Jednostki pomocnicze w polskim samorządzie

W celu poprawy aktywności mieszkańców dużych miast polska refor-ma samorządowa z 1990 r. obok podstawowych jednostek samorządu terytorialnego wprowadziła także jednostki pomocnicze, takie jak sołec-twa, dzielnice, osiedla i inne. Należy zaznaczyć, że sołectwa funkcjono-wały w gminach wiejskich jeszcze przed reformą. Ustawa o samorządzie gminnym³³⁷ przewiduje utworzenie takiej jednostki w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich własnej inicjatywy, a szczegółowe zasady ich tworzenia określa statut gminy. Może on uregu-lować sposoby powołania, nazwy obszaru, zasady i tryb wyboru jednostki,

336 B. Matyjaszczyk, Jednostki pomocnicze gminy – analiza uregulowań prawnych, Pra-cownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia” (www.stocznia.org.pl).

337 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. 142 z 2001 r., poz. 1591.

zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminy, jak i sposoby ich re-alizacji. O ile każda jednostka samorządu posiada swój organ, tak w przy-padku jednostek pomocniczych nie jest to jednoznaczne i konieczne do ich funkcjonowania. W polskich miastach jednostki pomocnicze są bardzo zróżnicowane w stosunku do liczby mieszkańców oraz zakresu działań i kompetencji. Liczbę mieszkańców i jednostek pomocniczych w wybra-nych polskich miastach przedstawia tabela 3.5.

Tabela 3.5 Liczba mieszkańców, jednostek oraz średnia liczba mieszkańców

przypadająca na jednostkę w wybranych polskich miastach

Miasto Liczba mieszkańców Liczba jednostek Średnia liczba mieszkańców na jednostkę

Kraków 755 000 18 dzielnic 41 944

Łódź 758 343 37 osiedli 20 495

Gdańsk 456 800 30 osiedli lub dzielnic 15 226

Katowice 307 699 22 dzielnic 13 986

Wrocław 632 140 48 osiedli 13 169

Poznań 552 735 42 osiedla 13 160

Lublin 352 786 27 dzielnic 13 066

Bydgoszcz 367 400 29 osiedli 12 668

Szczecin 405 944 37 osiedli w 4 dzielnicach 10 971

Białystok 294 685 28 osiedli 10 524

Rzeszów 178 000 29 osiedli 6 137

Źródło: Opracowanie własne na podstawie B. Matyjaszczyk, Jednostki pomocnicze gminy – analiza uregulowań prawnych, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia” (www.stocznia.org.pl).

Na podstawie obserwacji poszczególnych rozwiązań organizacyjno- -prawnych funkcjonowania jednostek pomocniczych w polskich miastach można zauważyć, że ich organy często wypełniają część zadań administra-cji publicznej, a co ważniejsze – jednostki takie są bardzo istotną formą aktywizacji mieszkańców.

Regionalne Centrum Informacji i Wspomagania Organizacji Pozarzą-dowych w Gdańsku w raporcie dotyczącym funkcjonujących rad osiedli i dzielnic opracowanym na podstawie danych dotyczących dotychczaso-wego działania rad oraz na podstawie wywiadów bezpośrednich przepro-wadzonych z liderami społecznymi, którym nie udało się przeprowadzić skutecznie wyborów, wskazało następujące utrudnienia w funkcjonowa-niu jednostek pomocniczych³³⁸:

338B. Matyjaszczyk, op.cit.

brak obligatoryjności funkcjonowania, –

podział miasta na jednostki niepokrywające się z utożsamianiem się –

mieszkańców,

liczny skład rady, który utrudnia uzyskanie wymaganego ustawą –

kworum,

brak kompetencji, które miałyby charakter sprawczy, a nie jedynie –

opisujący i doradczy,

zróżnicowany zakres finansowania spowodowany brakiem jedno-–

znacznych ustawowych regulacji,

słabe przygotowanie merytoryczne radnych do pełnienia funkcji.

–

Prawdopodobnie, mimo skromnych danych i niewielu innych dotych-czasowych badań dotyczących funkcjonowania rad osiedli i dzielnic, wyni-ki tego raportu można uznać za reprezentatywne dla większości polswyni-kich miast.

Jest kilka podstawowych uzasadnień dla idei tworzenia jednostek po-mocniczych. Piotr Matczak wyodrębnia następujące³³⁹:

zasada pomocniczości (wszelkie kompetencje władz powinny być –

przekazywane na najniższy poziom, na którym mogą być zrealizo-wane),

idea emancypacji i upodmiotowienia wspólnot lokalnych i obywateli –

(dążenie do takiego ukształtowania społecznego i politycznego, któ-re byłoby zgodne z oczekiwaniami obywateli i grup, zwłaszcza tych znajdujących się w niekorzystnym położeniu),

zwiększenie legitymacji decyzji podejmowanych przez władze pu-–

bliczne (mniejsze jednostki organizacyjne ułatwiają dostęp do opinii mieszkańców w procesie uchwałodawczym, a co za tym idzie – ich późniejszą akceptację),

zwiększenie efektywności decyzji i działań władz publicznych (efek-–

tywność działań władz publicznych zwiększa się dzięki wyższemu poziomowi akceptacji decyzji i identyfikacji mieszkańców z podej-mowanymi decyzjami),

idea lokalizmu (poprzez wzmocnienie idei lokalizmu, lokalności i ko-–

munitaryzmu mieszkańcy mogą się bronić przed zjawiskami globa-lizacji).

Jest bardzo duża różnica w podejściu mieszkańców miast i wsi do jed-nostek pomocniczych, która wynika z odrębnie wytworzonych tradycji.

339P. Matczak, Rady osiedli: czemu służą, kto za nimi stoi?, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia” (www.stocznia.org.pl).

Tradycja sołectw jest w Polsce bardzo długa, a samo sołectwo stanowi na-turalnie wyodrębnioną jednostkę przestrzenną i społeczną. Miasta nato-miast dynamicznie się zmieniają, a granice między dzielnicami czy osie-dlami nie zawsze są jednoznaczne. Duży wpływ na podejście mieszkańców miast do ich osiedli miał udział spółdzielczości w budownictwie. Organy spółdzielni mieszkaniowych najczęściej pełniły rolę organizatora życia osiedla i reprezentanta mieszkańców. W rezultacie wielu mieszkańców wciąż utożsamia lub wręcz myli rady osiedli z radami spółdzielni miesz-kaniowych. Trudno się temu dziwić, skoro bardzo często te same osoby są aktywne i pełnią funkcje w obu jednostkach.

Ustawodawca wprowadził jednostki pomocnicze w celu ułatwienia realizacji demokracji bezpośredniej. Zgodnie ze wspomnianą ustawą or-ganem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, natomiast w przypadku osiedli takim organem może być zebranie mieszkańców.

Kwestie zasad zwoływania i uczestnictwa, trybu podejmowania uchwał, zakresu działań i inne zagadnienia organizacyjne powinny się znaleźć w statucie jednostki pomocniczej. Ustawodawca pozostawił gminom swo-bodę w zakresie tworzenia na własnym terenie jednostek pomocniczych.

Paweł Chmielnicki uważa, że w odniesieniu do niektórych rodzajów gmin nie jest to optymalne rozwiązanie. Jego postulatem jest, aby w dużych i średnich miastach tworzenie jednostek pomocniczych było obowiązkiem organów gminy, tak jak postanowiono w odniesieniu do miasta stołeczne-go Warszawy. W Polsce są miasta z większą liczbą mieszkańców niż w nie-jednym państwie europejskim³⁴⁰.

O słabym zainteresowaniu mieszkańców wyborami do rad osiedli mogą świadczyć również tytuły w prasie lokalnej. Oto kilka wybranych z ostat-nich czterech lat z dodatków lokalnych „Gazety Wyborczej”:

Nie ma chętnych do pracy w radach osiedli (Poznań), Zabrakło kandydatów do rad osiedli (Poznań),

Nikogo nie obchodzą wybory do rad osiedli (Wrocław), Fatalna frekwencja w wyborach do rad osiedli (Poznań)

Niedzielne wybory wyłoniły tylko siedem rad osiedli (Białystok) Wybory do rad osiedli. Pustki przy urnach (Wrocław).

Frekwencja w wyborach do rad osiedli – 6,2 proc. (Poznań).

340P. Chmielnicki, Teraźniejszość i przyszłość jednostek pomocniczych gmin, [w:] Proble-my prawne w działalności samorządu terytorialnego, red. S. Dolata, Opole 2002, s. 277.

W swojej analizie Piotr Matczak pisze, że rady osiedli w Polsce dzia-łają źle³⁴¹. Swoją ocenę uzasadnia niewrażliwością systemu na potrzeby mieszkańców i brakiem zależności między potrzebami a alokacją środków.

Ponadto wskazuje też na inne słabości systemu: bardzo słabą aktywność radnych, bardzo małą frekwencję wyborczą oraz stosunkowo duże koszty działalności rad. Równocześnie wskazuje na kilka potencjalnych powodów takiego stanu:

problem wielkości rad (obszarowe i ludnościowe), –

słabość społeczeństwa obywatelskiego (wzajemna nieufność, zawiść, –

podejrzliwość, niechęć do współpracy),

słabość kapitału ludzkiego (słabe doświadczenie i nieumiejętność –

w poruszaniu się w stosunkowo skomplikowanych procedurach ad-ministracyjnych oraz rachunkowych),

uwarunkowania makrostrukturalne (brak potrzeby dbałości o dobra –

wspólne).

Wszystkie wymienione przyczyny są, co prawda, obiektywne, ale praw-dopodobnie nie wynikają one ze źle skonstruowanego systemu samorzą-dowego, lecz ze słabości współczesnego społeczeństwa. Takie same przy-czyny można zauważyć także w wielu innych środowiskach, organizacjach czy stowarzyszeniach, które zrzeszają różnorodnych pod wieloma wzglę-dami członków.