Koncepcje zarządzania od Webera do współczesnych Zarządzanie publiczne oznacza proces oddziaływania władz

nych (i jej administracji) oraz innych instytucji na przebieg spraw publicz-nych. Głównym podmiotem rządzenia publicznego są organy przedstawi-cielskie oraz podporządkowana im administracja publiczna. W strukturze układu zarządzającego zaznaczają się wyraźnie dwa bloki decyzyjne: poli-tyczny – pochodzący z wyborów (posłowie i senatorzy, a w samorządzie te-rytorialnym radni, wójtowie, burmistrzowie oraz prezydenci) oraz organi-zacyjno-wykonawczy (administracja). W bloku politycznym podejmowane są decyzje kluczowe, strategiczne (o charakterze tzw. kierunkowym) oraz sprawowane są funkcje kontrolne, natomiast w bloku organizacyjno-wy-konawczym główną rolę odgrywają funkcje bezpośredniego realizowania decyzji podejmowanych przez polityków¹⁸⁷.

Współczesna administracja publiczna w Europie zaczęła formować się w wiekach XVII–XVIII, w okresie Oświecenia i absolutyzmu, a wraz z nią kształtowały się podstawy administracji państwowej¹⁸⁸.

185 E. Wojciechowski, Interpretacja…, s. 66–67.

186 A. Noworól, op.cit., s. 8–9.

187 E. Wojciechowski, Rządzenie publiczne – misja czy profesjonalizacja?, [w:] Gospodarka lo-kalna i regionalna w teorii i praktyce, Prace Naukowe AE we Wrocławiu, Wrocław 2006, s. 643.

188 H. Izdebski, op.cit., s. 9.

Socjologa i ekonomistę Maxa Webera można uznać za twórcę interdy-scyplinarnej koncepcji organizacji biurokratycznej. Analizę tego podejścia Weber przedstawił w 1922 r. w dziele Wirtschaft und Gesellschaft (Gospo-darka i społeczeństwo). Swoją teorię oparł o badania i analizę funkcjono-wania biurokracji w Prusach, Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii.

Jednak zdaniem S. Wrzoska, wbrew ogólnie przyjętemu mniemaniu, We-ber nie jest autorem pojęcia biurokracja, ponieważ termin ten pojawił się we Francji na początku XX w.¹⁸⁹. Niezależnie od tego, z całą pewnością wnioski wypływające z prac Webera stały się podstawą dalszych badań wielu teoretyków zajmujących się funkcjonowaniem administracji.

Zdaniem M. Webera biurokracja jest idealną formą funkcjonowania wszelkich organizacji, ponieważ tylko poprzez system hierarchiczny moż-na zapewnić moż-najwyższą możliwą efektywność. Termin biurokracja ozmoż-naczał w jego rozumieniu uporządkowane działanie i uniezależnienie od nacisków i prywatnych interesów. Obecnie termin ten nieco zmienił znaczenie i czę-ściej kojarzony jest z brakiem efektywności, wysokimi kosztami funkcjo-nowania, zbędnymi działaniami oraz nieuzasadnioną interwencją ze strony państwa niż z idealnym systemem działania sfery publicznej¹⁹⁰.

Różne modele zarządzania publicznego zostały ukształtowane w odpo-wiedzi na postulaty, które zostały sformułowane w procesie jego refor-mowania. W okresie zmian najczęściej zwracano uwagę na ekonomiczne aspekty wydatkowania publicznych środków finansowych, poprawę jako-ści usług publicznych oraz na zwiększenie skutecznojako-ści działań organiza-cji publicznych¹⁹¹.

W latach 90. XX w. powstał nowy termin – New Public Management (NPM), określający nowe podejście do zarządzania publicznego. Koncep-cja ta jest próbą zbliżenia administracji publicznej do gospodarki rynkowej mającą zapewnić jej sprawność w kategoriach należytego wykorzystywa-nia środków publicznych dla osiągnięcia zaprogramowanych celów¹⁹². Był to duży krok w kierunku stworzenia postbiurokratycznego typu organi-zacji. We współczesnym świecie wiele tradycyjnych narzędzi polityki sta-je się coraz mniej skutecznych. W związku z tym działania administracji wymagają zasadniczej modernizacji. W wyniku tego, w większości krajów europejskich tradycyjny model biurokratyczny został zastąpiony nowym

189 S. Wrzosek, op.cit., s. 28–29.

190 M. Brol, Problem efektywności w sektorze publicznym, [w:] Zarys ekonomii sektora publicznego, red. M. Brol, Wrocław 2010, s. 91.

191 B. Kożuch, Zarządzanie…, s. 72.

192 H. Izdebski, op.cit., s. 12.

podejściem, określanym Nowym Zarządzaniem Publicznym. Zwiększono nacisk na ekonomiczne aspekty wydatkowania publicznych środków fi-nansowych, na poprawę jakości usług publicznych oraz na zwiększenie skuteczności działań organizacji publicznych¹⁹³.

Alojzy Zalewski uważa, że Nowe Zarządzanie Publiczne jest lansowane jako rewolucja menedżerska wprowadzająca nowy paradygmat zarządza-nia sektorem publicznym, jak i uniwersalny model zarządzazarządza-nia tym sekto-rem, niezależnie od uwarunkowań ekonomicznych, społecznych, politycz-nych i kulturowych danego kraju. Formuła ta jest następująca¹⁹⁴:

prywatyzacja + rynek + konkurencja = efektywność + wysoka jakość Koncepcja NPM wywodzi się z Wielkiej Brytanii, gdzie w latach 80.

XX w. organizacje zarządzania usługami publicznymi poddane zostały presji zmian pochodzącej od władzy. Zaczęto wtedy tworzyć nowe koncepcje za-rządzania w sektorze publicznym, które stały się pewnym natchnieniem dla wielu krajów OECD w procesie reformowania administracji publicznej¹⁹⁵.

Zdaniem Jacka F. Nowaka, NPM powstało jako odpowiedź na zjawisko konkurencji, która wytworzyła się między jednostkami terytorialnymi o za-soby publiczne i prywatne. Wtedy rynek zaczął wyznaczać potrzeby i dąże-nia, a strategia zarządzania zaczęła być określana poprzez relacje rynkowe¹⁹⁶. Głównymi wpływającymi na funkcjonowanie jednostek terytorialnych stali się dostawcy i kupujący oraz klienci i kontraktorzy wynajmowani przez jed-nostki administracyjne.

W tej koncepcji wyróżnia się cztery główne aspekty zarządzania w sek-torze publicznym: zarządzanie jako administrowanie, zarządzanie biz-nesem, prowadzenie i wdrażanie polityki oraz zarządzanie kapitałem ludzkim¹⁹⁷. NPM kładzie nacisk na właściwe wyznaczanie celów i moni-torowanie wyników, zarządzanie finansami, wyznaczanie standardów usług, korzystanie z rozwiązań benchmarkingowych oraz nowoczesne zarządzanie zasobami ludzkimi¹⁹⁸.

193 H. Krynicka, Koncepcja nowego zarządzania w sektorze publicznym (New Public Ma-nagement), „Studia Lubuskie” 2006, nr 2, s. 193.

194 A. Zalewski, Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego, [w:] Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, red. A. Zalewski, Warszawa 2007, s. 32.

195 K. Opolski, P. Modzelewski, Zarządzanie jakością usług publicznych, Warszawa 2008, s. 34.

196 J.F. Nowak, Modernizacja lokalnej administracji publicznej a rozwój lokalny, Poznań 2006, s. 49.

197 K. Opolski, P. Modzelewski, op.cit., s. 37.

198 H. Krynicka, op.cit., s. 195.

Koncepcja NPM w wyniku spłaszczenia i rozczłonkowania struktur organizacyjnych oraz decentralizacji uprawnień zapewniła elastyczność działania sektora publicznego i zwiększyła jego efektywność, ale nie ogra-niczyła jego zadań i programów. NPM koncentruje się na odbiorcy usług – jego potrzebach i oczekiwaniach, promowaniu konkurencji między usłu-godawcami, kontroli społeczności lokalnej, decentralizowaniu kompeten-cji i wprowadzaniu zarządzania uczestniczącego¹⁹⁹.

Mimo wielości nurtów i odmian NPM większość można zaliczyć do jed-nego z dwóch modeli. Pierwszy z nich to zapoczątkowany w Nowej Zelan-dii pod koniec lat 70. XX w. model westminsterski, który szybko znalazł naśladowców w demokracjach parlamentarnych, w szczególności w Wiel-kiej Brytanii, Australii i Kanadzie. Drugi to model nowego rządzenia, któ-ry pojawił się nieco później i jest kojarzony ze Stanami Zjednoczonymi.

Obydwa wyrastają z jednej podstawowej filozofii, lecz jednocześnie każdy z nich zachowuje własną specyfikę, której źródłem są historyczne, insty-tucjonalne i polityczne różnice między demokracją westminsterską a fe-deralnym systemem Stanów Zjednoczonych²⁰⁰.

Koncepcja NPM jest bardzo często szeroko opisywana i komentowana w li-teraturze z różnych punktów widzenia jako: pakiet doktryn ekonomicznych i prawnych, koncepcja menedżerska, ideologia, a nawet „religia”. Z biegiem czasu obok NPM zaczęły zyskiwać na znaczeniu przeróżne inne koncepcje, chociażby governance. Mimo tego NPM nadal znajduje się w centrum uwagi i pozostaje koncepcją, wobec której pozycjonują się wszelkie nowe idee²⁰¹.

Zarządzanie w dobie globalizacji łączy się z terminem governance, który oznacza zarządzanie, rządzenie, rządność lub władztwo. Termin ten może odnosić się zarówno do sfery międzyrządowej, jak i wewnątrzpaństwowej.

W tym drugim wypadku, w wąskim rozumieniu, governance dotyczy działań administracyjnych. Może także oznaczać zakres narzędzi, którymi posługu-ją się instytucje rządowe. W ujęciu szerokim natomiast, obejmuje nie tylko działania administracyjne, ale także działalność regulacyjną i stanowienie prawa, dotyczy też stylu i interakcji między polityką a rynkiem. Governance określa zatem zasady funkcjonowania instytucji, które powinny być efek-tywne, odpowiedzialne i prawomocne, a także definiuje głównych aktorów administracji publicznej i zakres ich odpowiedzialności. Governance oznacza

199 Ibidem, s. 197.

200 J. Supernat, Administracja publiczna, governance i nowe publiczne zarządzanie, [w:]

Prawna działalność instytucji społeczeństwa obywatelskiego, red. J. Blicharz, J. Boć, Wro-cław 2009, s. 141.

201 O. Lissowski, Zarządzanie publiczne i zamówienia publiczne, Poznań 2009, s. 36.

też zdolność społeczeństw do utworzenia systemu reprezentacji, instytucji organów pośredniczących, których zadaniem jest realizowanie ich celów²⁰².

Mimo podobieństw governance i NPM należy traktować jako odrębne koncepcje. Teoretycy wskazują na pięć istotnych różnic²⁰³:

Governance

1. , dotycząc relacji między rządem a społeczeństwem, jest koncepcją, która zawsze była nieodłączną częścią polityki demokra-tycznej. NPM jest bardziej ideologiczne: stanowi szczególny norma-tywny pogląd odnośnie do tego, jak powinny zostać ukształtowane relacje między rządem a resztą społeczeństwa.

Governance

2. i NPM przyjmują różne punkty widzenia. Governance interesują procesy, podczas gdy NPM dotyczy wyników, a jego ce-lem jest efektywność i zadowolenie obywateli, to znaczy, że dąży do wskazania, jak dobra i usługi publiczne, które są cenione przez oby-wateli, mogą być świadczone przy minimalnych nakładach.

Governance

3. i NPM mają różne naukowe czy nawet filozoficzne pod-stawy. NPM jest w istocie teorią organizacji, czyli koncepcją, która zorientowana jest na reformę instytucjonalną i organizacyjną. Go-vernance jest z kolei koncepcją, którą mniej interesują instytucje, a bardziej relacje między rządem a społeczeństwem.

Governance

4. jako koncepcja, która obejmuje rząd i społeczeństwo, akceptuje wyjątkową kulturalną i polityczną rolę dóbr publicznych i sektora publicznego. Dlatego przedstawiciele governance są zainte-resowani zachowaniem świadczenia usług publicznych pod kontrolą rządową. NPM z kolei dąży do zasadniczej zmiany sektora publicz-nego. Mówiąc najkrócej, przedstawiciele NPM interesują się nowymi modelami publicznego zarządzania nie po to, aby zachować rządowe możliwości kontrolowania zasobów sektora publicznego, ale po to, aby zastąpić nimi weberowską organizacyjną ortodoksję tradycyjnej administracji publicznej.

Governance

5. nie ma ideologicznego bagażu NPM, które stanowi próbę jednostronnego narzucenia systemowi świadczenia usług publicz-nych korporacyjpublicz-nych wartości, celów i praktyk. Takich ideologicz-nych celów governance nie podziela, natomiast stawia ważne pytania dotyczące tego, co rząd powinien robić i jak może to robić lepiej, ale bez konieczności wprowadzenia instytucjonalnej reformy rynkowej.

202 J. Czaputowicz, Zarządzanie w administracji publicznej, „Służba Cywilna” 2005, nr 10, s. 24–25.

203 J. Supernat, Administracja publiczna, governance…, s. 144.

Przejście od tradycyjnej formy rządu (government) do nowoczesnej koordynacji działań zbiorowych (governance) dokonuje się na wszystkich poziomach – od lokalnego przez metropolitalny i regionalny do narodo-wego. Dotyczy także wielu rozwiązań na poziomie międzynarodowym, transnarodowym, ponadnarodowym i globalnym²⁰⁴. Do podstawowych zagadnień public management zalicza się zarządzanie budżetowe (budget management), które od tradycyjnego sporządzania i wykonywania budże-tu odróżnia „kulbudże-tura kontraktowa” zamiast tradycyjnej kulbudże-tury admini-stracyjnej, przedsiębiorczość i podejmowanie ryzyka zamiast pasywnego wykonywania przepisów, jak również kwantyfikowanie i na tej podstawie ocenianie merytorycznych rezultatów i odpowiedzialności za nie zamiast odpowiedzialności za efekty formalne²⁰⁵.

Według jednej z definicji, governance to funkcja zarządzania złożonymi społecznościami poprzez koordynowanie działań podmiotów należących do różnych sektorów. Definicję tę można odnieść także do public governance.

Takie publiczne zarządzanie jest odchodzeniem od traktowania obywateli tylko jako wyborców, wolontariuszy czy konsumentów usług publicznych, na rzecz postrzegania ich jako interesariuszy (stakeholders) oraz – dzięki temu, że daje się im do rozwiązania problemy, które ich dotyczą – współde-cydentów i współkreatorów wspólnego dobra²⁰⁶.

Czynniki polityczno-intelektualne są ważnym elementem wpływają-cym na kierunki reform zarządzania publicznego. Także czynniki społecz-no-ekonomiczne oraz idee propagowane przez partie polityczne wpływają na postrzeganie społecznie oczekiwanych i możliwych do realizacji zmian w zarządzaniu publicznym. Nie bez znaczenia jest też presja społeczeństw obywatelskich coraz bardziej świadomych swej podmiotowej roli²⁰⁷.

Efektywne i skuteczne zarządzanie wiedzą w instytucjach sektora pu-blicznego wymaga odpowiedniej strukturyzacji i integracji systemu zarzą-dzania wiedzą (ZW). W systemie tym występuje nadmiar danych, niepełny zasób informacji i ograniczony potencjał wiedzy, który stanowi podstawę racjonalnych ekonomicznie i społecznie decyzji podejmowanych przez pań-stwo i jego struktury. Podstawowym mankamentem jest jednak jego niski poziom zdolności do wykorzystywania wiedzy dla potrzeb procesów de-cyzyjnych. W polskiej administracji publicznej system ten nie jest

dookre-204 B. Jessop, Promowanie „dobrego rządzenia” i ukrywanie jego słabości: refleksje nad politycznymi paradygmatami i politycznymi narracjami w sferze rządzenia, „Zarządzanie Pu-bliczne” 2007, nr 2, s. 6.

205 H. Izdebski, op.cit., s. 11.

206 Ibidem, s. 16.

207 B. Kożuch, Zarządzanie…, s. 23.

ślony²⁰⁸. Istotą ZW w instytucjach publicznych jest gromadzenie danych i informacji, ich selekcja i konwersja na wiedzę organizacyjną oraz oparcie procesów podejmowania decyzji na zasobach wiedzy instytucjonalnej za-korzenionej w kulturze organizacji. Jest coraz więcej państw, dla których ZW to priorytetowy obszar, w który inwestuje się dla poprawy jakości rzą-dzenia. Przykładem może być wzrost środków na szkolenia pracowników administracji i coraz większe nasycenie instytucji publicznych nowocze-snymi technologiami informatycznymi i telekomunikacyjnymi. Polska ad-ministracja publiczna jest przykładem systemu, w którym występuje nad-miar danych, natomiast niepełny zasób informacji i ograniczony potencjał wiedzy stanowią przeszkodę w podejmowaniu decyzji ekonomicznie i spo-łecznie racjonalnych.

Wielu autorów badających współczesne przemiany administracji czę-sto mówi o globalnej reformie zarządzania publicznego, mając na myśli zjawisko NPM występujące w większości państw zachodnioeuropejskich.

Jednak międzynarodowe trendy zaobserwowane w procesie reformowania samorządów w krajach europejskich nie stanowią jednego programu. Jest wiele przyczyn m.in. regulacje konstytucyjne i ustawowe samorządów, ich kompetencje i zadania, uwarunkowania ekonomiczne i społeczne państw oraz ich tradycje narodowe. Ze względu na różne tradycje samorządu lo-kalnego idee NPM są w Europie rozmaicie przyjmowane. Więcej cech tego modelu znalazło zastosowanie w północnoeuropejskich niż południowo-europejskich systemach samorządów lokalnych²⁰⁹. Obecnie w żadnym kraju nie występuje czysty model NPM, a dominuje raczej model miesza-ny łączący w różmiesza-nym stopniu zarządzanie administracyjne umożliwiające zachowanie niezbędnego zakresu kontroli i nadzoru z zarządzaniem me-nedżerskim wykorzystującym instrumenty i mechanizmy rynkowe²¹⁰.

Krytycy koncepcji NPM przekonują, że może ona spowodować zmia-ny, które raczej osłabią, niż wzmocnią lokalną demokrację i lokalną od-powiedzialność. Członków społeczeństwa postrzega się w niej bowiem jako zakupujących usługi, za które płacą podatkami i różnymi opłatami lokalnymi, a nie jako wchodzących w posiadanie praw obywatelskich dzię-ki przynależności do społeczeństwa²¹¹.

208 S. Mazur, Zarządzanie wiedzą w polskiej administracji publicznej, [w:] Środowisko i warsztat ewaluacji, red. L.H. Haber, M. Szałaj, Warszawa 2008, s. 52.

209 L. Rajca, Koncepcja New Public Management a reformy samorządu terytorialnego wy-branych państw Europy Zachodniej, „Studia Regionalne i Lokalne” 2009, nr 2, s. 72–84.

210 Ibidem, s. 85.

211 Ibidem, s. 73

B. Kożuch proponuje, aby zarządzanie administracją publiczną w Pol-sce ukierunkować na innowacyjność. Uzasadnia to koniecznością prze-strzegania zasad ekonomiczności i dużą zdolnością tego modelu do wielo-aspektowego oraz wielopoziomowego rozwiązywania problemów²¹².