Konsultacje społeczne

Wśród pierwszych samorządów wykorzystujących platformę interne-tową do konsultacji społecznych jeszcze w 2007 r. znalazł się Poznań. Za Poznaniem ruszyły inne miasta, m.in. Warszawa, Kraków, Łódź, Kwidzyn, Katowice, Olsztyn. W tego rodzaju komunikacji polskie gminy najczęściej korzystają z oprogramowania Kunena Forum lub phpBB.

W każdym z miast fora konsultacyjne wyglądają inaczej, dotyczą zróż-nicowanych liczbowo i tematycznie wątków, a każdy odwiedzany jest z inną częstością. Najpopularniejsze są bieżące zagadnienia, które zwykle są aktualne stosunkowo krótko.

Poznańska Platforma Konsultacji Społecznych (PKS) działa w Polsce najdłużej, od 2007 r. Tabela 3.4 przedstawia tematy dotychczas poruszo-nych problemów, liczbę odpowiedzi (postów) i wyświetleń.

Widać, że tematy niektórych konsultacji społecznych w Poznaniu cie-szą się bardzo dużym zainteresowaniem mieszkańców, o czym świadczy kilkutysięczna liczba odwiedzających daną stronę. Zainteresowanie jest jednak bardzo często wyłącznie bierne, ponieważ niewiele osób decyduje się zamieścić komentarz.

Sposób prowadzenia konsultacji społecznych w Katowicach dokładnie reguluje Statut Miasta. Przed przeprowadzaniem konsultacji Rada Miasta musi w formie uchwały ustalić ich przedmiot i obszar, propozycje rozstrzy-gnięć, szczegółową formę, termin rozpoczęcia i zakończenia, termin

roz-326Mapa drogowa otwartego rządu w Polsce (www.centrumcyfrowe.pl/projekty/mapa-drogowa).

patrzenia oraz sposób i termin podania wyników do wiadomości publicz-nej³²⁷.

Autorzy Mapy drogowej otwartego rządu w Polsce uważają, że realizacja idei otwartego rządu powinna być procesem stopniowym, opartym na re-alizacji czterech następujących po sobie etapów:

Zwiększenie przejrzystości państwa przez udostępnienie

informa-• 

cji publicznej z dbałością o wysoką jakość, kompletność, aktualność i dostępność danych.

Tworzenie warunków dla otwartej partycypacji i wymian idei przez

• 

wdrożenie procedur zwiększających udział obywateli w procesach decyzyjnych instytucji publicznych, zwłaszcza przez wykorzystanie narzędzi komunikacji sieciowej.

327 R. Włoch, A. Urbanik, Co to są konsultacje społeczne, [w:] Prowadzenie konsultacji społecznych przez Urząd Miasta Katowice, Katowice 2010, s. 15.

Tabela 3.4 Tematy konsultacji społecznych przeprowadzonych w Poznaniu za pomocą

Platformy Konsultacji Społecznych w latach 2007–2012

Lp. Temat prowadzonych konsultacji Liczba

postów Liczba wyświetleń 1 Roczny Program Współpracy Miasta Poznania

z Organizacjami Pozarządowymi 4 1614

2 Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania

Problemów Alkoholowych w Poznaniu na 2009 r. 0 2241 3 Miejski Program Przeciwdziałania Narkomanii

w Poznaniu na 2009 r. 0 1635

4 Opinie dotyczące możliwości współpracy organizacji

pozarządowych z Urzędem Miasta Poznania 2 1673

5 Wizja Poznania do 2030 r. 5 3684

6 Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania

Problemów Alkoholowych w Poznaniu na 2010 r. 0 1941 7 Strategia Rozwoju Poznania do roku 2030 r. 3 3107 8 Karta Współpracy Miasta Poznania z Organizacjami

Pozarządowymi 0 1436

9 Projekt Strategii Rozwoju Poznań 2030 6 2524

10 Poznański Program Integracji i Aktywizacji Zawodowej

Osób Niepełnosprawnych na lata 2011–2015 2 1191

11 Polityka mieszkaniowa Miasta Poznania na lata

2012–2022 0 233

Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://forum.um.poznan.pl/mvnforum

Zapewnienie otwartości administracji na współpracę wewnętrzną

• 

i zewnętrzną.

Zaangażowanie ponadsektorowe w otwarty proces rządzenia przez

• 

wypracowanie modelu zarządzania jako procesu otwartego na wszystkich etapach i angażującego podmioty spoza administracji publicznej³²⁸.

Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej prowadziła w ramach progra-mu Przejrzysta Polska w latach 2004–2010 badania w 125 jednostkach samorządowych. Powstał obszerny raport z monitoringu realizacji zasady partycypacji społecznej w samorządach lokalnych. W badanych gminach najczęściej występującą formą partycypacji społecznej jest procedura kon-sultacji społecznych. Ponad połowa badanych samorządów posiada płasz-czyznę dialogu i współpracy z organizacjami biznesowymi, a w 35% moż-liwe jest skorzystanie przez mieszkańców z inicjatywy ustawodawczej.

Współpraca z organizacjami pozarządowymi w co dziesiątej przebadanej jednostce jest jedyną formą partycypacji³²⁹. Formy partycypacji społecznej funkcjonujące w badanych jednostkach przedstawia rysunek 3.4.

328Mapa drogowa...

329A. Borek, P. Fenrych, K. Margol, Raport z monitoringu realizacji zasady partycypacji społecznej w samorządach lokalnych, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2010, s. 42. szkolnej zajęć z etyki społecznej

Społeczna edukacja w zakresie

Źródło: Opracowanie własne na podstawie A. Borek, P. Fenrych, K. Margol, Raport z moni-toringu realizacji zasady partycypacji społecznej w samorządach lokalnych, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2010, s. 40.

Rysunek 3.4. Formy partycypacji społecznej funkcjonujące w gminie lub powiecie

Trzy czwarte badanych samorządów w ostatnich trzech latach przepro-wadzało konsultacje społeczne. Najczęstszymi tematami są: zagospodaro-wanie przestrzenne miasta, tworzenie strategii rozwoju lokalnego i budo-wy różnych obiektów oraz inwestycje. W dalszej kolejności pojawiają się kwestie budżetu gminy, plany odnowy i rewitalizacji terenów oraz obiek-tów, a w najmniejszym stopniu zmiany granic miasta czy nazw ulic³³⁰. Te-matykę konsultacji społecznych przeprowadzonych w badanych jednost-kach przedstawia rysunek 3.5.

Na podstawie rodzajów inicjatyw uchwałodawczych zgłaszanych przez mieszkańców gmin i powiatów można zaobserwować bardzo dużą ak-tywność tylko w zakresie planu zagospodarowania przestrzennego, pro-blemów związanych z nazwami miast ulic oraz inwestycjami lokalnymi.

Rodzaje inicjatyw uchwałodawczych zgłaszanych przez mieszkańców przedstawia rysunek 3.6.

Według badań jakości życia Polaków opublikowanych w raporcie Dia-gnoza Społeczna 2011 osoby korzystające z Internetu wykazują znacznie

330Ibidem, s. 45.

4%

5%

9%

11%

15%

16%

16%

27%

33%

38%

0 10 20 30 40

Gospodarka wodno-ściekowa, gospodarka odpadami Kwestie ochrony środowiska Zmiana granic miasta, gminy, zmiany nazw ulic Strategie rozwiązywania problemów społecznych Projekty odnowy i rewitalizacji Konsultacje budżetu Aktywność lokalna Inwestycje budowlane na terenie gminy/powiatu Strategie rozwoju lokalnego miasta/gminy Plany zagospodarowania przestrzennego miasta

[%]

Źródło: Opracowanie własne na podstawie A. Borek, P. Fenrych, K. Margol, Raport z moni-toringu realizacji zasady partycypacji społecznej w samorządach lokalnych, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2010, s. 45.

Rysunek 3.5. Tematyka konsultacji społecznych przeprowadzonych w ostatnich trzech latach w gminie lub powiecie

większą aktywność społeczną oraz częściej angażują się na rzecz społecz-ności lokalnej. Internauci są częściej członkami organizacji i stowarzyszeń i chętniej biorą udział w spotkaniach publicznych oraz angażują się w wo-lontariat³³¹. Aktywność społeczną internautów przedstawia rysunek 3.7.

Omawiane badania wykazują również, że osoby korzystające z Inter-netu częściej biorą udział w wyborach, przy czym udział w wyborach par-lamentarnych jest procentowo większy niż w wyborach samorządowych.

Szeroki dostęp do informacji w Internecie i ich różnorodność sprawiają jednak, że mamy do czynienia z mniej zdecydowaną postawą wyborczą, ponieważ – jak wykazują badania – wśród internautów jest więcej osób niezdecydowanych, na kogo głosować.

W 2008 r. przeprowadzono badanie ankietowe dotyczące oczekiwań społecznych w zakresie partycypacji społeczności lokalnej w kreowaniu polityki lokalnego rozwoju i zarządzania gminą. Ankietą objęto mieszkań-ców województwa warmińsko-mazurskiego pochodzących z gmin z sie-dzibami w miastach powiatowych, w pozostałych miastach i mieszkańców gmin wiejskich³³². Wyniki tych badań przedstawia rysunek 3.8.

331Diagnoza społeczna 2011. Warunki i jakość życia Polaków, red. J. Czapiński, T. Panek, Warszawa 2011, s. 322.

332H. Gawroński, Konsultacje społeczne jako forma partycypacji w zarządzaniu strategicz-nym jednostkami samorządu terytorialnego, „Współczesne Zarządzanie” 2010, nr 1, s. 32.

33% i spożywania alkoholu oraz stref wolnych od dymu W sprawie uprawnień do ulg i zwolnień z opłat za przejazdy

komunikacją Utworzenie różnego rodzaju rad np. osiedla, sportu, młodzieżowa

Inwestycje

Źródło: Opracowanie własne na podstawie A. Borek, P. Fenrych, K. Margol, Raport z moni-toringu realizacji zasady partycypacji społecznej w samorządach lokalnych, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2010, s. 44.

Rysunek 3.6. Rodzaje inicjatyw uchwałodawczych zgłaszanych przez mieszkańców gminy lub powiatu

Wyniki tych badań wskazują na raczej zrównoważone preferencje co do skuteczności poszczególnych form partycypacji. W małych gminach więk-szość mieszkańców osobiście zna radnych czy wójta, a dostęp do nich jest

24,5%

Internauci Osoby niekorzystające z Internetu [%]

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Diagnoza społeczna 2011. Warunki i jakość życia Polaków, red. J. Czapiński, T. Panek, Warszawa 2011, s. 322.

Rysunek 3.7. Różnice w aktywności społecznej między internautami a osobami niekorzystającymi z Internetu

61,9%

Pisanie listów i petycji do władz

Gminy wiejskie Pozostałe gminy miejskie Gminy na prawach powiatu [%]

Źródło: Opracowanie własne na podstawie H. Gawroński, Konsultacje społeczne jako forma partycypacji w zarządzaniu strategicznym jednostkami samorządu terytorialnego, „Współczes-ne Zarządzanie” 2010, nr 1, s. 32.

Rysunek 3.8. Ocena skuteczności poszczególnych form partycypacji społecznej przez mieszkańców pochodzących z gmin z siedzibami w miastach powiatowych,

w pozostałych miastach i mieszkańców gmin wiejskich

łatwiejszy niż w tzw. gminach większych, więc mieszkańcy małych gmin preferują uczestnictwo w spotkaniach z władzami.

Odrębną kwestią jest udział społeczeństwa w procesie planowania przestrzennego. Zgodnie z konstytucyjną zasadą decentralizacji zadań publicznych gminy mają prawo do samodzielnego kształtowania i prowa-dzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Rada gminy, podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, powinna ogłosić ją w prasie lokalnej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Projekty studium i planów wyłożone są do publicznego wglądu, by mieszkańcy mogli zapoznać się z ich treścią. Poza konstytu-cją udział mieszkańców w procesie zagospodarowania przestrzennego reguluje również Kodeks postępowania administracyjnego³³³ oraz Usta-wa o planoUsta-waniu i zagospodaroUsta-waniu przestrzennym³³⁴. Zespół do spraw Konsultacji Społecznych Polskiego Towarzystwa Socjologicznego dokonał

333Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U.

Nr 30, poz. 168, ze zm.

334 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym, Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.

• możliwość składania wniosków do studium

• możliwość wglądu do projektu studium

• uczestnictwo w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w studium, a co za tym idzie – możliwość zgłoszenia postulatu, uzyskania wyjaśnień, wyrażenia uwagi bądź opinii

• możliwość wniesienia uwagi dotyczącej wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium

• możliwość składania wniosków do planu

• możliwość wglądu do upublicznionego projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko

• uczestnictwo w dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w planie miejscowym

• możliwość wniesienia uwagi dotyczącej planu miejscowego

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Ustawowe formy partycypacji społecznej w pla-nowaniu przestrzennym, Zespół do spraw Konsultacji Społecznych Polskiego Towarzystwa Socjologicznego (www.pts.org.pl).

Rysunek 3.9. Ustawowe formy partycypacji społecznej w zakresie planowania i zago-spodarowania przestrzennego, stosowane przy sporządzaniu oraz uchwalaniu aktów

planistycznych na poziomie gminy

próby usystematyzowania możliwości wpływu obywatela na kształt ota-czającej go przestrzeni³³⁵. Formy te przedstawia rysunek 3.9.

Wspomniany zespół również określił pięć poziomów partycypacji spo-łecznej w procesie planowania przestrzennego:

I poziom, czyli ogłoszenie (informacja) – ogłoszenie obok tekstu uchwa-ły powinno zawierać m.in. informacje o formie, miejscu i terminie składa-nia wniosku dotyczącego studium.

II poziom, czyli wnioski do planów lub studium – poza mieszkańcami mogą składać je także organy administracji publicznej. Uwagi powinny być zgłoszone w formie pisemnej korespondencyjnie lub za pośrednic-twem poczty elektronicznej. Rozpatrywanie złożonych wniosków powin-no nastąpić w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania.

III poziom, czyli wyłożenie projektu planu lub studium do publicznego wglądu – powinien zawierać on zmiany uwzględniające wcześniej zgłasza-ne i pozytywnie rozpatrzozgłasza-ne uwagi. Jest to kluczowy element w procesie partycypacji społecznej. Termin na składanie uwag do wyłożonego projek-tu planu nie powinien być krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia.

IV poziom, czyli dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami – po-winna odbywać się w czasie wyłożenia projektów. Niestety obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żaden sposób nie definiuje pojęcia dyskusji publicznej ani nie precyzuje zasad jej prze-prowadzania. Nie stwarza natomiast żadnych ograniczeń podmiotowych do udziału w dyskusji. Na temat wyłożonych planów wypowiadać się mogą mieszkańcy gminy, przedstawiciele organów administracji publicznej i za-interesowanych środowisk, jak również osoby niezamieszkałe na danym obszarze.

V poziom, czyli wnoszenie uwag do projektu planu lub studium – zgła-szane uwagi nie wymagają uzasadnienia, a czas na ich rozpatrywanie nie może być dłuższy niż 21 od dnia upływu terminu ich składania. Częściowe lub całkowite nieuwzględnienie wniesionej uwagi nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ uważa się, że nie jest ona środkiem prawnym służącym ochronie interesu prawnego jednostki.

Każde uwzględnienie wniesionych uwag i wprowadzenie zmian w jekcie powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia opisanej pro-cedury.

335 Ustawowe formy partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym, Zespół do spraw Konsultacji Społecznych Polskiego Towarzystwa Socjologicznego (www.pts.org.pl).

Jako przykład nieracjonalnego lub niewytłumaczalnego zachowania mieszkańców można podać sytuację, która zdarzyła się w Opolu w latach 2011–2012. Jesienią 2011 r. opolski Urząd Miasta dokonał przymiarki do przeprowadzenia nowej niewielkiej lokalnej drogi prowadzącej przez podwórka. Zgodnie z nowym planem zagospodarowania jej budowa wy-magałaby zburzenia około dziesięciu powstałych w latach 60. garaży i likwidację placu zabaw. Po notatce prasowej na ten temat natychmiast zorganizowała się kilkudziesięcioosobowa grupa mieszkańców niezado-wolona z rozwiązań narzuconych przez tę inwestycję. O swojej sprawie od razu poinformowali media lokalne, spotkali się również z grupą radnych i zapowiedzieli protesty w przypadku nieuwzględnienia ich opinii. Prezy-dent miasta przychylił się do argumentów protestujących i obiecał, że każ-dą uwagę rozpatrzy osobiście. Jednocześnie biuro urbanistyczne rozpo-częło procedurę ponownego przygotowania dokumentu planistycznego.

Wiosną 2012 opolski ratusz, zgodnie z wymogami prawnymi, ogłosił treść nowego planu i przez miesiąc czekał na oficjalne zgłoszenie wniosków za-interesowanych mieszkańców. Wcześniejsza postawa mieszkańców su-gerowała, że pojawią się uwagi i wnioski, ale mimo upływu ustawowego terminu do urzędu nie wpłynęło żadne oficjalne pismo.

Zdaniem Beaty Matyjaszczyk brak aktywności mieszkańców dużych miast wynika ze znacznego oddalenia władz samorządowych³³⁶. W gminie wiejskiej wójta czy radnego każdy zna, co pozwala na osobisty kontakt.

W dużych miastach tak bliska współpraca, na przykład z prezydentem, jest utrudniona.

W dokumencie Zarządzanie informacją publiczną w jednostkach samorządu terytorialnego (Stron 145-153)