Modele informacyjne państwa

Tytuł ten, może nieco kontrowersyjny, nieprzypadkowo został zapo-życzony od J. Oleńskiego, który uważa, że w warunkach postępującej globalizacji polityczno-gospodarczej dzięki nowoczesnym technologiom informacyjnym następuje koncentracja globalnych systemów infor-macyjnych w rękach niewielkiej grupy dysponentów, przy zachowaniu wszelkich form instytucjonalnych państwa demokratycznego¹³⁶. Dlatego, zdaniem J. Oleńskiego, rzeczywisty model polityczny, społeczny i gospo-darczy kraju można poprawnie określić wyłącznie dzięki analizie i ocenie realizowanego w praktyce modelu informacyjnego państwa. Z kolei po-wszechnie uznane instytucje demokratycznego państwa i praworządno-ści w warunkach współczesnych technologii informacyjnych tracą swój rzeczywisty sens, jeśli nie są wsparte właściwym modelem informacyj-nym państwa.

Zdaniem J. Oleńskiego, każde społeczeństwo tworzy pewien ład infor-macyjny rozumiany jako kompleks społecznych norm, procesów, systemów i zasobów informacyjnych, na podstawie którego funkcjonują społeczeń-stwa, państwa i gospodarki¹³⁷. Ten ład informacyjny jest we współczesnym świecie podstawowym składnikiem infrastruktury społecznej państwa, struktur ponadpaństwowych i międzynarodowych, a kształtuje się wraz z rozwojem cywilizacji i kultury. Podstawy tego ładu są wyznaczane przez normy społeczne, odwzorowywane w prawie stanowionym w ramach ist-niejącego systemu politycznego.

J. Oleński wyróżnia pięć modeli informacyjnych współczesnego państwa. Są to modele idealne w rozumieniu modelu idealnego Nadlera.

W praktyce trudno znaleźć takie idealne modele, najczęściej spotyka-ne są modele mieszaspotyka-ne. Ich nazwy są terminologicznymi propozycjami Oleńskiego, nawiązującymi etymologicznie do leksyki i semantyki kla-sycznej greki¹³⁸:

136 J. Oleński, Ekonomika informacji. Metody..., s. 287–290; J. Oleński, Infrastruktura informacyjna państwa w globalnej gospodarce, Warszawa 2006, s. 213–249.

137 J. Oleński, Ekonomika…, s. 15.

138 J. Oleński, Modele…, s. 296–339; J. Oleński, Modele informatyzacji administracji pu-blicznej, wystąpienie podczas Konferencji IT w administracji, Warszawa, czerwiec 2009.

Politokracja

◦ – państwo obywatelskie, w którym dzięki informacji i wiedzy obywatele mają realny wpływ na działania aparatu państwo-wego. W państwie tym źródłem władzy i podmiotem jest zbiorowość wszystkich obywateli. Obywatele są obsługiwani przez systemy in-formatyczne, którymi zarządza administracja publiczna. W mode-lu tym powinna istnieć symetria informacyjna między obywatelem a państwem w zakresie informacji objętej normalizacją przez pra-wo, a państwo powinno prowadzić aktywną politykę informacyjną zorientowaną na minimalizację luk informacyjnych obywateli, pod-miotów niepaństwowych i jednostek aparatu państwa.

Elitokracja

◦ – państwo, w którym informacją zarządzają zorgani-zowane, względnie zamknięte grupy interesów, nazywane elitami (grec. elites – grupa). Niezależnie od tego, czy elita się wyróżnia ce-chami pozytywnymi, czy negatywnymi, istotne jest, że jest to grupa ludzi, względnie zamknięta, reprezentująca określone interesy, za-zwyczaj ekonomiczne, i realizująca je poprzez sprawowanie funkcji publicznych w państwie. Elity, poprzez różnego rodzaju kontrole, dążą do uzyskania monopolu w zakresie dostarczania informacji reszcie społeczeństwa. W elitokracji istnieją odmienne hierarchie społecznych funkcji informacji dla członków elity i dla reszty społe-czeństwa, wobec czego występuje asymetria informacyjna oraz luka informacyjna.

Biurokracja

◦ – państwo, w którym monopol na generowanie, groma-dzenie, przetwarzanie i udostępnianie informacji posiada urzęd-niczy aparat wykonawczy państwa. Obsługa administracji odbywa się przez systemy informatyczne, których elementami są obywate-le i podmioty. W modelu tym występują luki informacyjne między aparatem wykonawczym państwa a władzą oraz między aparatem wykonawczym państwa a społeczeństwem.

Demagokracja

◦ – państwo, w którym władzę nad informacją sprawu-ją decydenci dominusprawu-jących środków upowszechniania informacji, w tym środków masowego przekazu, dzięki monopolowi na infor-mowanie społeczeństwa i kształtowanie jego zasobów wiedzy. Dla władzy i administracji państwowej priorytetowa jest sterująca funk-cja informacji, a organy państwa cechuje personifikafunk-cja. W dłuższym okresie taka forma prowadzi do tego, że aparat państwowy staje się coraz mniej sprawny. Dla polityków najważniejszy jest własny wize-runek medialny.

Ksenokracja

◦ – państwo, w którym zarządzanie informacją jest w ge-stii instytucji zewnętrznych względem społeczeństwa, w gege-stii in-nych państw, organizacji międzynarodowych, zagraniczin-nych grup interesów, wobec czego państwo nie dysponuje pewnym zakresem informacji niezbędnych do funkcjonowania. W państwie takim ist-nieje duża luka informacyjna między potrzebami informacyjnymi państwa, społeczeństwa i gospodarki narodowej a zasobami, na które państwo ma wpływ. W warunkach globalizacji i olbrzymich kosztów utrzymania własnych systemów i zasobów informacyjnych wiele państw decyduje się na wprowadzenie ksenokratycznego mo-delu w wybranych dziedzinach życia społecznego i gospodarczego.

Dotyczy to zwłaszcza małych i średnich państw.

Oleński podkreśla, że wymienione modele nie są modelami sposo-bów sprawowania władzy, a przede wszystkim opisują funkcje informacji w państwie i politykę informacyjną państwa.

* * *

Nauki o komunikacji wykorzystują zasoby wielu innych dyscyplin, m.in. socjologii, politologii, ekonomii czy językoznawstwa, ale i nauk in-żynieryjnych, jak elektronika czy informatyka. W rozdziale tym dokonano próby odpowiedzi na podstawowe, a zarazem trudne pytania dotyczące komunikacji. Według wielu badaczy nie ma jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy każda wymiana informacji stanowi proces komunikacji, czy wszystkie dane stanowią informacje i czy każdą informację można prze-kształcić w wiedzę.

Informacja nie posiada żadnej wartości, jeżeli nie ma możliwości jej przekazu, co oznacza, że jest bezpośrednio zależna od środków komu-nikacji. Dane przekształcane w informacje, a informacje przekształcane w wiedzę są głównym źródłem rozwoju wciąż formującego się społeczeń-stwa informacyjnego. Od skutecznej komunikacji, niezależnie od szcze-bla, na jakim się ona odbywa, w bardzo dużej mierze zależy sprawne funk-cjonowanie każdego człowieka, a informacje przekazywane w trakcie tej komunikacji pełnią wiele funkcji społecznych.

Jednym z głównych zadań zarządzania wiedzą jest dostarczanie lu-dziom odpowiednich danych. Zamiast surowców naturalnych kluczowym elementem gospodarki, ale i innych dziedzin życia, staje się informacja.

Od jej ilości, trafności, aktualności i wiarygodności często zależy pozycja

przedsiębiorstwa na rynku, proces podejmowania decyzji politycznych czy konsumpcyjnych.

Ale tak ważna pozycja informacji w życiu społecznym niesie również cały szereg różnych niepożądanych zjawisk informacyjnych, a tym samym i zagrożeń. Jednym z nich jest nadmiar informacji, który doprowadza do sytuacji, kiedy użytkownikom trudno jest wyselekcjonować, informacje istotne od tych mniej ważnych, a równocześnie tracą oni dużo czasu oce-niając ich przydatność.

Komisja Europejska dostrzegła znaczenie procesu komunikowania w społeczeństwie i na początku 2006 r. zaproponowała nowe podejście – zdecydowane przejście od jednokierunkowej komunikacji do wzmocnio-nego dialogu, od komunikacji skupionej na instytucjach do komunikacji zorientowanej na obywatela, od usytuowanej w Brukseli do zdecentrali-zowanej¹³⁹. Stwierdzono, że komunikacja powinna się opierać na dialogu między stroną podejmującą decyzje polityczne a obywatelami oraz na oży-wionej dyskusji między tymi ostatnimi. Ludzie ze wszystkich środowisk powinni mieć prawo do rzetelnej i kompletnej informacji na temat Unii Europejskiej i pewność, że ich poglądy oraz obawy zostaną wysłuchane i wzięte pod uwagę przez instytucje UE. Nawiązując do tych postanowień w sprawie europejskiej polityki komunikacyjnej, Parlament Europejski, Rada UE oraz Komisja UE w 2008 r. wydały wspólną deklarację, w której można przeczytać: Dla Parlamentu Europejskiego, Rady oraz Komisji Euro-pejskiej sprawą najwyższej wagi jest lepsza komunikacja w sprawach UE, tak by obywatele Europy mogli korzystać z przysługującego im prawa do uczestnic-twa w jej demokratycznym życiu, w którym decyzje podejmowane są w sposób maksymalnie jawny, na szczeblu maksymalnie bliskim dla obywateli i zgodnie z zasadami pluralizmu, partycypacji, otwartości i przejrzystości¹⁴⁰.

Nauka o komunikacji wciąż dostosowuje się do zmieniającej się rze-czywistości. Od kilkudziesięciu lat można zaobserwować nieustanny roz-wój globalnej przestrzeni sieciowej oraz cyfryzacji wszystkich płaszczyzn życia codziennego. Wymiana informacji jest coraz szybsza, a zapisywanie i przechowywanie, nawet ogromnej ilości informacji, staje się coraz prost-sze i tańprost-sze. W procesie komunikacji medialnej globalizacja jest coraz bar-dziej zauważalna, a nowoczesne środki elektroniczne przyspieszają ten proces, którego skutki wydają się być już nieodwracalne.

139 Biała księga w sprawie europejskiej polityki komunikacyjnej, Bruksela 2006, s. 4.

140 Wspólna deklaracja Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji pt. Partnerski pro-ces komunikacji poświęconej Europie, podpisana 22 października 2008 r., Dz. Urz. UE C 13 z 20.1.2009, s. 3.

Sprawna komunikacja polityczna jest jednym z podstawowych warun-ków funkcjonowania, a nawet istnienia demokracji. Mimo zauważalnej tendencji wypierania przez media elektroniczne tradycyjnych mediów (prasa, radio, telewizja) ich pozycja jest wciąż znacząca, zwłaszcza w pro-cesie komunikacji politycznej. Z drugiej strony, konwergencja mediów jest dla demokracji zjawiskiem sprzyjającym, ponieważ umożliwia komuniko-wanie interaktywne.

O informacji, traktowanej jako dobro publiczne, oraz o jej wpływie na sprawne zarządzanie administracją publiczną będzie mowa w podrozdzia-le 2.4.

Zarządzaniem w sektorze publicznym interesują się zarówno praktycy, jak i naukowcy. Od jego sprawności w dużej mierze zależy funkcjonowanie państwa. Niestety jakość zarządzania nie zawsze jest zadowalająca i to za-zwyczaj niezależnie od inicjatyw podejmowanych w celu jej zapewnienia.

Nauki o zarządzaniu w Polsce od kilkunastu lat rozwijają się bardzo dyna-micznie. Jednak obszar ich zainteresowań, jak słusznie zauważa Barba-ra Kożuch, początkowo nie obejmował zarządzania publicznego¹⁴¹. Jako pierwsi zarządzaniem publicznym zajmowali się badacze amerykańscy, natomiast w Europie zauważalny rozwój tych nauk odnotowano dopiero w latach 90. XX w.

Według Moniki Kostery, organizowanie jest zjawiskiem charaktery-stycznym dla czasów nowożytnych, a świat współczesny jest światem organizacji¹⁴². Pojęcie organizacji towarzyszy naszemu doświadczeniu od czasów prehistorycznych. Ludzkie życie jest sztuką organizacji czasu pra-cy i czasu wolnego, planowania przyszłości, ustalania hierarchii wartości itp. Człowiek na co dzień ma także do czynienia z niezwykle złożonymi organizacjami i instytucjami w różnych obszarach życia społecznego, eko-nomicznego i politycznego.

Jedną z klasycznych definicji zarządzania sformułował Ricky W. Grif-fin: Zarządzanie to zestaw czynności (obejmujący planowanie i podejmowa-nie decyzji, organizowapodejmowa-nie, kierowapodejmowa-nie ludźmi oraz kontrolowapodejmowa-nie) skiero-wanych na zasoby organizacji (ludzkie, finansowe, rzeczowe i informacyjne) i wykonywanych z zamiarem sprawnego i skutecznego osiągnięcia celów or-ganizacji¹⁴³.

141 B. Kożuch, Współczesne kierunki zmian w zarządzaniu administracją publiczną, „Opti-mum. Studia Ekonomiczne” 2008, nr 4, s. 48.

142 M. Kostera, Nowe kierunki w zarządzaniu, Warszawa 2008, s. 24.

143 R.W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa 2002, s. 61.

Na całym świecie systematycznie rośnie zainteresowanie poprawą ja-kości zarządzania w administracji publicznej, można wskazać kilka powo-dów tego zjawiska¹⁴⁴:

Przez ostatnie kilkadziesiąt lat, dzięki dynamicznemu rozwojowi –

nauk o zarządzaniu, powstało wiele dobrze zarządzanych firm. Ta znacząca poprawa jakości w sektorze prywatnym przyczyniła się do wzrostu oczekiwań wobec administracji publicznej.

Dzięki rozwojowi mediów oraz nowych technologii informatycznych –

wzrosła wiedza oraz świadomość obywateli co do przeznaczenia i spo-sobów wydawania środków publicznych, a wraz z wiedzą wzmacniają się postulaty co do racjonalnego wydawania tych pieniędzy.

Kryzys finansowy zapoczątkowany w 2008 r. spowodował pogorsze-–

nie się sytuacji finansów publicznych, zauważalne przede wszystkim we wzroście długu publicznego, co zmusza rządy do pilnego poszuki-wania oszczędności.

Jednostki administracji publicznej realizują wiele zadań związanych z różnymi aspektami życia społecznego, niezależnie od szczebla czy za-kresu decyzyjnego.

Władza publiczna w Polsce sprawowana jest przez organy państwa i organy samorządu terytorialnego oraz podległą im administrację. For-mą władzy publicznej jest zatem władza państwowa, która dzieli się na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, a także wspólnoty samorzą-dowe¹⁴⁵.