Zarządzanie informacją publiczną w jednostkach samorządu terytorialnego

w jednostkach samorządu terytorialnego

Dušan Bogdanov

Zarządzanie informacją publiczną w jednostkach samorządu terytorialnego

STUDIA I MONOGRAFIE NR 493

OPOLE 2016

dr hab. Stanisław Grycner, prof. PO

Projekt okładki Klaudia Eckert

Redakcja i korekta Katarzyna Wiatkowska

Redakcja techniczna Andrzej Pasierbiński

© copyright by Uniwersytet Opolski Opole 2013

ISSN 1233-6408 ISBN 978-83-7395-701-5

Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, 45–037 Opole, ul. H. Sienkiewicza 33.

Wydanie II, poprawione.

Wstęp 9

1. Komunikowanie w życiu publicznym 19

1.1. Geneza procesu komunikowania 20

1.1.1. Podstawowe pojęcia i teorie 21

1.1.2. Modele komunikowania 24

1.1.3. Nośniki w procesach komunikowania 28

1.1.4. Rola mediów w procesach komunikowania 31

1.2. Koncepcje informacji 38

1.2.1. Definicje informacji 38

1.2.2. Dane, informacja, wiedza 40

1.2.3. Społeczne funkcje informacji 45

1.2.4. Niepożądane zjawiska informacyjne 48

1.3. Informacja jako przedmiot zarządzania 52

1.3.1. Informacja jako zasób 52

1.3.2. Zarządzanie informacją i wiedzą 57

1.3.3. Modele informacyjne państwa 64

2. Zarządzanie organizacjami publicznymi 69

2.1. Ewolucja administracji publicznej 70

2.1.1. Zadania administracji publicznej 72

2.1.2. Rys historyczny polskiej administracji publicznej 75

2.1.3. Prawo do dobrej administracji 77

2.2. Specyfika zarządzania publicznego 81

2.2.1. Koncepcje zarządzania od Webera do współczesnych 82 2.2.2. Instrumenty zarządzania publicznego 89

2.2.3. Obywatel jako partner 91

2.3. Samorząd terytorialny jako organizacja publiczna 93 2.3.1. Rys historyczny polskiego samorządu terytorialnego 94 2.3.2. Podstawy prawne funkcjonowania samorządu

terytorialnego w Polsce 100

2.3.3. Organizacja i zadania samorządu gminnego 103

samorządu terytorialnego 107 2.4.1. Polityka informacyjna w samorządzie terytorialnym 107 2.4.2. Elementy elektronicznej administracji 112 2.4.3. Systemy jakości w zarządzaniu jednostkami

samorządu terytorialnego 118

3. Instytucje uczestnictwa w sferze publicznej 127

3.1. Geneza społeczeństwa obywatelskiego 127

3.1.1. Idea społeczeństwa obywatelskiego 128 3.1.2. Społeczeństwo obywatelskie w Polsce 132 3.1.3. Wybory jako determinanta demokracji 135

3.2. Partycypacja społeczna 141

3.2.1. Rządzenie i współrządzenie 141

3.2.2. Konsultacje społeczne 144

3.2.3. Jednostki pomocnicze w polskim samorządzie 152

3.2.4. Narzędzia dialogu społecznego 156

3.3. Społeczeństwo informacyjne 162

3.3.1. Próby zdefiniowania społeczeństwa informacyjnego 163 3.3.2. Rozwój społeczeństwa informacyjnego 165 3.3.3. Polskie społeczeństwo informacyjne 171 3.3.4. Związki administracji publicznej i społeczeństwa

informacyjnego 175

4. Prawo dostępu do informacji publicznej 181 4.1. Geneza praw dostępu do informacji publicznej 184

4.1.1. Europejskie dokumenty regulujące prawo

obywateli do informacji 186

4.1.2. Dostęp do informacji publicznej w wybranych

krajach europejskich 193

4.2. Polskie przepisy regulujące dostęp do informacji publicznej 194

4.2.1. Konstytucja RP 197

4.2.2. Ustawa o dostępie do informacji publicznej 205 4.2.3. Informacja publiczna w innych ustawach 208 4.2.4. Ograniczenia w dostępie do informacji 210 4.3. Zasady i tryb dostępu do informacji publicznej 214

4.3.1. Tryb wnioskowy 218

4.3.2. Tryb bezwnioskowy – Biuletyn Informacji Publicznej 222

4.3.3. Odpowiedzialność za nieudostępnienie informacji 227

5.1. Wybrane problemy w zakresie dostępu do informacji

w trybie wnioskowym 231

5.1.1. Podejście samorządów do informacji przetworzonej 232 5.1.2. Monitorowanie i badanie dostępu do informacji publicznej 239 5.1.3. Postępowanie sądowo-administracyjne 245 5.2. Realizacja bezwnioskowego dostępu

do informacji publicznej – BIP 249

5.2.1. Informatyczne aspekty stron BIP 249

5.2.2. Stan badań 258

5.2.3. Wskaźnik zainteresowania informacją publiczną 261 5.2.4. Jakość stron BIP na przykładzie gmin

województwa opolskiego 264

6. Uwagi końcowe 277

Zakończenie 293

Aneks 297

Wykaz skrótów 334

Spis tabel i rysunków 335

Bibliografia 339

Summary 357

Résumé 358

Рeзимe 359

Rezime 360

Rozwój społeczeństwa obywatelskiego w znacznej mierze uzależniony jest od informacji i komunikacji. Aby obywatele mogli mieć realny wpływ na funkcjonowanie swojego państwa, poza narzędziami demokracji, powinni mieć dostęp do aktualnej i rzetelnej informacji na temat jego działalności.

Bez wątpienia demokracja i informacja są ze sobą bezpośrednio powiąza- ne i w dużej mierze współzależne.

Proces komunikowania nierozłącznie związany jest z pojęciem infor- macji. I jedno i drugie jako pojęcia pierwotne, nie doczekało się do dzisiaj jednoznacznej interpretacji, a istnieje tyle ich definicji, ile jest dyscyplin naukowych, które się nimi zajmują. Ich aktywna rola we wszystkich dzie- dzinach współczesnego życia tworzy potrzebę ciągłych badań.

W Polsce po 1989 r. nastąpiły przemiany polityczne, ekonomiczne i społeczne prowadzące do coraz większej demokratyzacji życia, a znacze- nie informacji publicznej w tym procesie zostało dostrzeżone i uwzględ- nione w podstawowym akcie prawnym jakim jest Konstytucja.

Proces komunikacji państwa ze swoimi obywatelami, jak i idea infor- macji powszechnie dostępnej, przeszły trudną drogę od czasów Rewo- lucji Francuskiej do czasu obecnego. Można to opisać za Mikułowskim Pomorskim jako pojedynek między wiedzą powszechną i tajemnicą, między społeczeństwem i państwem. Jak pisze wspomniany autor, w tym okresie państwo sięga też po komunikację, lecz nie po to, by przekazywać informację, a tylko stworzyć pozory dopuszczenia do niej obywateli. Informacja winna być znana tylko nielicznym, a im także nie w całości, lecz w wydzielonym fragmen- cie. Tylko najbardziej wtajemniczeni mogli znać więcej, ale rzadko całość, to było zbyt groźne

.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. w rozdziale drugim Wolność, prawa i obowiązki człowieka i obywatela w artykule 61. przyznaje

1

J. Mikułowski Pomorski, Społeczeństwo informacji czy społeczeństwo komunikujące

się?, [w:] A. Mattelart, Społeczeństwo informacji, Kraków 2004, s. VIII.

obywatelom prawo do uzyskania informacji o działalności organów wła- dzy publicznej. Konstytucja tym przepisem nadaje prawu do informacji dużą rangę, a obywatelom możliwość kontrolowania poczynań instytucji posiadających władzę administracyjną.

Upodmiotowienie obywateli w procesach rządzenia demokratycznym państwem, jak wynika z powszechnie akceptowanych doktryn politycz- nych, jest najlepiej realizowane w przypadku włączenia ich w procesy decyzyjne na szczeblach lokalnych. Wprowadzona z początkiem 1999 r.

reforma administracji publicznej, będąca kontynuacją przemian syste- mowych zapoczątkowanych w 1990 r., miała jako jeden z podstawowych celów decentralizację władzy. Część dotychczasowych zadań i kompeten- cji administracji rządowej przeniesiono z centralnego szczebla państwa na jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadą subsydiarności.

Wraz z przekazywaniem tych zadań i kompetencji nastąpiło przekazanie środków na ich finansowanie.

Społeczność lokalna powinna być traktowana przez władze publiczne jako równoprawny partner, a informacje przekazywane przez władze lo- kalne powinny cechować się wiarygodnością i rzetelnością, nawet jeżeli nie są zbyt korzystne dla rządzących. Rzetelne i regularne informowanie obywateli o działaniach podejmowanych przez gminę może przynieść, w długiej perspektywie, szereg istotnych korzyści, z których najważniej- sza to pozyskanie zaufania mieszkańców

.

W Polsce do niedawna istniała „tradycja” utrudnień w dostępie do ja- kiejkolwiek informacji dotyczącej działań władzy sięgająca czasów zabo- rów i kontynuowana w czasach realnego socjalizmu. Ciągle jeszcze admi- nistracja publiczna traktowana jest jako „władza”, nie zaś jako podmiot świadczący usługi administracyjne dla ludności. Do niedawna istniała duża dowolność decyzji urzędników w zakresie udostępniania informa- cji, co w praktyce oznaczało, że interesant, obywatel, mógł mieć trudności w pozyskaniu informacji tylko dlatego, że urzędnik „nie ma obowiązku”

udzielenia informacji. W 2001 r. została uchwalona Ustawa o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), która nakłada obowiązek udzielania infor- macji przez instytucje publiczne. Na podstawie przepisów tej ustawy oby- watel nie ma potrzeby uzasadniania, do jakich celów informacja publiczna jest mu potrzebna. Co więcej, nawet bez jego żądania, większość istotnych informacji musi być „wystawiona na widok publiczny”. Realizowane jest to poprzez Biuletyn Informacji Publicznej (BIP).

2

Komunikacja i partycypacja społeczna. Poradnik, red. J. Hausner, Kraków 1999, s. 32.

Ustawa stworzyła dobre podstawy prawne do prowadzenia prawidło- wej polityki informacyjnej władz centralnych państwa i samorządu, ale w jej realizacji można zaobserwować szereg nieprawidłowości. Zauważal- ny jest duży rozdźwięk między intencjami ustawodawcy a praktyką funk- cjonowania obowiązku informowania obywateli. Przyczyn tego stanu jest zapewne wiele i są one zróżnicowane, lecz z całą pewnością, jedną z nich jest niewidzialna bariera mentalna uwarunkowana historyczną niechęcią władzy do ujawniania informacji, a z drugiej niewiedza części społeczeń- stwa co do możliwości uzyskania dostępu do informacji publicznej.

Trudno się dziwić nikłej wiedzy społeczeństwa na temat prawa o dostę- pie do informacji publicznej, skoro czasem nawet urzędnicy administracji samorządowej nie posiadają tej wiedzy w stopniu dostatecznym, a niejed- nokrotnie po prostu świadomie ignorują ustawę. Zdarzały się skrajne sy- tuacje, nawet w ostatnich latach, kiedy to urzędujący prezydenci dużych miast odmawiali radnym, zazwyczaj wywodzącym się z ugrupowań opozy- cyjnych, udzielenia informacji dotyczących spraw publicznych (chociażby znane autorowi przypadki Opola, Warszawy, Radomia czy Bielska-Białej).

Takie spory nieraz kończyły się w Samorządowym Kolegium Odwoław- czym i zazwyczaj były rozstrzygane na korzyść osoby domagającej się in- formacji. Zresztą, spory z powodu odmowy prawa dostępu do informacji publicznej dotyczą wszystkich szczebli administracji samorządowej, ale i państwowej, począwszy od małych gmin, aż po Kancelarię Premiera czy Prezydenta RP.

Nie ulega wątpliwości, że rewolucja informacyjna wpływa zarówno na proces podejmowania decyzji (decydent ma dostęp do nieporównywalnie większego zasobu danych niż w epoce przed komputerami i Internetem), jak i na sposób komunikowania się obywatela z władzą, zwłaszcza lokalną.

Rozwój demokracji wyzwala potrzeby współuczestnictwa obywateli w rzą- dzeniu, a tym samym wzrost zapotrzebowania na informację publiczną.

Doniosłość informacji publicznej została również podkreślona w rozpo- rządzeniu MSWiA w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej, w którym można przeczytać, że BIP powinien umożliwiać dotarcie do informacji publicznych […] a w szczególności takich, których publikacja leży w intere- sie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli i ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego lub przyczynia się do polepszenia działalności podmiotu udostępniającego informacje […]

.

3

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia

2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej, Dz.U. Nr 10, poz. 68, ze zm.

Najbardziej istotnym elementem każdego procesu badawczego, przy- najmniej w jego fazie początkowej, jest zdefiniowanie podstawowych po- jęć, jakimi posługuje się badacz. Niestety zagadnienia związane z informa- cją, zwłaszcza informacją publiczną, o której mowa, są wyjątkowo trudne do jednoznacznego uporządkowania. Sama informacja w społeczeństwie funkcjonuje prawdopodobnie tak długo jak społeczeństwo, przez co jest zjawiskiem ponadczasowym i takim najpewniej pozostanie. Z tego też względu do dnia dzisiejszego nie posiada jednoznacznej interpretacji poję- ciowej. Zresztą dotyczy to również innych, pokrewnych pojęć, do których odnoszą się przedstawione badania, chociażby: komunikowanie, społe- czeństwo obywatelskie, społeczeństwo informacyjne. Dla różnych dyscy- plin naukowych każde z tych pojęć oznacza czasem zupełnie coś innego.

Na przykład informatyk, prawnik, psycholog, socjolog, politolog czy języ- koznawca będą mieli odmienne poglądy na proces komunikowania spo- łecznego, a tym samym każdy z nich inaczej go zdefiniuje. Również nauki o zarządzaniu odwołują się do swojej interpretacji tych pojęć, w głównej mierze korzystając z dorobku nauki o komunikacji społecznej.

Podstawowym celem niniejszej monografii jest przedstawienie procesu zarządzania informacją publiczną w jednostkach samorządu terytorial- nego w Polsce oraz próba dokonania oceny jego skuteczności. Celem jest również przedyskutowanie uwarunkowań prawnych regulujących dostęp do informacji publicznej, jak i zaproponowanie ewentualnych rozwiązań organizacyjnych, by usprawnić ten dostęp.

W grudniu 2006 r. w opolskim dodatku do „Gazety Wyborczej” uka- zała się krótka notatka pod tytułem Blokujemy informacje. Tekst powstał w następstwie opublikowania raportu Transparency International Polska, który dotyczył realizacji prawa dostępu do informacji publicznej w Polsce.

Podczas badania sprawdzano jakość Biuletynów Informacji Publicznej do- stępnych w Internecie, analizowano odpowiedzi na pytania kierowane do urzędów drogą mailową lub telefoniczną oraz zastosowano metodę badań typu tajemniczy klient (w tym wypadku może bardziej obywatel). Nieste- ty, w raporcie tym Opolszczyzna wypadła najgorzej spośród innych wo- jewództw. Był to jeden z powodów, dla których autor zainteresował się problematyką dostępu do informacji publicznej oraz jakością Biuletynów Informacji Publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Również wyniki badań opublikowanych w raporcie powstałym w ra-

mach projektu MSWiA „Zdiagnozowanie potencjału administracji sa-

morządowej, ocena potrzeb szkoleniowych, kadr urzędów administracji

samorządowej” spowodowały zainteresowanie autora tą problematyką.

Z raportu tego wynika, że ponad 70% Polaków nigdy nie starało się zdo- być informacji publicznej, a 5,2% odpowiedziało, że nawet nie wie co to jest informacja publiczna

.

Innym ważnym powodem zainteresowania tą problematyką były do- świadczenia, jakie autor zdobył podczas pracy w kilku komisjach rekruta- cyjnych w instytucjach publicznych. Większość kandydatów ubiegających się o stanowiska w tych instytucjach, pomimo wyższego wykształcenia, czasem nawet podyplomowego, nie wykazywała elementarnej wiedzy z zakresu praw dostępu do informacji publicznej. Także podczas prowa- dzenia zajęć dydaktycznych na studiach podyplomowych z zarządzania w administracji publicznej, wielu słuchaczy, często będących wieloletnimi pracownikami tej administracji, nieraz piastujących wysokie stanowiska kierownicze, nie umiało odpowiedzieć na pytanie, jak w ich instytucjach realizowana jest strona internetowa Biuletynu Informacji Publicznej.

Przedstawiona monografia powstała jako efekt tych doświadczeń oraz kilkuletnich badań dotyczących jakości Biuletynów Informacji Publicznej prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Na podstawie wstępnego rozpoznania badanej problematyki i dla upo- rządkowania procesu badawczego postawiono w pracy kilka tez wstępnych:

Prawo dostępu do informacji publicznej, realizowane zwłaszcza po- ◦

przez Biuletyny Informacji Publicznej, stanowi ważny krok w budo- wie polskiego społeczeństwa informacyjnego, społeczeństwa oby- watelskiego, jak i e-Government.

W Polsce w 1997 r. stworzono dobre podstawy prawne do systemo- ◦

wego informowania obywateli o sprawach publicznych, ale mimo do- brych założeń wciąż istnieją bariery polityczne, organizacyjne, men- talne czy finansowe prawidłowego funkcjonowania tego systemu.

Jednym z głównych powodów niestosowania się do przepisów o do- ◦

stępie do informacji publicznej jest brak instytucji kontrolującej re- alizację obowiązków ustawowych, jak i nieskuteczność przepisów karnych dotyczących nieprzestrzegania tych przepisów.

Zasadniczym dążeniem podjętych badań było udowodnienie postawio- nych tez, które mimo złożonego charakteru mają wiele wzajemnych po- wiązań.

4

B. Urbaniak, P. Bohdziewicz, Zdiagnozowanie potencjału administracji samorządowej,

ocena potrzeb szkoleniowych kadr urzędów administracji samorządowej oraz przygotowanie

profili kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej. Raport końcowy, Kutno

2009, s. 78.

Zarządzanie, informacja publiczna oraz samorząd terytorialny ujęte w tytule, to kategorie należące do różnych dziedzin, a zatem i różnych nauk, wobec czego podstawy metodologiczne zostały podporządkowane ich wymogom.

Podstawowym zadaniem metodologii nauki jest kodyfikowanie metod stosowanych w nauce oraz badanie ich wpływu na proces poznawczy. Me- tody mogą się zmieniać pod wpływem czasu, wzbogacać, rozszerzać, ale i mogą ulec eliminacji, chociaż Klemens Szaniawski, zauważa przy tym ogromny paradoks

: Uprawianie nauki to swojego rodzaju twórczość. A twór- czość z definicji nie daje się podporządkować metodom. […] Metoda narzuca pewien szablon, twórczość zaś tym więcej jest warta, im bardziej od szablonu odbiega. Rezultatem twórczości jest unikat, natomiast stosując metodę repro- dukuje się ten sam wzorzec.

Jak słusznie zauważył Daniel Fic, rozważając na temat funkcjonowa- nia samorządu terytorialnego, prakseologiczna sprawność determinu- je kompromis pomiędzy sprzecznymi interesami różnych interesariu- szy

. Powołuje się on przy tym na podejścia prakseologiczne Tadeusza Kotarbińskiego, Jana Zieleniewskiego, Tadeusza Pszczołowskiego czy Witolda Kieżuna. Wszyscy wymienieni badacze byli mocno związani z Zakładem Prakseologii przy PAN. Zakład ten powstał kilka lat po opu- blikowaniu w 1955 r. przez Tadeusza Kotarbińskiego Traktatu o dobrej robocie.

Podstawową kategorią metodologii nauk, w tym także, a może przede wszystkim, nauk o zarządzaniu jest metoda. Definicji metod, bardziej lub mniej rozbudowanych, powstało mnóstwo, jednak najbardziej trafną, a zarazem syntetyczną sformułował T. Kotarbiński, określając metodę jako sposób systematycznie stosowany, przy czym sposób oznacza tok jakiegoś działania, a więc skład i układ jego stadiów

. Natomiast w praktyce wspo- mniane sposoby działania mogą być opisane bardziej lub mniej szczegó- łowo. Niezależnie od tego każda metoda charakteryzuje się nie tylko opi- sanym sposobem działania, ale i określonym sposobem wykonania tego działania

.

5

K. Szaniawski, O nauce, rozumowaniu i wartościach. Pisma wybrane, Warszawa 1994, s. 68.

6

D. Fic, Problemy zarządzania w samorządzie terytorialnym. Aspekty instytucjonalizacji poza schematem, Zielona Góra 2011, s. 30.

7

T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Warszawa 1981, s. 524.

8

M. Lisiński, Analiza metodologii nauk o zarządzaniu, [w:] Rozwój koncepcji i metod

zarządzania, red. J. Czekaj, M. Lisiński, Kraków 2011, s. 18.

W trakcie pisania niniejszej monografii autorowi wielokrotnie przypo- minały się słowa Łukasza Sułkowskiego, który uważa, że zarządzanie jako nauka znajduje się na pograniczu wielu dyscyplin, a efektem tej trans- dyscyplinarności jest polimetodyczność

. Zdaniem Sułkowskiego nauki o zarządzaniu często stosują dla własnych potrzeb metody zaczerpnięte z innych dyscyplin, adaptując je tak znacznie, że pierwowzór pozostaje jedynie źródłem inspiracji.

Metodologia przyjęta w pracy jest zróżnicowana, co jest uwarunko- wane wielodyscyplinowością przedmiotu badań, jakimi są zarządzanie, informacja publiczna oraz samorząd terytorialny. Dotychczas każda z tych kategorii objęta była szerokimi badaniami, ale rzadko stanowiły one wspólny obszar zainteresowań. Interdyscyplinarne ujęcie tych zagad- nień w niniejszej pracy, może dać jednak ich syntetyczny ogląd. W pracy, zwłaszcza w części dotyczącej uwarunkowań politycznych i społecznych zostały zastosowane elementy analizy systemowej, która umożliwia uję- cie w całość badanych procesów związanych z zarządzaniem sektorem pu- blicznym. Z kolei w części empirycznej opartej na obserwacji, wykorzysta- no metodę badań ilościowych.

W niniejszej monografii każdy rozdział zawiera propozycje uporządko- wania definicyjnego opisywanych zjawisk, a ze względu na multidyscypli- narność poruszonych zagadnień wykorzystano różne metody badawcze w poszczególnych rozdziałach. Metody te, zdaniem autora, w rezultacie dają syntetyczny obraz i pozwalają na wyciągnięcie wniosków obejmują- cych całość zagadnień.

Celem praktycznym monografii może być zwrócenie uwagi decyden- tom odpowiedzialnym za funkcjonowanie informacji publicznej w Polsce na możliwości pozwalające na bardziej sprawne zarządzanie tą informacją, poprzez wskazanie podstawowych błędów w dotychczasowych praktykach.

Główne wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz mogą stanowić propozycję do dalszych badań, jak również zachęcić do udoskonalania syn- tetycznego miernika jakości stron BIP. Niniejsza praca, z całą pewnością, nie jest klasycznym podręcznikiem, ale może być wykorzystana również w celach dydaktycznych na różnych kierunkach, takich jak ekonomia, za- rządzanie, gospodarka przestrzenna, dziennikarstwo, ale przede wszyst- kim na studiach podyplomowych z zarządzania administracją publiczną.

W celu weryfikacji postawionych tez i realizacji założonego celu badaw- czego przyjęto strukturę pracy, która składa się ze wstępu, pięciu rozdzia-

9

Ł. Sułkowski, Epistemologia i metodologia zarządzania, Warszawa 2012, s. 303.

łów, wniosków i przesłanek do dalszych badań, zakończenia oraz aneksu, w którym, dla poprawy czytelności tekstu zasadniczego, umieszczono roz- budowane tabele dotyczące poszczególnych przepisów prawa, jak i dane pochodzące z badań empirycznych.

Rozdział pierwszy zawiera podstawowe pojęcia dotyczące komuniko- wania, zarys wybranych teorii i modeli komunikowania oraz opisuje no- śniki w procesach komunikowania. Podkreślono również ogromną rolę mediów w procesach komunikowania społecznego, jak i politycznego.

Przedstawiono cały szereg definicji informacji oraz dokonano próby okre- ślenia powiązań między danymi, informacją i wiedzą. Wskazano także podstawowe społeczne funkcje informacji, jak i niepożądane zjawiska in- formacyjne wynikające przede wszystkim z nadmiaru informacji, jaki jest zauważany w ostatnim czasie.

W rozdziale drugim nakreślono rozwój administracji publicznej i jej podstawowe zadania w państwie. Dokonano krótkiego rysu historyczne- go administracji publicznej na ziemiach polskich. W ramach rozważań na temat specyfiki zarządzania publicznego wskazano najważniejsze koncep- cje, począwszy od pojęcia biurokracji Maxa Webera, do ujęć współczesnych.

Znaczną część rozdziału poświęcono funkcjonowaniu polskiego samorzą- du terytorialnego, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki samorządu gminnego. Jako najważniejsze czynniki wpływające na sprawność procesu zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego wskazano politykę informacyjną, administrację elektroniczną oraz system zarządzania jako- ścią.

W rozdziale trzecim przedstawiono podstawowe instytucje uczestnic- twa w sferze publicznej, jak również zaprezentowano ideę społeczeństwa obywatelskiego, jego rozwój w Polsce oraz mechanizmy demokracji wy- borczej. Opisano współczesne formy partycypacji społecznej oraz pro- cesy konsultacji społecznych na różnych szczeblach. W ostatniej części rozdziału dokonano próby zdefiniowania społeczeństwa informacyjnego, przedstawiono jego rozwój w ujęciu historycznym, zwracając uwagę na polskie realia. Wykazano również jego wpływ na zmianę funkcjonowania administracji publicznej.

Rozdział czwarty w całości poświęcono uwarunkowaniom prawnym dostępu do informacji publicznej. Zawarto w nim krótki rys historycz- ny praw dostępu do informacji publicznej na świecie, ze szczególnym uwzględnieniem dokumentów regulujących to prawo w Unii Europejskiej.

Przedstawiono również przepisy prawa wybranych krajów europejskich

dotyczące tych regulacji. W ramach polskiego systemu prawa dostęp do informacji reguluje Konstytucja, Ustawa o dostępie do informacji publicz- nej oraz Rozporządzenie o Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazano również inne ustawy, które regulują dostęp do informacji, jak i te, które ograniczają dostęp do tych informacji. Ostatnia część rozdziału odnosi się do zasad i dwóch podstawowych trybów dostępu do informacji publicz- nej w Polsce: trybu wnioskowego i trybu bezwnioskowego. Dużo miejsca poświęcono Biuletynowi Informacji Publicznej, który zapewnia obywate- lom dostęp do informacji w trybie bezwnioskowym. Zwrócono uwagę na sankcje karne grożące za nieudostępnienie informacji publicznej. W roz- dziale tym powoływano się również na bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na niejednoznaczność pojęć użytych w przepisach prawa dotyczących tych zagadnień.

Do badań przeprowadzonych w części empirycznej wybrano gminy jako podstawowe jednostki samorządu terytorialnego. To właśnie z gmi- ną utożsamia się bowiem większość mieszkańców Polski. Według badania, przeprowadzonego na zlecenie PAP, 66% mieszkańców i aż 91% samorzą- dowców intuicyjnie postrzega gminę jako domyślny podmiot wobec pro- blemów obywateli

. Ale, według tych samych badań, prawie 40% obywa- teli i aż 27% samych samorządowców negatywnie ocenia jakość obsługi w urzędach. Równocześnie, jawność i przejrzystość procedur stosowanych w samorządzie została źle oceniona przez respondentów, a prawie 50%

samorządowców czuje się niedoinformowani o zadaniach realizowanych przez urzędy.

Dokonując próby oceny procesu zarządzania informacją publiczną w Polsce autor korzystał z ogólnodostępnych raportów dotyczących moni- torowania realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Poza danymi uzyskanymi z instytucji, które mają w swoim zakresie kompetencji i za- dań funkcję kontrolną (Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywa- telskich, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji), wykorzystano także wyniki badań przeprowadzone przez organizacje pozarządowe zajmujące się monitorowaniem funkcjonowania procedur demokratycznych. Ponadto badana problematyka została zapre- zentowana w oparciu o dokumenty sejmowe, dane statystyczne, strony internetowe, doniesienia medialne, oraz doświadczenia autora zdobyte podczas bezpośrednich kontaktów z samorządowcami.

10

Wybory 2006. Wzajemne oczekiwania wyborców i samorządowców, Badanie CMB „In-

dicator” dla PAP, (www.samorząd.pap.pl, dostęp styczeń 2007).

* * *

W Polsce jest co najmniej kilka norm dotyczących sposobu zapisywania akt prawa. Autor, powołując się na poszczególne przepisy, nie podawał roku opublikowania aktu w dziennikach urzędowych, jeżeli rok publika- cji był taki sam, jak rok jego uchwalenia. W przypisach dotyczących źró- deł internetowych, dla poprawy czytelności, nie podawano daty dostępu.

Z większości stron korzystano w okresie październik–grudzień 2012 r., a jeżeli było inaczej, wtedy datę dostępu podano w przypisie. W obecnych czasach strony internetowe są tak żywym, nieustannie zmieniającym się źródłem informacji, że nawet w ciągu doby niektóre adresy stają się nie- aktualne.

Autor zdaje sobie sprawę, że w zaprezentowanej monografii część pro- blemów przedstawił zbyt ogólnikowo. Jednak uzasadnieniem tego jest świadomość istnienia bardzo bogatej literatury szczegółowej, do której Czytelnik znajdzie odwołanie w bibliografii zamieszczonej na końcu książ- ki. Szczegółowo omówione zostały tylko te zagadnienia, które bezpośred- nio dotyczyły tematu niniejszego opracowania.

Na koniec autor pragnie bardzo serdecznie podziękować wszystkim, którzy przyczynili się do powstania tej książki, a szczególnie grupie życz- liwych uczonych Uniwersytetu Jagiellońskiego i Opolskiego, którzy po- święcając swój czas, niejednokrotnie przekazywali cenne i inspirujące uwagi, równocześnie wzmacniając motywację autora do dalszych badań.

Książka nie ukazałaby się tak szybko bez wyrozumiałości i przychylności

Recenzentów za co autor serdecznie dziękuje.

Człowiek, chcąc funkcjonować w społeczeństwie, musi porozumiewać się z innymi jego członkami wchodząc w relacje społeczne. Ludzkie życie społeczne jest życiem grupowym. Norman Goodman zdefiniował grupę społeczną jako dwie lub więcej osób o poczuciu wspólnej tożsamości, między którymi dochodzi do strukturalnie uporządkowanych interakcji opartych na wspólnym zestawie oczekiwań co do zachowania partnera

. W rzeczywisto- ści istnieją różne typy grup, ale niezależnie od tego, według Goodmana porozumiewanie się stanowi istotę działań większości grup i nie odbywa się przypadkowo. Przy tym należy pamiętać, że społeczeństwo nie jest tylko sumą jednostek, lecz systemem stworzonym przez ich połączenie.

Polityka oraz jej instytucje stanowią centralną kategorię organiza- cji życia zbiorowego. Dzięki nim różnorodne preferencje indywidualne obywateli przekładają się na zbiorowe decyzje dotyczące podstawowych kwestii organizacji systemu (takich jak np. normatywny system praw i zo- bowiązań wzajemnych, podatki, wydatki publiczne)

. Zbiorowość ludzi (nieprzypadkowo użyto tu takiego określenia zamiast pojęcia społeczeń- stwo), w której nie byłoby żadnej komunikacji między jednostkami miała- by prawdopodobnie tylko dwa możliwe scenariusze życia: albo wszystkie jednostki funkcjonowałyby w całkowitej izolacji od pozostałych albo każ- da jednostka walczyłaby z każdą, a odbywałoby się to w ogólnym chaosie.

Komunikacja administracji publicznej, a zwłaszcza jednostek samorzą- du terytorialnego jako dostawców usług publicznych, z otoczeniem, ma ogromne znaczenie w procesie zaspokajania potrzeb społecznych. Zgod- nie z modelem systemowym Newcomba, o którym jeszcze będzie mowa w dalszej części rozdziału, jednostki społeczne potrzebują komunikować

11

N. Goodman, Wstęp do socjologii, Poznań 2012, s. 67.

12

J. Poleszczuk, Czym jest społeczeństwo?, [w:] Wymiary życia społecznego, red. M. Ma-

rody, Warszawa 2004, s. 23.

się, aby uzyskać informacje niezbędne w ich życiu, aby wiedzieć jak się zachować i jak dostosować do nadchodzących zmian

.

Sprawność zarządzania przedsiębiorstwami i organizacjami w dużej mierze zależy od stopnia wykorzystywania posiadanej wiedzy i skutecz- nego komunikowania się z otoczeniem oraz sposobu zorganizowania ko- munikowania wewnętrznego. Bez sprawnego komunikowania wewnątrz organizacji niektóre z jej zasobów pozostają bezużyteczne. W literaturze przedmiotu spotyka się pogląd, że komunikacja jest instrumentem reali- zacji celu głównego organizacji (zarówno w aspekcie strategicznym, jak i operacyjnym) oraz celów pochodnych

.

Komunikacja międzyludzka ma również ogromne znaczenie dla sta- nu zdrowia społeczeństwa. Marc Lalonde opublikował w 1974 r. swoją koncepcję tzw. pól zdrowia, która później stała się punktem odniesienia dla utworzenia katalogu czynników i ich wpływu na stan zdrowia ludzi

. Czynniki wpływające pozytywnie na stan zdrowia to: zatrudnienie, odpo- wiednie warunki pracy, mieszkaniowe i sanitarne, dochody zabezpieczają- ce przed ubóstwem, zaopatrzenie w zdrową żywność i czystą wodę, czyste powietrze i gleba, odpowiedni transport, kształcenie, edukacja zdrowotna i warunki do aktywności fizycznej oraz możliwość komunikowania się z in- nymi ludźmi

.

Odrębnym zagadnieniem jest proces komunikowania publicznego za pomocą mediów masowych, które stanowią istotną część systemu poli- tycznego państwa. Media masowe państw rozwiniętych i części państw rozwijających się od kilku dekad podlegają nieustannym zmianom. Są one powodowane nieodwracalnymi procesami globalizacji, postępem techno- logicznym w zakresie telekomunikacji oraz deregulacjami.

1.1. Geneza procesu komunikacji

Zjawiskami i procesami związanymi z komunikacją interesują się na- ukowcy, politycy, obywatele i przeróżne organizacje. Nauka o komuniko- waniu jest bez wątpienia multidyscyplinarna i ściśle powiązana przede

13

B. Dobek-Ostrowska, Komunikowanie polityczne i publiczne, Warszawa 2006, s. 95.

14

A. Potocki, Komunikacja jako proces zarządzania wiedzą, [w:] Komunikacja w proce- sach zarządzania wiedzą, red. A. Potocki, Kraków 2011, s. 34.

15

M.J. Wysocki, M. Miller, Paradygmat Lalonde’a, Światowa Organizacja Zdrowia i nowe zdrowie publiczne, „Przegląd Epidemiologiczny” 2003, nr 3, s. 505–512.

16

A. Wojtczak, Zdrowie publiczne: wyzwaniem dla systemów zdrowia XXI wieku, War-

szawa 2009, s. 5.

wszystkim z socjologią, politologią, psychologią, ale i filozofią, pedago- giką, językoznawstwem, a w ostatnim czasie także informatyką i teleko- munikacją. Komunikacja medialna coraz bardziej ulega procesowi globa- lizacji, a środki komunikacji wręcz przyspieszają ten proces. Stanisław Michalczyk obserwując zjawisko globalizacji komunikacji zauważa, że można wyodrębnić cztery pola badawcze, na których koncentruje się na- uka o komunikowaniu. Są one ze sobą powiązane i wzajemnie się przeni- kają, a dotyczą komunikowania: międzynarodowego, rozwojowego, inter- kulturowego oraz transkulturowego

.

1.1.1. Podstawowe pojęcia i teorie

Samo pojęcie komunikowanie wywodzi się od łacińskiego czasownika communicare (uczynić wspólnym, połączyć, udzielić komuś wiadomości, naradzać się) oraz rzeczownika communio (wspólność, poczucie łączno- ści)

. Jest to pojęcie bardzo szerokie, ale w orientacji humanistycznej można je zawęzić do zjawisk porozumiewania się ludzi.

Jak zauważa Bogusława Dobek-Ostrowska, w nauce o komunikowaniu już w latach 50. ubiegłego wieku naliczono około 160 definicji komuniko- wania, a obecnie jest ich kilkakrotnie więcej. Podkreśla ona, że mnogość ta w dużej mierze zależy od badaczy wywodzących się z bardzo różnych dyscyplin naukowych

. Również Małgorzata Molęda-Zdziech próbując odpowiedzieć na pytanie czym jest komunikowanie, doliczyła się kilkuset bardziej lub mniej różniących się od siebie definicji

.

Jürgen Habermas przez działanie komunikacyjne rozumie zapośred- niczone przez symbole oddziaływanie ludzi na siebie. Przebiega ono zgodnie z obowiązującymi normami, które określają wzajemne oczekiwania zachowań oraz muszą być rozumiane i uznawane przynajmniej przez dwa podmioty dzia- łające

.

W literaturze przedmiotu i w codziennej praktyce, odróżnia się ko- munikowanie od komunikowania się. Różnica polega przede wszystkim na sprzężeniu zwrotnym występującym między nadawcą a odbiorcą. W ko- munikowaniu następuje jednostronny akt nadania komunikatu przez

17

S. Michalczyk, Społeczeństwo medialne, Katowice 2008, s. 163–165.

18

K.F. Kumaniecki, Słownik łacińsko-polski, Warszawa 1973, s. 101.

19

B. Dobek-Ostrowska, op.cit., s. 62.

20

M. Molęda-Zdziech, Socjologiczna problematyka komunikowania masowego, [w:] Ko- munikowanie w perspektywie społecznej i ekonomicznej, red. B. Jung, Warszawa 2001, s. 9.

21

J. Habermas, Technika i nauka jako „ideologia”, [w:] Czy kryzys socjologii?, red. J. Szac-

ki, Warszawa 1977, s. 355.

nadawcę

. W komunikowaniu się nadawca nawiązuje kontakt z odbiorcą dzięki odebraniu jego reakcji na nadany komunikat. Określenia nadaw- ca i odbiorca w tym procesie mają charakter względny, jako że odbiorca w momencie zareagowania na odebrany komunikat staje się nadawcą.

B. Dobek-Ostrowska zebrała kilka definicji komunikowania sformuło- wanych przez różnych badaczy

:

Komunikowanie jest swojego rodzaju mechanizmem, dzięki któremu sto- ◦ sunki międzyludzkie istnieją i rozwijają się, a wytworzone przez umysł

ludzki symbole są przekazywane w przestrzeni i zachowywane w czasie (Charles Cooley).

Społeczeństwo istnieje nie tylko dzięki przekazywaniu i komunikowaniu, ◦ ale jego istnienie polega na procesach przekazu i komunikowania (John

Dewey).

Komunikowanie jest narzędziem, które pozwala społeczeństwom egzysto- ◦ wać i ze względu na swój charakter wyróżnia ludzi od innych istot żywych

(Wilbur Schramm).

Komunikowanie jest środkiem, poprzez który wyrażane są normy grupo- ◦ we, sprawowana jest kontrola społeczna, przydzielane są role, osiągana

jest koordynacja wysiłków (Melvin DeFleur).

Charakteryzując proces zarządzania, Andrzej K. Koźmiński dostrzega potrzebę komunikowania się polegającego na obiegu informacji wewnątrz organizacji oraz wymianę informacji z jej otoczeniem. Według niego sztu- ka komunikowania się polega na przekazywaniu właściwym adresatom we właściwym czasie komunikatów, które zostaną zrozumiane zgodnie z intencją nadawcy i wywołają zamierzony przez niego skutek, a także na zdolności do właściwego odbioru komunikatów nadawanych przez innych, czyli zrozumie- nia, dlaczego zostały one nadane

.

Ta mnogość definicji komunikowania czy prób określenia chociaż sa- mego zakresu komunikacji została określona przez Emanuela Kulczyckie- go jako chaos terminologiczny

.

Klasyfikację i poziomy komunikacji ze względu na zasięg uczestników tych procesów Denis McQuail obrazuje za pomocą piramidy

. Została ona przedstawiona na rysunku 1.1.

22

A. Potocki, R. Winkler, A. Żbikowska, Techniki komunikacji w organizacjach gospo- darczych, Warszawa 2003, s. 33.

23

B. Dobek-Ostrowska, op.cit., s. 62–63.

24

A.K. Koźmiński, Zarządzanie, [w:] Zarządzanie. Teoria i praktyka, red. A.K. Koźmiń- ski, W. Piotrowski, Warszawa 1999, s. 140.

25

E. Kulczycki, Teoretyzowanie komunikacji, Poznań 2012, s. 49.

26

D. McQuail, McQuail’s Mass Communication Theory, London 2010, s. 12.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie D. McQuail, McQuail’s Mass Communication The-

Rysunek 1.1. Piramida komunikacji w społeczeństwie (według D. McQuaila)

Na samym szczycie piramidy znajduje się komunikowanie masowe, które jest według D. McQuaila najrzadsze. Następnym, niższym pozio- mem jest komunikowanie instytucjonalne lub komunikowanie organi- zacyjne odbywające się wewnątrz organizacji, regionu czy kraju (władzy państwowej, kościoła, organizacji politycznej). W komunikowaniu grupo- wym czy międzygrupowym główną cechą uczestników jest jakiś wspólny element (dzielnica, zainteresowania, hobby, poczucie przynależności do grupy). Komunikowanie interpersonalne jest najstarszą formą komuni- kacji i dotyczy przede wszystkim komunikowania werbalnego. Na najniż- szym poziomie piramidy znajduje się komunikowanie intrapersonalne, czyli wewnętrzna reakcja człowieka na bodźce, i jest to proces bardziej biologiczny niż społeczny, ale takich aktów jest najwięcej w stosunku do innych poziomów komunikowania.

Jest mnóstwo pytań dotyczących komunikacji, na które nie ma jedno-

znacznej odpowiedzi. Badacze zastanawiają się na przykład, czy proces

komunikacji dotyczy tylko gatunku ludzkiego, czy komunikowanie istnie-

je w przyrodzie wśród zwierząt, a może już na poziomie komórki czy ato-

mu. Pojawia się również pytanie, czy o komunikowaniu możemy mówić

przy wymianie informacji między dwoma komputerami, kiedy odbywa się to bez ingerencji człowieka.

1.1.2. Modele komunikowania

Na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat powstało wiele teorii i mo- deli komunikowania opisanych przez różnych autorów w oparciu o od- mienne kryteria. Najprostszy model składa się z tylko trzech elementów:

nadawca, przekaz i odbiorca.

Jednym z głównych kryteriów klasyfikacji procesu komunikowania jest sposób porozumiewania się: komunikowanie masowe − pośrednie i komunikowanie interpersonalne − bezpośrednie. Następne klasyfikacje opierają się na celu przekazu i rozróżniają komunikowanie informacyjne i perswazyjne. Klasyfikacja ze względu na stosowane kody i znaki dotyczy natomiast komunikowania werbalnego i niewerbalnego.

Za prekursorów tradycyjnego modelu komunikowania uważa się reto- ryków rzymskich, według których komunikacja odpowiada na pięć pod- stawowych pytań. Rzymski retoryczny quincunx został wiele lat później przypomniany przez Harolda D. Lasswella, który zaproponował klasyczny model komunikowania

. Jego schemat został przedstawiony na rysunku 1.2.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie J. Mikułowski Pomorski, Komunikacja międzykulturowa.

Wprowadzenie, Kraków 1999, s. 54.

Rysunek 1.2. Klasyczny model komunikowania

Opierając się na podejściu systemowym, B. Dobek-Ostrowska wyod- rębniła siedem historycznych modeli w komunikowaniu. Warto przypo- mnieć przynajmniej podstawowe cechy charakterystyczne dla każdego z nich

:

Model systemowy Newcomba

◦ (1953) – jako pierwszy wprowadził ka-

tegorię uczestnika procesu komunikowania. Uczestnicy komuni-

27

J. Mikułowski Pomorski, Komunikacja międzykulturowa. Wprowadzenie, Kraków 1999, s. 54.

28

B. Dobek-Ostrowska, op.cit., s. 94–103.

kowania są jednocześnie nadawcami i odbiorcami. Uczestnicy wraz z otoczeniem społecznym tworzą system i wchodzą w relacje zależ- ności, a zmiana któregokolwiek z tych elementów powoduje zmiany pozostałych.

Model wspólnoty doświadczeń Schramma

◦ (1954) – miał się odnosić do

procesu porozumiewania się na poziomie zarówno interpersonal- nym, jak i masowym. Do procesu komunikowania niezbędne były trzy elementy: źródło, przekaz i adresat, a sam proces oznaczał dzie- lenie się jednostki jej doświadczeniami z innymi jednostkami.

Model komunikowania Schramma

◦ (1954) – odrzucał założenie, że pro-

ces komunikowania ma charakter liniowy, i dzięki temu wprowadzo- no nowe pojęcia: kodowanie, dekodowanie, interpretacja, sprzęże- nie zwrotne.

Model selekcji Westleya i McLeana

◦ (1957) – którego autorzy wskazali

na zasadnicze różnice między komunikowaniem masowym a inter- personalnym.

Model socjologiczny Rileyów

◦ (1959) – małżeństwo Rileyów w swoich

badaniach ukazało kompleksowe powiązania między komunikowa- niem masowym jako procesem społecznym a społeczeństwem jako całością. W modelu tym nawet jednostki samotne w chwili odbioru przekazu nie są wyizolowane, ponieważ wchodzą w skład grup pier- wotnych.

Model systemowy DeFleura

◦ (1966) – Melvin Lawrence DeFleur zapre-

zentował w swoim modelu systemowym jedną z pierwszych prób kompleksowego wyjaśnienia związków między systemami: politycz- nym, medialnym a ekonomicznym. Poza tym dostrzegł role insty- tucji kontrolujących, regulujących i stymulujących funkcjonowanie mediów.

Model komunikowania Molesa

◦ (1967) – przeciwieństwo modeli trak-

tujących media jako element społeczeństwa; autor tego modelu przypisywał mediom we współczesnej kulturze niezwykle ważną rolę.

Analizując problematykę i zakres zainteresowań badawczych różnych szkół zajmujących się komunikowaniem, B. Dobek-Ostrowska zebrała i dokonała próby usystematyzowania prawie wszystkich aspektów badaw- czych

. Przedstawia to tabela 1.1.

29

B. Dobek-Ostrowska, Nauka o komunikowaniu. Podstawowe orientacje teoretyczne,

Wrocław 2001, s. 27.

Tabela 1.1 Aspekty badań w nauce o komunikowaniu

Element procesu

komunikowania Problematyka badań

Nadawca Studia nad mediami, środki produkcji, reglamentacja dyfuzji przekazów, władza, wiarygodność organizacji medialnej Intencja Studia nad perswazją w reklamie, propaganda polityczna, stra-

tegia i programowanie

Przekaz Analiza empiryczna i semiologiczna zawartości prasy, pro- gramów radiowych i telewizyjnych, różnych tekstów, analiza semiologiczna reklamy

Kodowanie Studia nad formami ikonicznymi, kody werbalne i niewerbalne, zawartość przekazu

Działanie

komunikacyjne Dynamika interakcji i działania komunikacyjnego w struktu- rach organizacyjnych

Kanał Kanały w komunikowaniu interpersonalnym i masowym, sieci komunikacyjne w organizacji, nowe technologie telekomunika- cyjne, telematyka

Szum Zakłócenia psychologiczne i fizyczne przekazu w drodze od nadawcy do odbiorcy

Odbiorca Badania publiczności, użytkowanie mediów przez publiczność Dekodowanie Studia nad percepcją, badanie znaków werbalnych i analogo-

wych

Interpretacja Rozumienie tekstu, symbolika reklam, sens, sygnifikacja, wspólnota kodów nadawcy i odbiorcy

Efekt Studia nad efektem mediów masowych, efekt społeczny i kultu- ralny, reklama, wpływ na wiedzę, zachowania, wartości, opinie, socjalizacja

Sprzężenie zwrotne Studia cybernetyczne w organizacji, studia nad komunikowa- niem interpersonalnym

Źródło: Opracowanie własne na podstawie B. Dobek-Ostrowska, Nauka o komunikowaniu. Podsta-

Jak wspomniano na początku tego rozdziału, ludzkie życie społeczne jest życiem grupowym. Grupa jest jedną z form zbiorowości społecznych, które jako całość tworzą społeczeństwo. W każdym społeczeństwie ist- nieją różne rodzaje grup. Jest wiele kryteriów klasyfikacji, ale najczęściej dzieli się je na

:

małe i duże, –

pierwotne i wtórne, –

formalne i nieformalne.

–

30

J. Szczepański, Elementarne pojęcia socjologii, Warszawa 1972, s. 292.

Komunikacja wewnątrz grupy, pomiędzy jej członkami, nie zawsze przebiega bezproblemowo. W wyniku niewłaściwej komunikacji często dochodzi do konfliktów. Konflikty mogą być jawne lub ukryte, inspirowa- ne lub spontaniczne, ostre lub łagodne, krótko- lub długoterminowe itd.

Nie wszystkie konflikty są negatywne, mogą one również pomóc w ustaleniu celów grupy i jej granic, a właściwie rozwiązane konflikty mogą wpłynąć na wzrost zaangażowania członków grupy i wzmocnić jej spójność

.

W wyniku naturalnej ewolucji komunikacji indywidualnej powstała ko- munikacja społeczna. Ewolucja ta przebiegała w trzech następujących po sobie stadiach (poziomach)

:

Proste współistnienie indywidualnych komunikacji, przy czym spo- 1.

łecznemu wymiarowi tych komunikacji zależy wyłącznie na ich wie- lości, a element społeczny jest tutaj rzeczywistością czysto statystycz- ną.

Indywidualna komunikacja nabiera społecznego wymiaru, ponieważ 2.

jest ponownie podjęta i rozszerzona na społeczny środek komunika- cji, szczególnie przez media.

Pojawia się komunikacja specyficznie społeczna: komunikacja jest 3.

związana z regułami oraz instytucjami i tworzy się skodyfikowany język.

Komunikacja polityczna jest specyficzną częścią komunikacji społecz- nej. Od innych rodzajów komunikacji społecznej różni się przede wszyst- kim swoją celowością. Tabela 1.2 przedstawia specyficzne elementy ko- munikacji politycznej.

Tabela 1.2 Specyfika komunikacji politycznej

Nadawca Odbiorca Czynność

Obywatele Władza Głosowania

Władza Obywatele Informacja, propaganda

Prezydent Naród Komunikacja telewizyjna

Parlament Naród Media

Rząd Naród Media

Źródło: Opracowanie własne na podstawie C. Baylon, X. Mignot, Komunikacja, Kraków 2008, s. 284.

31

N. Goodman, op.cit., s. 72.

32

C. Baylon, X. Mignot, Komunikacja, Kraków 2008, s. 282.

W jednym z nowych podejść, komunikacja jest traktowana jako pewne- go rodzaju oferta rynkowa. W tym modelu media są narzędziem działania na rynku, ale zarazem same stają się towarem. Kanałem jest sama dostęp- ność mediów na rynku, odbiorcą jest klient, a efektem akceptacja oferty.

Drugie podejście, wykraczające poza zachowania rynkowe, opiera komu- nikację na partnerstwie

. Zestawienie głównych elementów tych dwóch modeli przedstawia tabela 1.3.

Tabela 1.3 Nowe modele komunikacji

Model Nadawca Treść Kanał Odbiorca Efekt

Media jako towar kon- sumencki

Oferent godny zaufania

Proponowany wzo- rzec tożsamości Interpretująca

Dostępność

na rynku Klient Akceptacja oferty tożsa- mościowej Media jako

narzędzie partner- stwa

Osoba proponu- jąca part- nerstwo

Zindywidualizowa- ny przekaz multi- sensoryczny

Zapośred- niczenie i współo- becność

Partner Akceptacja i podtrzymanie partnerstwa Źródło: Opracowanie własne na podstawie J. Mikułowski Pomorski, Jak narody porozumiewają się

Można tutaj przypomnieć pogląd Bruno Olliviera, który uważa, że w świecie nowoczesnych mediów komunikacja nie może już być pojmowa- na jako wysyłanie przekazu, który wychodzi od nadawcy, by dojść do odbiorcy.

Trzeba bowiem zrozumieć, że krążenie komunikatów na nośnikach warunkują- cych ich treść jest przedmiotem ciągłych (re)interpretacji ze strony użytkowni- ków i aktywnych odbiorców

.

Na temat roli mediów w procesie komunikowania szerzej w podroz- dziale 1.1.4.

1.1.3. Nośniki w procesach komunikowania

Ludzie zaczęli się komunikować między sobą kilkadziesiąt tysięcy lat temu. Początkowo komunikacja była ograniczona odległością na jaką się- gał ludzki głos lub wzrok. Aby zwiększyć zasięg komunikowania się zaczę- to używać przyrządów wydających dźwięk silniejszy niż ludzki głos (np.

bęben, róg) lub ognia i dymu.

Jerzy Mikułowski Pomorski uważa, że dotychczasowa komunikacja międzyludzka przechodziła przez różne historyczne fazy w zależności od

33

J. Mikułowski Pomorski, Jak narody porozumiewają się ze sobą w komunikacji między- kulturowej i komunikowaniu medialnym, Kraków 2006, s. 110.

34

B. Ollivier, Nauki o komunikacji, Warszawa 2010, s. 368.

roli, jaką w komunikacji pełniły media. Rozróżnia on następujące okresy komunikacji

:

Przedmedialny – komunikacja jest formą społecznego życia osobnicze- go, w którym osiągnięcie dominacji w komunikacji jest efektem między- osobowej interakcji, a wynika z siły osobowości, zdolności retorycznych i użytych przez komunikującego argumentów.

Medialny dominujący – osiągnięcie dostępu do odbiorcy i przewaga nad nim jest efektem użycia sztucznych narzędzi wywierania wpływu, a ko- munikowanie odgrywa zasadniczą rolę.

Medialny partnerski – uczestnicy procesu komunikacji na zbliżonych warunkach posługują się narzędziami komunikacyjnymi, raz akceptując, a innym razem starając się niwelować sytuacje instrumentalnie zdomino- wane lub po prostu je odrzucać.

Z kolei Tomasz Goban-Klas, w ramach ewolucji gatunku ludzkiego i rozwoju społecznego, rozróżnia następujące ery komunikacji między ludźmi

:

Era znaków i sygnałów

◦ – rozpoczęła się wraz z pojawieniem się pro- toludzi, a w ich porozumiewaniu się główną rolę odgrywały jedynie instynktowne lub genetyczne reakcje na sygnały (dźwięk, zapach, obraz).

Era mowy i języka

◦ – nastała między 90. a 40. tysiącleciem p.n.e., kiedy istoty zaczęły się posługiwać mową artykułowaną.

Era pisma

◦ – rozpoczęła się ok. 5 tys. lat temu, w dorzeczu Eufratu i Tygrysu.

Era druku i komunikowania masowego

◦ – nastąpiła ok. 500 lat temu.

Era telekomunikacji i informatyzacji

◦ – rozpoczęła się w połowie XIX w.,

a zwiastował ją wynalazek telegrafu. W XX w. wszystko potoczyło się lawinowo, wynaleziono: fotografię, film, telefon, radio, telewizję, mikroprocesor, komputer.

Era komputera

◦ – nie do końca jednoznaczna, lecz ponad wszelką wąt- pliwość, prowadząca ludzkość w kierunku społeczeństwa informa- cyjnego.

Zdaniem T. Gobana-Klasa, w wymienionych epokach, chociaż następu- ją jedna po drugiej, nowe środki komunikacji nie wypierają poprzednich, a dochodzi do ich kumulacji.

35

J. Mikułowski Pomorski, Jak narody..., s. 81–82.

36

T. Goban-Klas, Media i komunikowanie masowe. Teorie i analizy prasy, radia, telewizji

i Internetu, Warszawa 1999, s. 15–17.

Jan Grzenia zwraca uwagę na stosunkowo nowe zjawisko społeczne i zarazem nową dyscyplinę naukową, rozwijającą się głównie w krajach anglosaskich, nazwaną komunikacją z pośrednictwem komputerów (ang.

computer-mediated communication − CMC)

. Dyscyplina ta zajmuje się ba- daniem zastosowania i miejscem szeroko rozumianego sprzętu kompute- rowego w procesie komunikacji. Na podstawie swoich obserwacji Grzenia wyróżnia trzy typy komunikacji międzyludzkiej w Internecie

:

1. Typ konwersacyjny, nazwany również czatowym, ponieważ jest repre- zentowany głównie przez pogawędki internetowe.

2. Typ korespondencyjny, oparty na poczcie elektronicznej, grupach, li- stach i forach dyskusyjnych.

3) Typ hipertekstowy, reprezentujący treści dostępne w sieci WWW.

Niezależnie od zalet komunikacji internetowej można zauważyć rów- nież jej wady, np. brak elementów komunikacji niewerbalnej. Podczas kontaktów wirtualnych nie występują informacje przekazywane innymi drogami, takie jak: spojrzenie, gestykulacja, intonacja, dotyk, pozycja ciała czy mimika. Co prawda, młodsi użytkownicy Internetu wzbogacają swoje teksty emotikonami

, ale to tylko namiastka mimiki czy gestykulacji. Nie brakuje również głosów krytyki takiego wzbogacania tekstów. Dla części odbiorców są one niezrozumiałe albo nawet obraźliwe.

Wobec coraz bardziej rozwijającej się komunikacji za pośrednictwem poczty elektronicznej i innych internetowych usług komunikacyjnych tra- dycyjna poczta z roku na rok traci znaczenie, a tym samym i swoją niegdyś znaczącą pozycję na rynku. Poczta tradycyjna przegrywa pod każdym względem: szybkości dostarczania, objętości komunikatów, ograniczeń co do formy przekazu itd.

W procesie komunikowania internetowego, określanego też jako ko- munikowanie sieciowe, można wyodrębnić następujące, bardzo charakte- rystyczne cechy

:

Jest to komunikowanie

◦ interpersonalne, ograniczone do dwóch lub

kilku jednostek, a komunikat jest kierowany do konkretnej, a nie anonimowej osoby.

37

J. Grzenia, Komunikacja językowa w Internecie, Warszawa 2007, s. 13.

38

Ibidem, s. 14.

39

Emotikon w dosłownym tłumaczeniu (ang. emoticon od EMOTional ICON)= ikona wyrażająca uczucia, pisana za pomocą standardowych znaków klawiatury. A. Fredman, Encyklopedia komputerów, Gliwice 2004, s. 217.

40

B. Dobek-Ostrowska, Komunikowanie…, s. 77.

Ze względu na specyfikę połączenia zerwana jest

◦ jedność przestrzeni,

a niekiedy i jedność czasu.

Sprzężenie zwrotne jest zazwyczaj

◦ opóźnione.

Proces komunikowania może być zakłócony przez

◦ szumy, które wy-

stępują częściej niż w komunikowaniu interpersonalnym.

Prehistoria skończyła się z pojawieniem się w społeczeństwach ludz- kich pisma. Wraz z pismem pojawiają się archiwa, a tym samym i historia, biurokracja, państwo oraz nowe praktyki społeczne

.

Nośniki w procesach komunikowania wciąż się zmieniają, a zmiany te nabierają tempa wraz ze zmianą rzeczywistości sieciowej i cyfrowej. Elek- tronika zasadniczo zmienia sposoby zapisu, odczytu i przetwarzania ko- munikatów, a tym samym tworzy nowe modele komunikowania. Szerzej na temat społeczeństwa informacyjnego oraz komunikowania się w jego erze będzie w podrozdziale 3.3.

1.1.4. Rola mediów w procesach komunikowania

Podrozdział ten można by zatytułować również „Formy komunikowa- nia politycznego i wyborczego”, ponieważ jedną z bardzo ważnych funk- cji mediów w systemach demokratycznych jest zapewnienie politykom platformy, na której mogą prezentować swoje poglądy. W okresie przed- wyborczym zauważalnie wzrasta aktywność polityków wszystkich opcji, a w przestrzeni sfery komunikowania masowego następuje wtedy jeszcze wyraźniejsza rywalizacja między podmiotami politycznymi.

W strukturze nowoczesnego państwa Maciej Mrozowski wyróżnia trzy jakościowe strefy: prywatną, publiczną oraz instytucji. Jego zdaniem łą- czą je rozmaite związki i zależności, umożliwiające przepływ informacji i komunikację między nimi

. W tej strukturze komunikowanie masowe zapewnia najbardziej efektywny przepływ informacji między poszczegól- nymi strefami. Powiązania tych trzech stref oraz miejsce komunikowania masowego w strukturze nowoczesnego państwa schematycznie przedsta- wia rysunek 1.3.

Biorąc pod uwagę politologiczny punkt widzenia, uwzględniwszy cha- rakter ustrojowy państwa, w którym instytucje medialne prowadzą działal- ność, Janusz Adamowski wyróżnia dwa podstawowe systemy medialne

:

41

B. Ollivier, op.cit., s. 184.

42

M. Mrozowski, Media masowe. Władza, rozrywka i biznes, Warszawa 2001, s. 119.

43

J. Adamowski, Media masowe w życiu społecznym, [w:] Społeczeństwo i polityka. Pod-

stawy nauk politycznych, red. K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski, Warszawa 2007, s. 403.

Model autorytarny

– – jego istotą jest instrumentalne traktowanie środków masowego przekazu, które w całości są podporządkowane ośrodkom władzy partyjno-państwowej i są ich własnością. Media masowe realizują politykę państwa, a dziennikarze są w zasadzie jego funkcjonariuszami wcielającymi w życie określone zadania propagandowe. Wszystko jest pod kontrolą instytucji cenzorskich.

Taki system panował jeszcze niedawno w państwach byłego bloku radzieckiego, a nadal obowiązuje np. w Wietnamie, Korei Północnej, Chinach Ludowych i na Kubie.

Model demokratyczny

– – w nim można dostrzec przede wszystkim pluralizm własnościowy i poglądów politycznych. Instytucja cen- zury jest wykluczona, ale to nie oznacza jednak absolutnej, niczym nieskrępowanej swobody działania prasy, radia i telewizji. Kluczową rolę odgrywa ustawodawstwo medialne.

Winfried Schulz w badaniach na temat komunikacji politycznej za ważne przesłanki do rozwinięcia kompetencji politycznych uznał przede wszystkim wiedzę polityczną oraz korzystanie z mediów jako źródła in- formacji. Jego zdaniem, obywatele mogą odgrywać swoją rolę tym kom- petentniej, im lepiej są poinformowani o bieżących zdarzeniach oraz im więcej wiedzą na temat wydarzeń politycznych, ich kulis i instytucji

.

44

W. Schulz, Komunikacja polityczna. Koncepcje teoretyczne i wyniki badań empirycz- nych na temat mediów masowych w polityce, Kraków 2006, s. 81–90.

SFERA INSTYTUCJI

SFERA PUBLICZNA

SFERA PRYWATNA

system organizacyjny państwa

przekazy masowe komunikowanie

masowe (sub)system

polityczny

(sub)system ekonomiczny instytucje medialne

instytucje nadawcze

zbiorowości odbiorcze audytoria, publiczności

społeczeństwo

Źródło: Opracowanie własne na podstawie M. Mrozowski, Media masowe. Władza,

Rysunek 1.3. Komunikowanie masowe w strukturze systemu politycznego

Analiza wieloczynnikowa potwierdza, że sposób korzystania z medial- nych przekazów politycznych w znacznej mierze zależy od wieku odbiorcy.

Z wiekiem przybiera na sile przywiązanie odbiorcy do treści politycznych w mediach, jednak wpływ wieku jest różny dla poszczególnych środków przekazu. Zależność tę przedstawia rysunek 1.4.

Z badań przeprowadzonych w Polsce na zlecenie ONZ wynika, że podstawowy kontakt ludzi ze światem polityki polega na oglądaniu te- lewizyjnych programów informacyjnych. Dużym problemem jest jednak zrozumienie informacji przekazywanych językiem mediów, ponieważ pra- wie połowa odbiorców nie rozumie sporej części słów używanych w tych programach. W raporcie wyliczono przykłady takich słów jak: nowelizacja, immunitet, prywatyzacja, integracja, mediacja, konkordat czy preferen- cja

.

Badając okres transformacji politycznych, jakie miały miejsce w nie- których krajach w ostatnich trzech dziesięcioleciach XX w., B. Dobek- -Ostrowska zauważa, że poza przeobrażeniami systemowymi następuje również transformacja mediów, a system medialny zmienia się w plura- listyczny. Zmiany systemu medialnego są wtedy ściśle związane ze zmia-

45

Raport o Rozwoju Społecznym Polska 2001, NHDR, s. 19 (www.unic.un.org.pl/

nhdr/2001).

0 20 40 60 80 100

14-17 18-20 21-24 25-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70 +

[Wiek]

[%]

Radio Telewizja Prasa

Źródło: W. Schulz, Komunikacja polityczna. Koncepcje teoretyczne i wyniki badań empi-

Rysunek 1.4. Zasięg przekazów politycznych w mediach

dla różnych kategorii wiekowych

nami demokratyzującego się systemu politycznego. Można w tym okresie rozróżnić cztery podstawowe etapy

:

1. Etap wstępny reform mediów – większość rządzących elit politycz- nych, bez względu na typ reżimu, uważa media za bardzo ważny ele- ment kształtujący opinię publiczną. Ten etap charakteryzuje ostra cenzura, ograniczenie wolności słowa oraz ścisła kontrola przepły- wu informacji do publiczności.

2. Podstawowy etap reform mediów – ma miejsce w fazie przejścia do demokracji, kiedy jest już zniesiona cenzura i następuje formalne uwolnienie mediów spod kontroli państwa, ale wciąż brakuje kla- rownych uregulowań prawnych.

3. Etap wtórny reform mediów – kiedy wykształcają się już cechy i me- chanizmy rynkowe regulujące funkcjonowanie mediów masowych.

Przedsiębiorstwa medialne powstałe w poprzednim okresie stabilizu- ją się w wyniku selekcji ekonomicznej i konkurencji intermedialnej.

4. Etap dojrzałości – następuje po ugruntowaniu stabilnej i dojrzałej de- mokracji, wykształceniu się profesjonalnej elity politycznej oraz spo- łeczeństwa obywatelskiego, a media wpływają na jakość demokracji.

Zmieniające się poglądy na temat roli i funkcji mediów w państwie i społeczeństwie pozwoliły na wyodrębnienie tzw. doktryn medialnych, a najważniejsze to: doktryna autorytarna, doktryna komunistyczna i „le- ninowska koncepcja prasy”, doktryna liberalna, doktryna odpowiedzial- ności społecznej oraz katolicka doktryna medialna. Punktami kluczowy- mi różnicującymi poszczególne doktryny są: wolność mediów, a właściwie stopień jej ograniczenia oraz odpowiedzialność mediów i dziennikarzy

.

W. Szulz dokonał próby zbudowania modelu powiązań pomiędzy me- diami masowymi a systemem wartości. Wynika z niego, że poziom do- brobytu i wykształcenia wzajemnie na siebie wpływają. Wzrost dobrobytu stwarza warunki do zdobycia lepszego wykształcenia, ale przez to również wzrasta potrzeba posiadania takiego wykształcenia. Dobrobyt zapewnia również czas wolny na korzystanie z przekazu mediów masowych. Media jako element tworzący nowe wartości w gospodarce narodowej (produkcja sprzętu, oprogramowania, reklam, nadawanie przekazów itd.) mają wpływ na wzrost dobrobytu. Model ten został przedstawiony na rysunku 1.5.

46

B. Dobek-Ostrowska, Miejsce i rola mediów masowych w procesach demokratyzacyj- nych, [w:] Media masowe w demokratyzujących się systemach politycznych. W drodze do wol- ności słowa i mediów, red. B. Dobek-Ostrowska, Wrocław 2006, s. 13–22.

47

K. Pokorna-Ignatowicz, Doktryny medialne i etyka zawodowa, [w:] Źródła informacji

dla dziennikarza, red. K. Wolny-Zmorzyński i in., Kraków 2008, s. 12–24.