Europejskie dokumenty regulujące prawo obywateli do informacji

Mówiąc czy pisząc o europejskich przepisach czy dokumentach zazwy-czaj ma się na myśli dokumenty dotyczące Unii Europejskiej. W potocz-nej mowie, prasie czy literaturze termin Unia Europejska (UE) jest bar-dzo często używany zamiennie z terminem Wspólnota Europejska (WE).

W 1993 r., wraz z wejściem w życie Traktatu z Maastricht⁴⁰⁴, Wspólnota Europejska została wcielona do Unii Europejskiej. W ramach UE działa szereg instytucji, ale tutaj zostaną wymienione tylko te trzy najbardziej istotne z punku widzenia obywateli i ich praw do informacji: Parlament Europejski, Rada UE oraz Komisja Europejska.

Wspólnota Europejska została utworzona jako organizacja mająca na celu ekonomiczną współpracę jej członków na poziomie ponadpaństwo-wym, a zadania, które realizowała nie miały bezpośredniego związku z

sy-401 Publikacja w Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167.

402 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization – Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury.

403 J. Sobczak, Prawo prasowe, [w:] Dziennikarstwo od kuchni, red. A. Niczyperowicz,

„Przegląd Politologiczny” 2001, nr 3, s. 190.

404 Traktat o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992, Dz.Urz. UE C 191 z 29.7.1992 r.

tuacją prawną jej obywateli. Wobec tego, na początku istnienia Wspólnoty prawa człowieka nie były przedmiotem dyskusji, a ich ochrona była re-gulowana przez ustawodawstwa poszczególnych krajów. W ramach tych rozwiązań prawo do informacji również było przedmiotem regulacji wy-łącznie przepisów wewnętrznych poszczególnych krajów członkowskich.

W celu uzyskania zaufania obywateli do instytucji unijnych wprowadzono jednak zasadę dostępności do dokumentów.

Instytucje Wspólnoty Europejskiej początkowo były mało demokra-tyczne. Dla większej części społeczeństwa sposób ich funkcjonowania oraz organizacji był niedostępny i niezrozumiały. Posiedzenia Rady praktycz-nie objęte były tajemnicą, a po posiedzeniach publikowapraktycz-nie komunikatów właściwie nie było praktykowane. Do połowy lat osiemdziesiątych proces integracji europejskiej przebiegał sprawnie w dużej mierze dzięki ograni-czonym możliwościom integracji i wąskim dziedzinom współpracy między państwami członkowskimi. Wynikało to w głównej mierze z postanowień Traktatu Rzymskiego z 1957 r. o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej. Od czasu ustanowienia Jednolitego Aktu Europejskiego w 1986 r. zmiany traktatowe w ramach tzw. Konferencji Międzyrządowych opierały się na negocjacjach przeprowadzanych przez szefów państw i członków rządów.

Odbywało się to właściwie w tajemnicy za zamkniętymi drzwiami. Szcze-gólnie widoczne było to w Maastricht (1992 r.) i w Amsterdamie (1997 r.), gdzie opinia publiczna była informowana przez media dopiero o ostatecz-nych wynikach negocjacji, a zainteresowane grupy nacisku oraz organiza-cje były dopuszczane do procesu konsultacyjnego bardzo rzadko⁴⁰⁵.

Jak zauważa Dick Leonard, dla większości ludzi Unia Europejska po-czątkowo była obcą ideą i sądzili oni, że jest to sprawą rządów, specjalnych komisji czy ekspertów⁴⁰⁶. Szefowie rządów zaczęli jednak zdawać sobie sprawę z potrzeby zmiany nastawienia obywateli w stosunku do Wspól-noty. W czerwcu 1984 r. na szczycie w Fontainebleau postanowiono utwo-rzyć Komitet ds. Europy Narodów, którego zadaniem miało być opracowa-nie sposobów wzmocopracowa-nienia tożsamości i poprawy wizerunku Wspólnoty.

W wyniku tych prac Komitet zaproponował podjęcie wielu inicjatyw zmie-rzających do ochrony i rozszerzenia praw obywateli WE. Jedna z propozy-cji Komitetu dotyczyła prawa do rzetelnych informapropozy-cji na temat rozwoju Unii Europejskiej oraz bieżących inicjatyw. Zgodnie z tą propozycją

insty-405 D. Jasińska, F. Jasiński, Dostęp do dokumentów publicznych w świetle prawa Unii Europejskiej, „Służba Cywilna” 2002, nr 4, s. 91.

406 D. Leonard, Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa 2003, s. 281–283.

tucje Wspólnoty oraz państw członkowskich powinny ściśle współpraco-wać w zakresie informowania swoich obywateli o historycznych powo-dach utworzenia Wspólnoty, a co ważniejsze, o wadze bieżących działań na rzecz dalszego rozwoju.

Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej reguluje kwestie prawa do informacji w swoim Artykule 11 – Wolność wypowiedzi i informacji⁴⁰⁷: Każdy ma prawo do wolności wypowiedzi. Prawo to obejmuje wolność posiada-nia poglądów oraz otrzymywaposiada-nia i przekazywaposiada-nia informacji i idei bez inge-rencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.

Natomiast Artykuł 27 – Prawo pracowników do informacji i konsulta-cji w ramach przedsiębiorstwa: Pracownikom i ich przedstawicielom należy zagwarantować, na właściwych poziomach, informację i konsultację we wła-ściwym czasie, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w prawie Unii oraz ustawodawstwach i praktykach krajowych.

Kwestia dostępu do dokumentów publicznych została po raz pierwszy poruszona w wymiarze regionalnym na forum Rady Europy, kiedy jej Zgro-madzenie Parlamentarne przyjęło 1 lutego 1979 r. Zalecenie nr 854 (1979) w sprawie dostępu opinii publicznej do akt rządowych oraz wolności informa-cji. Wskazano w nim, aby Komitet Ministrów wezwał państwa członkow-skie Rady Europy, które dotąd tego nie uczyniły, do ustanowienia systemu wolności informacji, tzn. dostępu do akt rządowych. Zalecenie to stało się pośrednio podstawą dalszych prac legislacyjnych sankcjonujących dostęp do dokumentów publicznych w ramach Unii Europejskiej⁴⁰⁸.

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej z 17 listo-pada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego weszła w życie z dniem publikacji, tj. 31 grudnia 2003 r., a termin jej wdrożenia przez państwa członkowskie ustalono na 1 lipca 2005 r. W preambule tej dyrektywy można przeczytać, że sektor publicz-ny zbiera, produkuje, reprodukuje i rozpowszechnia szeroki zakres infor-macji w wielu obszarach działalności m.in. społecznym, ekonomicznym, gospodarczym, geograficznym czy turystycznym. Firmom europejskim powinno to dać większe możliwości ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, co z kolei powinno wpłynąć na lepsze wykorzystywa-nie własnego potencjału, a także przyczynić się do wzrostu gospodarczego i powstawania nowych miejsc pracy. Upublicznienie wszystkich ogólnie

407 Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 12.12.2007, Dz.Urz. UE 2007/C 303/01. Tekst przejmuje, z dostosowaniami, Kartę proklamowaną dnia 7 grud-nia 2000 r. i zastępuje ją od dgrud-nia wejścia w życie Traktatu z Lizbony.

408 D. Jasińska, F. Jasiński, op.cit., s. 90.

dostępnych dokumentów będących w posiadaniu sektora publicznego jest podstawowym instrumentem prawa do wiedzy, które z kolei jest podsta-wową zasadą demokracji. Wspomniana dyrektywa niestety nie jest kon-sekwentna pojęciowo i językowo, ponieważ niejednokrotnie terminologia użyta w preambule, a następnie w ustawie jest niespójna. Najlepszym przykładem tej niespójności jest zamienne posługiwanie się pojęciami do-stępu do dokumentów i ponownego wykorzystywania informacji sektora pu-blicznego⁴⁰⁹.

Można powiedzieć, że ideą przewodnią wspomnianej dyrektywy jest ponowne wykorzystanie rozumiane jako wykorzystywanie przez osoby fizyczne lub prawne dokumentów będących w posiadaniu organów sek-tora publicznego do celów komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż ich pierwotne przeznaczenie w ramach zadań publicznych, dla któ-rych dokumenty te zostały wyprodukowane. Nie określa ona natomiast zasad udostępniania informacji publicznych przez organy wspólnotowe – to zagadnienie jest odrębnie uregulowane, głównie przepisami art. 255 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz rozporządzenia nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji⁴¹⁰, jak też decyzjami Rady i Komisji. Zgodnie ze wspomnianym art. 255 każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamiesz-kująca lub posiadająca zarejestrowaną siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów organów wymienionych powyżej. Na mocy ust. 2 cytowanego artykułu Komisja została zobowiązana do przy-gotowania projektu odpowiedniego aktu prawnego, ujmującego w ramy normatywne dostęp do dokumentów Parlamentu, Rady oraz Komisji.

Z kolei ust. 3 stanowi, iż każda instytucja wspomniana powyżej ustanawia w swoim regulaminie szczegółowe przepisy dotyczące dostępu do swoich dokumentów⁴¹¹. Z treści tych przepisów wynika, iż zakres podmiotów uprawnionych do dostępu do dokumentów został ograniczony wyłącznie do obywateli UE oraz osób z nią związanych ze względu na miejsce za-mieszkania albo siedzibę biura w odniesieniu do osoby prawnej. Zdaniem

409 S. Czarnow, Prawo do informacji publicznej w Polsce w świetle prawa europejskiego,

„Przegląd Sądowy” 2007, nr 4, s. 114.

410 Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.Urz. WE L 145 z 31.5.2001.

411 K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 30.

Elżbiety Jarzęckiej-Siwik w zderzeniu ze standardami międzynarodowy-mi takie ograniczenie podmiędzynarodowy-miotów uprawnionych nie zasługuje na aproba-tę. Jednak w aktach wydanych na podstawie tych przepisów błąd niejako został naprawiony poprzez rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do dostępu do dokumentów instytucji unijnych⁴¹².

W ustępie drugim preambuły do wspomnianego rozporządzenia 1049 można przeczytać⁴¹³: Przejrzystość pozwala obywatelom na bliższe uczest-nictwo w procesie podejmowania decyzji i gwarantuje, że administracja cieszy się większą prawowitością, jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli w systemie demokratycznym. Przejrzystość przyczynia się do umac-niania zasad demokracji i szacunku dla praw podstawowych określonych w art.

6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w Karcie Praw Podstawowych Unii Euro-pejskiej.

Na temat Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji była już mowa w podrozdziale 2.1.3. Kodeks ten poza normowaniem kontaktu obywateli z urzędnikami w swoim art. 22 reguluje również zagadnienia dostępu do informacji:

Urzędnik odpowiedzialny za daną sprawę, udostępni jednostkom żądane 1.

przez nie informacje. Jeśli zajdzie taka potrzeba, urzędnik udzieli w za-kresie swoich kompetencji porady co do wszczęcia postępowania admi-nistracyjnego. Urzędnik dba o to, aby przekazana informacja była jasna i zrozumiała.

Jeżeli zgłoszona ustnie prośba o udzielenie informacji jest zbyt skompli-2.

kowana lub zbyt obszerna, urzędnik zasugeruje zgłaszającemu sformuło-wanie wniosku na piśmie.

Jeżeli urzędnik nie może udostępnić żądanej informacji ze względu na 3.

jej poufny charakter, poinformuje on zainteresowaną jednostkę zgodnie z art. 18 niniejszego Kodeksu o przyczynach, dlaczego nie może przeka-zać żądanych informacji.

Wnioski o udzielenie informacji w sprawach, za które dany urzędnik nie 4.

jest odpowiedzialny, przekazuje do właściwej osoby, podając zgłaszające-mu nazwisko i numer telefonu tej osoby. Prośby o udzielenie informacji dotyczących innej instytucji lub innego organu Wspólnoty urzędnik prze-kazuje do tej instytucji lub do tego organu.

412 E. Jarzęcka-Siwik, Prawo do informacji i jego ograniczenia w porządku prawnym Unii Europejskiej, „Kontrola Państwowa” 2004, nr 3, s. 23.

413 Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.Urz. WE L 145/43.

W razie potrzeby urzędnik skieruje jednostkę, która wystąpiła z wnio-5.

skiem o udzielenie informacji do jednostki organizacyjnej instytucji, od-powiedzialnej za informowanie obywateli.

Wskazane przepisy dotyczą jedynie działalności administracji unij-nej i nie mają zastosowania w działalności administracji poszczególnych państw członkowskich.

W celu sprawnego działania w procesie informowania o działalności i podejmowanych przez instytucje UE decyzjach, wprowadzono ewidencję wszystkich dokumentów. Obecnie dostęp do tej ewidencji jest zapewnio-ny także drogą elektroniczną. Jest to bardzo wygodne narzędzie umożli-wiające odszukanie dowolnego dokumentu za pomocą różnych kryteriów, a sama strona internetowa jest przejrzysta i łatwa w obsłudze. Wygląd strony startowej wyszukiwarki dokumentów Komisji Europejskiej przed-stawia rysunek 4.3.

Publiczny Rejestr Komisji Europejskiej, prowadzony w formie elektro-nicznej od 1 stycznia 1999 r., jest wypełniany za pomocą automatycznego systemu archiwizującego. Rejestr ten zawiera pełne teksty dokumentów, które zostały upublicznione po znalezieniu się w obiegu oraz dokumenty upublicznione na wniosek obywateli. Na dzień 31 grudnia 2011 r. rejestr zawierał 1,7 mln dokumentów, łącznie we wszystkich językach, a był od-wiedzany ponad 1,3 mln razy⁴¹⁴.

414 Roczne sprawozdanie Rady dotyczące dostępu do dokumentów 2011, Bruksela 2012, s. 7–8.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie www.ec.europa.eu.

Rysunek 4.3. Strona startowa wyszukiwarki internetowej dokumentów Komisji Europejskiej

Ciekawym rozwiązaniem i pewnym novum z pewnością jest Regulamin Wewnętrzny Rady⁴¹⁵, przyjęty w grudniu 2009 r. W art. 6 załącznika II do regulaminu jest sformułowanie, że wnioski o udostępnianie dokumentów należy składać do Sekretarza Generalnego Rady i dalej jest podany adres pocztowy, numer faksu i co jest bardzo ciekawe – adres mailowy, na który można składać te wnioski (access@consilium.europa.eu). Podanie konkret-nego adresu poczty elektronicznej jest zjawiskiem dotychczas niespotyka-nym w jakichkolwiek przepisach prawa, a z całą pewnością w przepisach prawa dostępu do informacji publicznej.

W sprawach dotyczących kosztów dostępu do dokumentów europej-skich jest rozstrzygnięcie, że zapoznanie się z dokumentem na miejscu, skopiowanie mniej niż 20 stron formatu A4 oraz bezpośredni dostęp w formie elektronicznej bądź poprzez rejestr ma być bezpłatne⁴¹⁶.

Może warto tutaj przypomnieć o podstawowych terminach często sto-sowanych w unijnych dokumentach dotyczących jawności, a powołujących się na art. 255 Traktatu⁴¹⁷:

openness

– – jawność, otwartość (rozumiane jako możliwość zaznajo-mienia się z działalnością władz, używany jest najczęściej jako syno-nim słowa transparency),

transparency

– – przejrzystość (ma najszerszy zakres znaczenia, został zaczerpnięty z języka polityki, ale stopniowo nabiera również treści prawnej, przejrzystość jest rozumiana jako: insight – wgląd, knowledge – wiedza, public access to documents – publiczny dostęp do dokumen-tów będących w posiadaniu władz).

Skomplikowana konstrukcja prawna Unii Europejskiej wyraża się wie-lością i różnorodnością procedur decyzyjnych i ustawodawczych różnią-cych się jawnością i przejrzystością. Komisja Europejska może podejmo-wać działania samodzielnie bądź wespół z Radą albo może jedynie zasięgać opinii Parlamentu lub działać wraz z Parlamentem. Jedynie Parlament może publicznie obradować nad dokumentami⁴¹⁸.

415 Decyzja Rady z dnia 1 grudnia 2009 r. dotycząca przyjęcia regulaminu wewnętrz-nego Rady (2009/937/UE), Dz.Urz. UE L325.

416 G. Rydlewski, P. Szustakiewicz, K. Golat, Udzielanie informacji przez administrację publiczną. Teoria i praktyka, Warszawa 2012, s. 39.

417 Polityka jawności i przejrzystości Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem do-stępu do dokumentów publicznych, Informacja 731, Biuro Studiów i Ekspertyz Sejmu RP, Warszawa 2000, s. 13.

418 Polityka jawności..., s. 14.

Od jakiegoś czasu w działalności Unii Europejskiej sprawy środowiska naturalnego zajmują coraz ważniejsze miejsce. W wyniku tego zaintereso-wania dostęp do informacji ekologicznej jest regulowany na mocy odręb-nych przepisów zawartych przede wszystkim w Dyrektywie Rady 90/313/

EWG z 7 czerwca 1990 r.⁴¹⁹. Kilka lat później, podczas Konwencji z Aarhus (1998 r.), dopracowano i uściślono kwestie dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, a Wspólnota Europejska była jed-nym z sygnatariuszy tego dokumentu.

W Unii Europejskiej dostęp do dokumentów urzędowych traktowany jest przede wszystkim jako ważna gwarancja transparentności funkcjonowania wszystkich struktur wspólnotowych. Jednak należy tutaj wspomnieć, że w konstrukcji regulacji normatywnych odróżnia się dostęp do dokumentów objęty gwarancjami i dostęp do informacji, traktowany jako szersze zagad-nienie⁴²⁰. Inaczej mówiąc – informacja może dotyczyć tylko części jakiegoś dokumentu, ale może również obejmować szereg dokumentów.

4.1.2.Dostęp do informacji publicznej