grom adzenie do
świadczeń w zakresie współdziałania dużych i średnich m iast z przyległym i gminami wiejskimi, a więc rozszerzenia obszaru terytorialnego oddziaływania dużych miast na przyległe ośrodki wiejskie i wspólnego prow adzenia działalno
ści w zakresie gospodarki przestrzennej, ochrony środowiska, gospodarki w od
no-ściekowej, lokalnej komunikacji i drogownictwa, a także prowadzenia pla
cówek służby zdrowia, pomocy społecznej, oświaty i kultury. Doświadczenia związane z działalnością miejskich stref usług publicznych mogły być w pew nym zakresie pom ocne w pracach nad reformami administracyjno-sam orządo- wymi, a w szczególności w dziedzinie m odelowania powiatów i tworzenia wspólnych struktur powiatów miejskich i ziemskich.
Ustawa z 24 listopada 1995 r. utraciła moc obow iązującą z dniem 31 grudnia 1998 r., ulegając derogacji na podstawie art. 15 ust. 1 ustaw y z 13 października 1998 r. (przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację pub
liczną)15. Na m ocy art. 15 ust. 2 powołanej ustawy istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r. urzędy miejskich stref usług publicznych stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. starostwami powiatowymi, albo tw orzą starostwa powiatow e w połącze
niu z istniejącymi do 31 grudnia 1998 r. urzędami rejonowym i lub ich zam iej
scowymi jednostkam i mającymi siedzibę na obszarze powiatu.
Miasta na prawach powiatu
Zgodnie z ustaw ą z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstop
niowego podziału terytorialnego państw a16, jednostkam i zasadniczego podziału administracyjnego są gminy, powiaty oraz województwa, i w ich ram ach do-
14 Zob. uw agi przedstaw ione w pracy: Prawo administracyjne, red. J. Boć W rocław 1997 s. 197-201.
15 DzU 1998, nr 133, poz. 872.
16 DzU 1998. nr 96, poz. 603.
strzegąc należy status prawno-adm inistracyjny miast. M iasta m ogą być po
wiązane ze wszystkim i jednostkam i podziału administracyjnego; funkcjonują jako gm iny miejskie czy m iejskie-wiejskie, jako m iasta na prawach powiatu, czy wspólne jednostki miejskie gminno-powiatowe, bądź jako m iasta metro
politarne, będące siedzibami województw z m ożliw ością odrębnych siedzib wo
jew odów i sejmików województwa (województwo kujawsko-pom orskie i woje
wództwo lubuskie).
U stawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie pow iatow ym17 szczegółowo regu
luje status miast na prawach powiatu. Jednostką taką jest miasto liczące więcej niż 1 0 0 tys. m ieszkańców oraz miasto, które przestało być siedzibą wojewody z dniem 31 grudnia 1998 r. Nie działa tu jednak autom atyzm uzyskiwania czy utraty statusu m iasta-powiatu, gdyż ustawa przew iduje18:
a) upraw nienie Rady M inistrów do odstąpienia od nadania statusu miasta na praw ach powiatu takiej jednostce terytorialnej, która przestała być siedzibą w o
jew ody z dniem 31 grudnia 1998 r., jeśli z wnioskiem w tej sprawie wystąpi rada m iejska określonego miasta,
b) upraw nienie Rady M inistrów do odmowy nadania miastu liczącemu wię
cej niż 1 0 0 tys. m ieszkańców praw powiatu, jeżeli nadanie tego prawa mogłoby ograniczyć wspólnotom samorządowym wchodzącym w skład dotychczasowe
go powiatu dostęp do usług publicznych o charakterze powiatowym,
c) upraw nienie Rady M inistrów do nadania na wniosek rady miejskiej prawa powiatu m iastu liczącem u mniej niż 1 0 0 tys. m ieszkańców, jeżeli miasto to ma niezbędną infrastrukturę do wykonywania zadań powiatowych, a nadanie tego praw a nie ograniczy wspólnotom samorządowym wchodzącym w skład dotych
czasowego powiatu dostępu do usług publicznych o charakterze powiatowym.
Decyzje Rady M inistrów w powyższych sprawach podejm owane są po zapo
znaniu się z opiniami zainteresowanych rad gmin, rady powiatu oraz właściwe
go sejmiku województwa.
W art. 91 ust. 5 wyżej cytowanej ustawy wyrażona została zasada, że ilekroć w przepisach ustaw y jest mowa o powiecie, rozum ie się przez to również m ia
sto na prawach powiatu. Do m iast takich m ają zastosowanie przepisy o gminie w rozum ieniu ustawy samorządowej z 8 m arca 1990 r. M iasta takie realizują równocześnie zadania gminy samorządowej oraz dodatkowe kompetencje, obo
wiązki i prawa, określone ustaw ą o samorządzie powiatowym. Dokładne okre
ślenie i powiązanie uprawnień i zobowiązań musi mieć swoje odzwierciedlenie w statutach takich miast, realizujących zwiększone kom petencje oraz poszerzo
ne zadania.
Zauważyć należy, że wymogi określone rozporządzeniem Rady Ministrów z 15 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy składaniu
17 DzU 1998, nr 91, poz. 578.
18 Zob. art. 91 cyt. ustaw y o sam orządzie pow iatow ym .
Status prawno-administracyjny miasta. 25
wniosków w sprawach tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia powiatów oraz określenia ich granic19 znajdą odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do miast ulegających przekształceniom związanym z przem ianam i w statusie po
wiatowym. W zór treści takiego wniosku stanowi załącznik do cytowanego roz
porządzenia.
Zgodnie z treścią art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym, funkcje orga
nów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawują: rada m iasta i zarząd miasta. Miasta na prawach powiatu wykonują ustawowe zadania powiatu, a naz
wę, skład, liczebność oraz zasady i tryb działania organów m iasta na prawach powiatu określa ustaw a z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
W wyniku reform administracyjno-samorządowych wprowadzonych w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. m am y w kraju 373 powiaty, z tego 308 ziem skich oraz 65 miast na praw ach powiatów20 (powiatów grodzkich).
Uwagi końcowe
W polskiej literaturze dotyczącej problem atyki adm inistracyjno-sam orządo- wej sporadycznie spotyka się publikacje poświęcone statusowi praw no-orga
nizacyjnemu miast. Nie m a opracowań z zakresu specyfiki prawno-administra
cyjnej miast i elementów struktury w aspektach instytucjonalnych. N a ten tem at pojawiają się jedynie marginalne przyczynki.
Rosnąca rola miast jako ośrodków dynamiki i rozwoju społeczno-gospodar
czego - zarówno m iast metropolitalnych (stolice państw, m etropolie regional
ne), jak i siedzib powiatów, m iast stanowiących powiaty grodzkie - przem aw ia za zapoczątkowaniem badania tej problem atyki jako rozwojowej i przyszłościo
wej.
Zauważyć też należy, że w polskim prawie samorządowym (ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym) nie wprowadzono odrębności statusu miasta jako jednostki samorządu terytorialnego, lecz stworzono jedynie w spólną kon
strukcję gminy, zarówno wiejskiej ja k i miejskiej. Z uwagi na daleko idące od
mienności w genezie, funkcjach i zasadach adm inistracyjno-gospodarczych działalności gmin wiejskich oraz m iejskich jednostek samorządu terytorialnego zachodzi potrzeba podjęcia rozpoznawczych, wstępnych prac badawczych, a następnie pogłębionych analiz, syntez, m onografii związanych ze specyfiką miast.
Zawarta w artykule refleksja nad ew olucją rozwiązań praw nych związanych ze statusem m iast jest wstępnym krokiem na drodze do badań z zakresu wzmiankowanej problematyki.
19 DzU 1999, nr 36, poz. 322.
"° Zob. rozporządzenie Rady M inistrów z 7 sierpnia 1998 r. w spraw ie utw orzenia pow iatów (DzU 1998, nr 103, poz. 652).
THE LEGAL-ADMINISTRATIVE STATUS OF THE TOWN IN THE LEGISLATION OF THE SECOND AND THIRD POLISH REPUBLIC
S u m m a r y
The article contains a retrospective analysis o f legał regulations concerning the town. The beginning o f the analysis dates back to the 10th century A. D. In the next part, there w ere presented, in detail. Solu
tions binding in the tim e betw een the wars, and then - in the period 1949-1989. A thorough analysis w as then m ade as regards the status o f the tow n according to the self-govem m ental A ct o f 8th March, 1990. In the finał part o f the w ork, the status o f the town w hich functions with the rights o f the county w as also analyzed. Instances o f im precision w ere pointed out with reference to som e entries in the bin
ding legał acts, and new possibilities w hich the A ct created in relation to big cities w ere underlined.
T hat concem s, first o f all, the system o f financing the tasks and the m anagem ent o f com m unal activity.
The A ct also norm alized the principles on w hich the connections betw een m unicipal zones o f public se- rvices and com m unes are founded, by establishing the principles o f control o f supervision and settling accounts.
S PO ŁE C ZN E, G O S P O D A R C Z E I P R Z E S T R Z E N N E P R Z E O B R A Ż E N IA M IA ST O P O L E 2000
Zbigniew M ikołajewicz Uniwersytet Opolski
Procesy rozwoju dużych miast Polski
w okresie transformacji
Powierzchowna obserwacja dokonywana poprzez codzienny ogląd naszych miast wskazuje na korzystne przemiany, zachodzące od początku lat dziew ięć
dziesiątych XX w. Miasta, w tym zwłaszcza centra m iast dużych, odnaw iają się, modernizują, pięknieją: remontowane są elewacje kamienic, chodniki otrzym ują nowe nawierzchnie (z tandetnego polbruku wprawdzie, ale jednak nowe), cza
sem przebudowywane są również jezdnie, przy czym przyw raca się (w centrach miast) stare, nawiązujące do przeszłości nawierzchnie (np. W rocław, Opole), instaluje się nowe (stylizowane) oświetlenie ulic i placów, modernizuje się skle
py i ich wystawy, pojaw iają się nowe duże placówki handlow e typu market, hiper itp., buduje się nowe obiekty banków, instytucji ubezpieczeniowych, hote
li, Nadrabia się wieloletnie zaległości. M iasta przestają być szare, brudne, ponu
re - nijakie.
Z drugiej jednak strony m iasta tracą swoje dotychczasowe podstaw y m iasto- twórcze. S t a j ą - j a k sądzę - w obliczu dużych zagrożeń. Zniknęło wiele przed
siębiorstw przem ysłowych, budowlanych, transportowych i innych; likwiduje się miejsca pracy i źródła utrzym ania mieszkańców. Kolejnym przedsiębior
stwom grozi upadłość, a ich pracownikom - masowe zwolnienia. M iasta tracą swoje dotychczasowe podstawy bytu gospodarczego. Skutki procesów pryw aty
zacji okazują się bardzo zróżnicowane i często niekorzystne z punktu widzenia spodziewanej, lecz nie osiąganej poprawy efektywności gospodarow ania1. Prze
1 Por. Z. M i k o ł a j e w i c z , Efektywność gospodarowania przemysłu polskiego w sektorach włas
ności. Kierunki zmian w okresie transformacji, W rocław 1997. Prace N aukow e n r 767 A kadem ii E ko
nomicznej im. O. Langego.
m iany w zasadzie ograniczają się do tzw. prywatyzacji przekształceniowej, przy bardzo niew ielkim zakresie prywatyzacji założycielskiej.
W m iastach praw ie zupełnie zanikło osiedlowe budownictw o mieszkaniowe (wielorodzinne), nie podejm uje się inwestycji rozwojowych w postaci kom unal
nego i energetycznego uzbrojenia nowych terenów. W iększość dróg i ulic m iej
skich jest w coraz gorszym stanie, w ystępują procesy wyraźnej ich dekapitaliza
cji. Prawie każde większe miasto staje się wielkim korkiem komunikacyjnym.
Jaka więc jest sytuacja polskich miast? Lepsza, czy gorsza? Czy mamy pod
stawy do tego, aby się cieszyć, czy też powinniśm y się martwić?
Odpowiedź, zwłaszcza syntetyczna, uogólniająca, nie jest łatwa. Próbuję ją znaleźć w pierwszym rzędzie poprzez analizę procesów inwestycyjnych, w y
chodząc z założenia, że właśnie inwestycje - ich skala, dynamika, struktura - powinny wskazać, czy i w jakim stopniu m ożna mówić o rozwoju miast pol
skich w okresie transformacji.
W m inionym 10-leciu inwestowaliśm y w Polsce sporo. W wielkościach nakładów inwestycyjnych obserwujem y jednak różnokierunkowe tendencje (tab. 1): wyraźnego spadku w pierwszych latach okresu transform acji, lekkiego w zrostu od 1992 r., dynamicznego wzrostu od 1994 r.
T abela 1 D ynam ika produktu krajow ego brutto, spożycia, akum ulacji i nakładów inw estycyjnych
w Polsce w okresie transporm acji (rok poprzedni = 100)
Rok PKB Spożycie A kum ulacja N akłady
inw estycyjne
1990 88.4 88,3 75,2 89,9
1991 93,0 107,5 79,9 95,9
1992 102,6 103,5 87.0 100,4
1993 103,8 104,8 112,8 102,3
1994 105,2 103,9 109,0 108,1
1995 107,0 103,2 124,1 117,1
1996 106,0 107,2 119,5 119,2
1997 106,8 106,1 120,8 122,2
1998 • • • 121,2
Źródło: R ocznik Statystyczny G U S 1993, s. 130, 248; 1998, s. 483, 509; Biuletyn Statystyczny GUS 1999, n r 2, s. 111.
Regres nakładów inwestycyjnych w pierwszych latach omawianej dekady był znacznie łagodniejszy niż innych wielkości makroekonomicznych (produktu krajowego brutto, czyli PKB, akumulacji, spożycia). Przyrost nakładów inwes
tycyjnych od 1994 r. zdecydowanie wyprzedzał tempo przyrostu PKB czy fun
duszu spożycia, i okazał się bardzo dynamiczny i trwały (rys. 1).
U dział nakładów inwestycyjnych w PKB po przejściowym spadku (19,6%
w 1990 r., 17,5% w 1992 r. i 16,1% w 1994 r.) wzrósł do poziom u 19,3%
Procesy rozwoju dużych miast Polski. 29
w 1997 r. Nakłady inwestycyjne (w cenach stałych) na 1 m ieszkańca Polski osiągnęły w 1997 r. poziom wyższy o 79% w porównaniu z 1990 r. W ielkości te wydają się świadczyć o odbudowie potencjału rozwojowego polskiej gospodar
ki, szczególnie widocznej w latach 1995-1997.
% ---
181,6 1 8 0 --- 1 7 0 --- j / j j ;
160--- T5372--- ---
150--- ^ — pp— B —
140 ---- --- ---l- B e - S I---• 1__________ E l i Ś ___
130 --- — 12 6 4 --- 1 | 1 | | __________'f. \ ____________P i p - _____
1 2 0 --- |g § B --- ___
110 --- - £ --- t __________I S l l l _____
100 ---b:,:k." F i--- ,---L jp-S -I---,---
P K B Spożycie Akum ulacja Nakłady
inwestycyjne
Rys. 1. Dynam ika podstaw ow ych kategorii ekonom icznych w latach 1990-1997 (1990 r. = 100; ceny stałe).
Mniej optymistyczne wnioski w ypływ ają z analizy struktury przedm iotowej realizowanych inwestycji i ich rozmieszczenia na obszarze kraju. Badania struk
tury przedmiotowej wskazują na zachodzące duże zmiany o dość kontrowersyjnej wymowie (tab. 2). I tak: występuje bardzo wyraźny i systematyczny spadek nakładów inwestycyjnych w rolnictwie, leśnictwie i łowiectwie, a także w budownic
twie mieszkaniowym; utrzymuje się brak postępu, a nawet lekki regres nakładów na rozwój oświaty, ochrony zdrowia i opieki społecznej; ma miejsce wzrost nakładów na inwestycje w przemyśle, w handlu, gastronomii i hotelarstwie oraz w pośrednic
twie finansowym (banki i inne jednostki).
Udział przemysłu w ogólnych nakładach inwestycyjnych osiągnął poziom nig
dy po wojnie nie notowany. W okresach szczególnie intensywnego inwestow a
nia w tej gałęzi gospodarki udział ów wynosił:
- ok. 37% ogólnych nakładów w planie 6-letnim tzw. socjalistycznej indu
strializacji kraju lat 1950-1955,
- ok. 34% w latach sześćdziesiątych, gdy budowane były zagłębia węgla ka
miennego (ROW) i brunatnego (Konin-Turek, Turoszów) wraz z wielkimi elek
trowniami na węglu brunatnym, oraz zagłębie siarkowe i miedziowe,
- ok. 36% w latach siedemdziesiątych, gdy w ramach „planu otwartego” podej
mowano wielkie inwestycje przemysłowe (Huty „Katowice”, portu północnego, „Ur
susa”, FSM; budowa nowych cementowni, zakładów przemysłu mięsnego, meblar
skiego, lekkiego i innych).
181,6 I
■
■Pil
^T53,2 142,6
ifiii
lilij 1?fi 1
-
I
P K B Spożycie Akum ulacja Nakłady
inwestycyjne podstaw ow ych kategorii ekonom icznych w latach 1990-1997 (1990 r.
