Urzędnik jako strażnik realizacji ustawowych obowiązków wobec zwierząt : praca zbiorowa

realizacji ustawowych obowiązków wobec zwierząt

Zwierzętom, z prośbą o wybaczenie krzywd, jakich doznają od ludzi

realizacji ustawowych obowiązków wobec zwierząt

praca zbiorowa pod redakcją

Tomasza Pietrzykowskiego, Agnieszki Bielskiej-Brodziak,

Karoliny Gil i Marka Suski

Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego Katowice 2016

Recenzent Wioletta Jedlecka

Słowo od redaktorów . . . . 7 Wstęp (CZESŁAW MARTYSZ) . . . 9 ANNA GOLENIA, MALWINA MAREK

Zadania własne gminy w zakresie praw zwierząt . . . . 13 KLAUDIA BROŃCZYK, AGNIESZKA BRZOSTEK

Program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomno- ści zwierząt . . . . 31 MAREK SUSKA

Gmina a schronisko dla bezdomnych zwierząt . . . . 45 KAROLINA KOTARA, MARLENA DRAPALSKA

Hycel – stan pożądany a rzeczywistość . . . . 67 KAROLINA GIL

Zdarzenie drogowe z udziałem dzikiego zwierzęcia . . . . 83 ALEKSANDRA LIS, JUSTYNA WIĘCŁAWEK

Dostęp obywatela do informacji o realizacji ustawy o ochronie zwierząt . . . 95 I^RENA K^WIATKOWSKA

Obowiązki właścicieli zwierząt domowych. Samowolne osiedlowe tabliczki a program walki z bezdomnością . . . 123 BARBARA ROSICKA, DAWID WYRWA

Decyzja o tymczasowym odebraniu zwierzęcia jako szczególny rodzaj decyzji administracyjnej . . . 137

KAMILA SIEDLARZ

Interwencje Policji w sprawie zwierząt . . . 155 KAROLINA BISKUP, PAULINA BISKUP, JUSTYNA ŻALIŃSKA

Pozycja i ochrona zwierząt na gruncie prawa wykroczeń. Analiza wykroczeń zawartych w ustawie z dnia 20 maja 1971 roku – Kodeks wykroczeń . . . . 169 TOMASZ PIETRZYKOWSKI

Opinia prawna w przedmiocie dopuszczalności kastracji (sterylizacji) ko- tów wolno żyjących i jej fi nansowania w ramach programów, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt . . . 191 Summary . . . 197

26 września 2014 roku w Katowicach odbyła się ogólnopolska konferencja naukowa Urzędnik jako strażnik realizacji ustawowych obowiązków względem zwierząt kierowana do pracowników administracji publicznej i działaczy or- ganizacji pozarządowych. Niniejsza książka stanowi zbiór artykułów powsta- łych na bazie referatów wygłoszonych podczas tego wydarzenia. Chcielibyśmy, by stanowiła dla czytelników pomoc w rozwiązywaniu codziennych problemów prawnych.

Organizatorami wspomnianej konferencji i autorami części opracowań są studenci, którzy byli aktywnymi członkami Koła Naukowego Praw Zwierząt oraz Sekcji Praw Zwierząt Studenckiej Poradni Prawnej. Są to dwa pionierskie projekty realizowane od 2013 roku na Wydziale Prawa i Administracji Uniwer- sytetu Śląskiego w Katowicach, o których warto tu opowiedzieć nieco więcej.

Członkowie Koła od początku istnienia tej organizacji działają zarówno na płaszczyźnie tworzenia, jak i stosowania prawa. W ramach pierwszej grupy za- gadnień dokonują analizy aktualnych regulacji prawnych i identyfikują do- strzeżone i niedostrzeżone przez prawodawcę problemy praw zwierząt; w dru- gim obszarze starają się zaś proponować i uzasadniać przychylną zwierzętom interpretację najróżniejszych przepisów prawa polskiego i wyszukują możli- wości udrożnienia procedur prawnych. Ponadto Koło każdego roku realizuje projekty o charakterze edukacyjnym, mające na celu popularyzowanie wiedzy teoretycznej, jak i promowanie ochrony praw zwierząt. Do 2016 roku zorgani- zowano między innymi konferencję szkoleniową dla wolontariuszy organizacji pozarządowych, szkolenie z zakresu humanitarnej ochrony zwierząt dla adwo- katów i aplikantów (na zaproszenie Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowi- cach), szkolenie dla funkcjonariuszy wydziałów do walki z przestępczością go- spodarczą Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach oraz komend miejskich i powiatowych garnizonu śląskiego, a także kilka ogólnopolskich konferencji na-

ukowych i seminariów. Koło jest także organizatorem cyklicznego Dnia Eduka- cji na rzecz Zwierząt kierowanego głównie do młodzieży szkół licealnych. Wyda- rzenie to co roku przyciąga prawie 300 osób, stwarzając im szansę zapoznania się z najważniejszymi problemami z zakresu humanitarnej ochrony zwierząt.

W ramach Sekcji Praw Zwierząt Studenckiej Poradni Prawnej studenci pod okiem opiekuna (będącego pracownikiem naukowym Wydziału) świadczą dar- mową pomoc prawną stale współpracującym z Poradnią organizacjom poza- rządowym, a także – doraźnie – innym organizacjom oraz osobom fizycznym.

Członkowie Sekcji przygotowują konieczne pisma procesowe i sporządzają opi- nie prawne, dokonując przy tym niejednokrotnie interpretacji przepisów, któ- rym niestety daleko do jasności. Duża liczba spraw przyjętych w ciągu trzech lat funkcjonowania Sekcji oraz ich często skomplikowany stan faktyczny są dowo- dami na ogromne zapotrzebowanie na tego typu pomoc prawną. Korzyści są przy tym obopólne: organizacje, mające ograniczone możliwości finansowe, zyskują bezpłatne wsparcie w rozwiązywaniu problemów prawnych, a studenci otrzy- mują szansę na zdobycie cennego doświadczenia zawodowego. Dodatkowo róż- norodność spraw trafiających do Sekcji Praw Zwierząt i ich interdyscyplinarny charakter (problemy te dotyczą i prawa administracyjnego, i cywilnego, i karne- go) sprzyjają naukowej kreatywności, szczególnie cennej w zawodzie prawnika.

Doświadczenia zdobyte przez studentów dzięki udziałowi w pracach Koła czy Sekcji stały się kanwą dla poszczególnych części niniejszej pracy zbiorowej.

Tematy kolejnych rozdziałów – wybrane przez samych autorów – skupiają się na analizie problemów prawnych, jakie rodzi stosowanie w praktyce admini- stracyjnej przepisów dotyczących szeroko pojmowanych praw zwierząt.

Książkę poniższą chcielibyśmy skierować nie tylko do urzędników, lecz rów- nież do członków i pracowników organizacji pozarządowych, których statuto- wym celem działania jest ochrona zwierząt. Mając zatem na uwadze, jak róż- norodne jest grono adresatów tej pozycji, w kilku miejscach pozwalamy sobie na wyjaśnienie także zagadnień podstawowych, na przykład dotyczących odpo- wiedzi na pytanie „czym jest decyzja administracyjna?”. Doświadczony czytel- nik może te fragmenty opuścić; nie powinien się jednak nimi zniechęcać, ponie- waż i on może tu znaleźć coś nowego, a to z uwagi na – w dużej mierze twórczy i odkrywczy – charakter rozważań prowadzonych przez autorów.

Redaktorzy

Im bardziej poznaję ludzi, tym bardziej kocham zwierzęta

George Bernard Shaw

Zwierzęta towarzyszyły człowiekowi od zarania dziejów. Na przestrzeni lat zmieniał się stosunek człowieka do zwierząt. Początkowo traktowane były one jako źródło pożywienia, później wykorzystywane do pomocy człowieko- wi w wykonywaniu najcięższych prac związanych z jego bytowaniem lub pro- wadzeniem działalności gospodarczej. Natomiast współcześnie w coraz więk- szym stopniu zaczynamy postrzegać zwierzęta jako przyjaciół człowieka, co w szczególności dotyczy zwierząt domowych. Warto dodać, że niektórym zwie- rzętom przypisywano właściwości nadprzyrodzone, były one wówczas przed- miotem czci, z drugiej jednak strony człowiek niejednokrotnie postępował wo- bec zwierząt w sposób niemoralny, zadając im cierpienie czy zabijając w sposób niehumanitarny¹.

Stosunek człowieka do zwierząt był także od dawna przedmiotem regulacji prawnych. Z biegiem lat przepisy w tym zakresie stawały się coraz obszerniej- sze, kładąc w szczególności nacisk na humanitarne traktowanie zwierząt przez człowieka, zwłaszcza w odniesieniu do zwierząt gospodarskich, na wszystkich etapach ich rozwoju, na uboju kończąc. Do tego doszły przepisy dotyczące ochro- ny zwierząt przed chorobami zakaźnymi, a także przepisy regulujące wykorzy- stywanie zwierząt w działalności gospodarczej, podczas pokazów cyrkowych lub innych widowisk, wreszcie przepisy regulujące wykorzystywanie zwierząt do badań laboratoryjnych, do testowania leków lub kosmetyków. Odrębną re-

1 M. KWAPISZEWSKA-ANTAS: Człowiek wobec zwierząt na przestrzeni dziejów. „Słupskie Studia Fi- lozoficzne”, nr 6/2007, s. 100 i n.

gulację poświęcono zasadom i trybowi wykonywania łowiectwa i rybołówstwa.

Można powiedzieć, że współcześnie ochrona zwierząt stanowi przedmiot zain- teresowań wielu gałęzi prawa, od prawa cywilnego, przez prawo karne (w tym prawo wykroczeń), po prawo administracyjne, choć nie ulega wątpliwości, że w tym ostatnim obszarze regulacje te są najbardziej rozległe, a przez to mają charakter dominujący. Przyjmując ten model regulacji, państwo, działając po- przez swoje organy, daje gwarancję skuteczności tych unormowań.

Nie ulega wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla humanitarnego stosunku do zwierząt ma ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt², któ- ra zastąpiła obowiązujące przez ponad 70 lat rozporządzenie Prezydenta RP o tym samym tytule z dnia 22 marca 1928 roku³. Można powiedzieć, że rozpo- rządzenie to było przykładem poprawnej legislacji w tej sprawie, pomimo za- tem jego zwartej treści nie było potrzeby jego zmiany przez długie lata obo- wiązywania. Co więcej, zawarte tam unormowania stały się podstawą obecnej regulacji poprzez poszerzenie zakresu obowiązywania niektórych przepisów, a także poprzez ich dostosowanie do współczesnego rozwoju społecznego, tech- nicznego i gospodarczego. Z tego powodu warto słów kilka poświęcić tej pier- wotnej regulacji.

Już w art. 1 rozporządzenie wprowadzało zakaz znęcania się nad zwierzę- tami oraz definiowało szeroko pojęcie zwierzęta, przez co rozumiano „wszelkie domowe i oswojone zwierzęta i ptactwo oraz zwierzęta i ptactwo dzikie, jako też ryby, płazy, owady i.t.p.”. Z kolei w art. 2 rozporządzenie wskazywało, jakie czyny będą uznawane za znęcanie się nad zwierzętami, zawierało także dele- gację dla Ministra Spraw Wewnętrznych (działającego w porozumieniu z zain- teresowanymi innymi ministrami) do wydawania rozporządzeń „określających sposób i warunki, jakim odpowiadać winno postępowanie i obchodzenie się ze zwierzętami, a w szczególności używanie ich do pracy, rozrywki lub dla celów sportowych”. Jednocześnie rozporządzenie w art. 3 wskazywało, że „nie będą uważane za znęcanie się nad zwierzętami doświadczenia, dokonywane na nich w celach naukowych, o ile doświadczenia takie są konieczne dla poważnych prac i badań naukowych i dokonywane są przez osoby, posiadające specjalne zezwolenie Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego, lub orga- nów przez niego upoważnionych, lub pod bezpośrednim nadzorem takich osób, a w zakładach wojskowych – zezwolenie Ministra Spraw Wojskowych, lub or- ganów przez niego upoważnionych”. Dodatkowo, w odrębnym rozporządzeniu miały zostać wskazane te zwierzęta, które mogły być używane do takich do- świadczeń ze wskazaniem sposobu ich dokonywania „w celu zaoszczędzenia zwierzętom niepotrzebnych cierpień”. Co więcej, przepisy te miały także wska- zywać konkretne zakłady naukowe, które miały być upoważnione do dokonywa- nia omawianych badań naukowych na zwierzętach. W końcowej części przepisy

2 Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.

3 Dz.U. z 1932 r., Nr 42, poz. 417 ze zm.

przewidywały karę więzienia za znęcanie się nad zwierzętami, a w przypadku konieczności ich leczenia także możliwość odebrania zwierzęcia właścicielowi na czas leczenia (art. 5 i 9 rozporządzenia).

Warto również zwrócić uwagę na art. 10 rozporządzenia, zgodnie z którym ministrowie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych mogli upoważnić w drodze rozporządzenia poszczególne stowarzyszenia i organizacje mające na celu ochro- nę zwierząt albo ich hodowlę lub popieranie ich hodowli oraz towarzystwa ło- wieckie do współdziałania z organami państwowymi w ujawnianiu przestępstw przewidzianych w tym rozporządzeniu. Tak upoważnione stowarzyszenia i or- ganizacje miały prawo popierania oskarżenia w sądach w charakterze oskar- życiela posiłkowego.

Jak z powyższego widać, omawiane rozporządzenie z 1928 roku miało zna- czący wpływ na treść obecnie obowiązującej regulacji prawnej odnoszącej się do ochrony humanitarnej zwierząt. Wraz z przepisami wykonawczymi oraz ustawami szczególnymi przepisy te tworzą system prawny ochrony zwierząt, podobny do rozwiązań przyjętych we współczesnych państwach demokratycz- nych. Zwraca uwagę już art. 1 ustawy stanowiący, że zwierzę jako istota ży- jąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu wi- nien poszanowanie, ochronę i opiekę. Istotne znaczenie społeczne ma także treść art. 2 i 3 ustawy zobowiązujących właściwe organy administracji publicz- nej do współdziałania na rzecz ochrony zwierząt z odpowiednimi instytucjami i organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochro- na zwierząt.

Gdy idzie o systematykę ustawy, to w przepisach ogólnych definiuje ona sze- roko pojęcie znęcania się nad zwierzętami (art. 6), a także obowiązki organów administracji publicznej w sytuacji, gdy dowiedzą się one o takich przypadkach.

Kolejne trzy rozdziały poświęcone są ochronie zwierząt domowych, zwierząt go- spodarskich, a także zwierząt wykorzystywanych do celów rozrywkowych, wi- dowiskowych, filmowych, sportowych i specjalnych⁴. Dalej ustawa odnosi się do zwierząt wolno żyjących (dzikich), regulując m.in. zasady ich pozyskiwania do celów naukowych, dydaktycznych lub edukacyjnych⁵, a w kolejnym rozdzia- le zasady wykonywania transportu zwierząt. Rozdziały 8 i 10 ustawy regulu- ją społecznie kontrowersyjne zagadnienia odnoszące się do wykonywania za- biegów lekarsko-weterynaryjnych na zwierzętach, a także sprawy dotyczące uboju, uśmiercania i ograniczania populacji zwierząt. Ustawę kończą przepisy dotyczące zasad nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt oraz przepisy karne. Odrębnie zostały uregulowane zagadnienia dotyczące wa-

4 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie minimalnych wa- runków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt wykorzystywanych do celów rozrywko- wych, widowiskowych, filmowych, sportowych i specjalnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 16, poz. 166).

5 Szczegółowo reguluje to ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywa- nych do celów naukowych lub edukacyjnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 266).

runków trzymania zwierząt w ogrodach zoologicznych⁶, zwalczania chorób za- kaźnych zwierząt⁷, organizacji hodowli zwierząt gospodarskich⁸, a także zasad organizowania wyścigów konnych⁹. W przepisach tych zostały również uregu- lowane zasady humanitarnej ochrony zwierząt.

Jak zaznaczyłem wyżej, nadzór i kontrola nad przestrzeganiem omawianych przepisów należy do organów administracji publicznej, w niewielkim zakresie również do sądów. Nie ulega jednak wątpliwości, że na straży ich przestrzega- nia stoją ponadto liczne organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona humanitarna zwierząt, a także działalność każdego człowieka, któremu leży na sercu troska o takie traktowanie zwierząt, poprzez możliwość składania skarg i petycji. Wspólne działania podejmowane w tym zakresie doprowadziły do wyraźnej zmiany traktowania zwierząt: nie jak rzeczy, ale jak istot żywych, zdolnych do odczuwania cierpienia. Empatia i poszanowanie praw zwierząt wi- dać nawet w reklamach kosmetyków, w których informuje się, że nie były one testowane na zwierzętach. Czy zatem współcześnie można już powiedzieć, że ludzie traktują zwierzęta w sposób w pełni humanitarny? Czy wizerunek czło- wieka trzymającego psa na krótkim łańcuchu i karmiącego go nieregularnie, wypuszczającego do lasu zwierzęta domowe w okresie wakacyjnym, utrzymu- jącego zwierzęta gospodarskie w skrajnie niehigienicznych warunkach, obojęt- nego wobec tego, jak przetrzymywane są karpie w okresie przedświątecznym, to już przeszłość? Niestety, lektura zamieszczonych poniżej opracowań wskazu- je, że istniejący stan rzeczy w tym zakresie jest jeszcze daleki od pożądanego.

Prof. dr hab. Czesław Martysz Dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach Kierownik Katedry Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji

6 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie warunków hodowli i utrzymywania poszczególnych grup gatunków zwierząt w ogrodzie zoologicznym (Dz.U. z 2005 r., Nr 5, poz. 32).

7 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaź- nych zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.).

8 Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2007 r., Nr 133, poz. 921 ze zm.).

9 Ustawa z dnia 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 642 ze zm.).

Zadania własne gminy w zakresie praw zwierząt

Celem niniejszego opracowania jest dokonanie charakterystyki zadań włas- nych gminy dotyczących zwierząt. Skupiono się na ich istocie, sposobach reali- zacji obowiązków przez gminę i szeroko pojętej odpowiedzialności podmiotu zo- bowiązanego.

1. Definicja zadań własnych gminy, podział na zadania obligatoryjne i fakultatywne

Prezentację problematyki zadań gminy należy rozpocząć od przedstawienia znaczenia samego pojęcia zadanie. Pojawia się ono m.in. w treści ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym¹. W nauce prawa administracyjne- go powszechnie przyjmuje się, że zadanie stanowi wymagany prawem cel bądź wskazanie kierunku działania². Pojęciem podobnym, lecz nie tożsamym z po- wyższym, jest kompetencja. Określa ono przewidziane przez prawo formy wy- konywania zadań jako zespół ustalonych przepisami praw i obowiązków³.

Zadania jednostek samorządu terytorialnego mają charakter publiczny.

Przymiot ten zawdzięczają temu, iż wykonywane są w interesie publicznym,

1 Tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446., dalej: u.s.g.

2 B. DOLNICKI: Samorząd terytorialny. Warszawa 2012, s. 107.

3 A. BARCZAK: Zadania samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska. LEX 2006;

B. DOLNICKI: Samorząd terytorialny…, s. 276 i 277.

a nie prywatnym. Wedle art. 166 Konstytucji RP⁴ zadania jednostek samorzą- du terytorialnego dzielimy na własne oraz zlecone. Jest to tzw. dualizm zada- niowy, występujący także w innych państwach europejskich⁵. Zadania własne to zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, czyli wszystkich osób mających miejsce zamieszkania na terenie danej gminy.

Natomiast zadania zlecone wynikają z uzasadnionych potrzeb państwa. Wcho- dzą one do zakresu działalności administracji rządowej, ale z uwagi na fakt nie- istnienia gminnych organów administracji rządowej zadania te wykonywane są przez organy samorządu terytorialnego⁶. Nie stanowią one formy realizacji inte- resu publicznego zamykającego się wyłącznie w terytorialnych granicach gmi- ny, aczkolwiek z mocy samych ustaw tudzież aktów o charakterze indywidual- nym zlecono ich wykonywanie gminie⁷.

Konstytucyjną podstawę wykonywania zadań własnych stanowi art. 163 ustawy zasadniczej, statuujący zasadę domniemania kompetencji na rzecz sa- morządu terytorialnego⁸. Natomiast art. 164 Konstytucji RP poświęcony został w całości samej gminie. W ust. 3 cytowanego przepisu w podobny sposób okreś- lono zakres jej działania, poprzez wprowadzenie domniemania właściwości gmi- ny we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym niezastrzeżo- nych ustawami na rzecz innych podmiotów. Powtarza je ustawodawca zwykły w art. 6 ust. 1 u.s.g.

Dokonując próby charakterystyki zadań własnych gminy, należy podkreślić, iż ich cechą konstytutywną jest to, że są one zadaniami samorządowymi, które zgodnie z zasadą subsydiarności powinny być realizowane przez samorządne wspólnoty mieszkańców, a nie przez struktury administracji podporządkowa- ne centralnym organom władzy państwowej⁹. Definicję legalną zadań własnych zamieszczono w art. 7 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z nią zaspokajanie zbiorowych po- trzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy¹⁰. Charakteryzują się one po pierwsze trwałością, obowiązek ich wykonania uniezależniono od stanu finan- sowego gminy. Znamionuje je także brak ograniczenia czasowego realizacji, po- nieważ nie ma prawnie określonego momentu zaprzestania świadczenia. Wyko-

4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), dalej także: ustawa zasadnicza.

5 B. WYPORSKA-FRANKIEWICZ: Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwu- stronnym. Warszawa 2009, s. 41–42.

6 A. BARCZAK: Zadania samorządu terytorialnego…

7 I. SKRZYDŁO-NIŻNIK: Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojo- wego prawa administracyjnego. Kraków 2006, s. 430 i n.

8 B. DOLNICKI: Samorząd terytorialny…, s. 277; J. KORCZAK: Konstytucyjne podstawy struktury i funkcji samorządu terytorialnego. W: System prawa administracyjnego. T. 2. Konstytucyjne zasa- dy funkcjonowania administracji publicznej. Red. R. HAUSER. Warszawa 2012, s. 201–202.

9 Encyklopedia samorządu terytorialnego. Red. K. MIASKOWSKA-PASZKIEWICZ, B. SZMULIK. Warsza- wa 2010, s. 943; B. DOLNICKI: Samorząd terytorialny…, s. 278.

10 K. JAROSZYŃSKI: Komentarz do art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. W: Ustawa o samorzą- dzie gminnym. Komentarz. Red. R. HAUSER, Z. NIEWIADOMSKI. Warszawa 2012, s. 86.

nywanie zadań cechuje się także realnością, która ma prowadzić do powstania po stronie mieszkańca gminy przeświadczenia, że jego potrzeby zostały zaspo- kojone¹¹. Katalog zadań własnych gminy został określony w art. 7 u.s.g. Nie ma on charakteru zamkniętego, gdyż wyliczenie to jest jedynie przykładowe¹². Wie- le zadań własnych gminy określonych jest w przepisach odrębnych. Z wiążącej organy samorządowe zasady legalizmu wynika, iż zadania własne nie mogą być stanowione przez nie samoistnie, czyli bez umocowania w normach prawnych¹³. Niniejsza praca skupi się przede wszystkim na ustawach szczególnych, nakłada- jących na gminę obowiązek wykonywania zadań własnych dotyczących zwierząt.

Zadania własne gminy dzielą się na obligatoryjne i fakultatywne. Pierwsze z nich, zwane inaczej obowiązkowymi, z mocy ustaw szczególnych muszą być wykonywane zawsze, bez względu na kondycję finansową samorządu. Ozna- cza to, że gmina nie może zaniechać wykonywania obowiązku ze względu na szczególną rolę społeczną tych zadań, związanych często z zaspokajaniem naj- bardziej podstawowych potrzeb życiowych¹⁴. Jak wskazuje się w literaturze, ustawodawca wprowadził hierarchię zadań własnych gminy, uprzywilejowu- jąc zadania obowiązkowe. Niezaprzeczalnie stanowi to ingerencję w zasadę sa- modzielności jednostek samorządu terytorialnego. Bezpośrednią konsekwencją uznania określonego zadania za obowiązkowe jest fakt, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez organ gminy wskutek niepod- jęcia czynności nakazanej, może wnieść skargę do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do podjęcia czynności (art. 101a u.s.g.)¹⁵. Druga ka- tegoria to zadania fakultatywne (dobrowolne), charakteryzujące się tym, iż nie ma konieczności ich pełnej realizacji¹⁶.

2. Formy wykonywania zadań przez gminy

Samorządowi gminnemu przy wykonywaniu powierzonych mu zadań umoż- liwiono korzystanie z różnorakich instrumentów prawnych. Obowiązuje zasada swobody decydowania o sposobie i formie wykonywania zadań własnych. Klu- czowym aktem regulującym to zagadnienie jest u.s.g., a konkretnie jej art. 9 ust. 1. Cytowany akt stanowi, iż w celu wykonywania zadań gmina może two- rzyć jednostki organizacyjne (najczęściej w postaci samorządowych zakładów

11 Encyklopedia samorządu terytorialnego…, s. 943 i n.

12 T. MOLL: Komentarz do art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. W: Ustawa o samorządzie gmin- nym. Komentarz. Red. B. DOLNICKI. Warszawa 2010, s. 115 i n.

13 K. JAROSZYŃSKI: Komentarz do art. 7…, s. 87 i n.

14 Encyklopedia samorządu terytorialnego…, s. 944.

15 W. RADECKI: Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz. Warszawa 2012, s. 102.

16 Encyklopedia samorządu terytorialnego…, s. 944.

budżetowych lub spółek prawa handlowego) albo zawierać umowy z innymi pod- miotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Swoboda wyboru formy wyko- nywania zadania jest manifestacją samodzielności gminy¹⁷.

Do przekazania jednostkom organizacyjnym gminy (w tym spółkom) zadań publicznych nie jest wymagana umowa, ponieważ podstawą do ich przekaza- nia jest sam akt organu gminy powołujący daną jednostkę do życia i określa- jący przedmiot jej działalności. Natomiast będzie ona konieczna w przypadku przekazywania zadań podmiotom zewnętrznym, czyli niezależnym organizacyj- nie i gospodarczo od gminy.

Jednostka organizacyjna tworzona przez gminę jest częścią struktury orga- nizacyjnej gminy. Jej działalność jest ukierunkowana na realizowanie powie- rzonego jej zadania. Jednostki organizacyjne tworzy, likwiduje, reorganizuje oraz wyposaża w majątek rada gminy w drodze uchwały podejmowanej na pod- stawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. Jednostki mogą być wyposażone w osobo- wość prawną (np. fundacja, spółka akcyjna czy spółka z o.o.) albo być jej pozba- wione (np. jednostka budżetowa)¹⁸.

W celu wykonywania zadań gmina może zawierać umowy z innymi podmio- tami, w tym z organizacjami pozarządowymi. W art. 9 ust. 1 u.s.g., inaczej niż w ustawach o samorządzie powiatowym¹⁹ i wojewódzkim²⁰, wskazano przykła- dowo jedną z grup podmiotów, z którymi mogą być zawierane umowy²¹. Jest to specyficzna umowa cywilnoprawna, z elementami administracyjnymi, stanowią- ca formę działania gminy o charakterze niewładczym (dominium). Powiązanie organizacyjne między kontrahentem a gminą przybiera tutaj formę współdzia- łania, stanowiącą pewną postać powiązania organizacyjnego i funkcjonalnego między podmiotami administrującymi, niezależnymi od siebie²². Jedną z pod- stawowych cech współdziałania będzie brak organizacyjnego podporządkowa- nia między podmiotami zmierzającymi do osiągnięcia wspólnego celu²³.

Zewnętrznymi podmiotami, z którymi mogą być zawierane umowy są jed- nostki organizacyjne (posiadające lub nieposiadające osobowości prawnej) i oso- by fizyczne. Szczególną grupę stanowią tu organizacje pozarządowe, które sta- ły się trwałym elementem współczesnej administracji publicznej, a zaistniały na skutek zmian społecznych i gospodarczych.

17 A. MATAN: Komentarz do art. 9 ustawy o samorządzie gminnym. W: Ustawa o samorządzie gmin- nym. Komentarz. Red. B. DOLNICKI. Warszawa 2010, s. 172–173; J. JAROSZYŃSKI: Komentarz do art. 9 ustawy o samorządzie gminnym. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Red. R. HAUSER, Z. NIEWIADOMSKI. Warszawa 2012, s. 135–136.

18 A. MATAN: Komentarz do art. 9…, s. 174.

19 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.).

20 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1392 ze zm.).

21 A. MATAN: Komentarz do art. 9…, s. 175.

22 Ibidem.

23 Ibidem, s. 173.

Możliwość zawierania umów z podmiotami zewnętrznymi jest powszechnie wykorzystywana w związku z realizacją zadań dotyczących zwierząt. Zadaniem własnym gminy jest zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Więk- szość jednostek nie posiada własnego gminnego schroniska (jako gminnej jed- nostki organizacyjnej) z powodu kapitałochłonności tej instytucji, dlatego też popularną praktykę stanowi zawieranie umów z rodzimymi lub sąsiedzkimi or- ganizacjami społecznymi. Częstokroć kontrakty te zawierane są z oddziałami Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami. Jako przykład można wskazać na TOZ

„Fauna” w Rudzie Śląskiej pełniące funkcję społecznego schroniska dla zwie- rząt (to odrębna organizacja od wymienionego wcześniej TOZ-u). Jest ona stro- ną umów z kilkoma pobliskimi gminami (Ruda Śląska, Mikołów, Orzesze, Ła- ziska Górne, Ornontowice i Wyry) w zakresie pełnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Fakt powierzenia realizacji omawianego zadania podmiotom ze- wnętrznym na mocy umowy musi być zaznaczony w programie opieki nad zwie- rzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalanym corocz- nie przez każdą gminę.

3. Ustawy odnoszące się do zadań gminy związanych z obowiązkami wobec zwierząt

Charakterystykę zadań związanych z obowiązkami wobec zwierząt, któ- rych realizacja spoczywa na organach gminy, należy rozpocząć od przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt²⁴. Podstawowy obo- wiązek w tym zakresie przewiduje art. 11 u.o.z., który stanowi, iż zapewnia- nie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań włas- nych gmin. Rada gminy wypełnia go poprzez przyjmowanie corocznie do dnia 31 marca w formie uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wymieniony termin ma charakter wyłącznie instrukcyjny, ponieważ ustawodawca nie opisał skutków jego uchy- bienia²⁵. Art. 11a ust. 2 u.o.z. określa szczegółowo osiem elementów, które mu- szą zostać zawarte w programie. Są to: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli

24 Tekst jedn. Dz.U. 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej: u.o.z.

25 Pogląd ten jest ustalony w orzecznictwie organów administracyjnych. Uchybienie terminu może rodzić skutek w postaci wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzają- cego wydanie uchwały z naruszeniem prawa (np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopol- skiego z dnia 4 czerwca 2014 r., KN-I.4131.2.8.2014.16, LEX nr 1466675).

dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udzia- łem zwierząt. Jest to enumeracja z jednej strony wyczerpująca, a z drugiej wią- żąca dla gmin we wszystkich swoich elementach, w związku z czym program musi zawierać wszystkie składniki przedmiotowego katalogu. Konieczne jest także określenie ilości środków finansowych przekazanych na realizację tegoż programu oraz sposobu ich wydatkowania (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W ustawie przewidziano również możliwość zamieszczenia w programie jednego elementu o charakterze fakultatywnym, mianowicie planu znakowania zwierząt w gmi- nie (art. 11a ust. 3 u.o.z.). Koszty realizacji programu ponosi gmina, ponieważ jest to jej zadanie własne.

Obecnie dominuje pogląd, iż nie jest to akt prawa miejscowego. Początkowo jednak rady gmin na terenie całej Polski borykały się z problemem charakteru prawnego tej uchwały i po wielokroć uznawały ją właśnie za akt prawa miej- scowego. Dotyczyło to zarówno małych gmin wiejskich²⁶, jak i dużych miast na prawach powiatu²⁷.

W uzasadnieniach niektórych rozstrzygnięć nadzorczych z 2012 roku, zwłasz- cza wydawanych przez Wojewodę Lubelskiego, np. z dnia 28 marca 2012 roku²⁸ czy z dnia 5 kwietnia 2012 roku²⁹, również pojawiła się tendencja do uznawania programu za akt prawa miejscowego. Stwierdzano, że posiada on takie cechy, jak generalny (skierowany do nieokreślonego adresata) i abstrakcyjny (wielo- krotnego zastosowania) charakter przedmiotu uregulowania oraz objęcie tre- ścią sytuacji powtarzalnych. Zwrot w poglądach zaobserwować można od dnia 17 kwietnia 2012 roku³⁰, kiedy to w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono expressis verbis, że program nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ nie posiada znamionujących go cech.

Obecnie przyjmuje się, że program nie jest powszechnie obowiązującym ak- tem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g.³¹. Wskazuje się między innymi, że gdyby ustawodawca zamierzał nadać

26 Uchwała z dnia 27 marca 2012 r. Nr XXI/105/2012 Rady Miejskiej w Pieńsku (Dz. Urz. Woj.

Dolnośląskiego z 2012 r., poz. 2884); uchwała z dnia 20 grudnia 2013 r. Nr XXXVIII/278/2013 Rady Gminy i Miasta Buk (www.bip.buk.gmina.pl/cms_inc/cms_pobierz_dokument.php?id=182&dok_

id=3878 [dostęp: 9.05.2016]).

27 Uchwała z dnia 15 marca 2012 r. Nr XXIII/527/12 Rady Miejskiej Wrocławia (Dz. Urz. Woj.

Dolnośląskiego z 2012 r., poz. 2403).

28 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 28 marca 2012 r., NK-II.4131.79.12, LEX nr 1164292.

29 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 5 kwietnia 2012 r., NK-II.4131.85.12, LEX nr 1165404.

30 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 17 kwietnia 2012 r., NK-I.4131.92.2012.

AHor, LEX nr 1164452.

31 Jednak pojawiają się pewne wyjątki od tej linii – zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Za- chodniopomorskiego z dnia 25 kwietnia 2014 r., NK-3.4131.97.2014.AB, LEX nr 1455271.

uchwale rady gminy status aktu prawa miejscowego, to uczyniłby to wyraźnie (choć nie zawsze tak czyni w odniesieniu do innych aktów prawa miejscowego), a tymczasem art. 11a u.o.z. nie zawiera takiej wzmianki³². Opisywaną uchwa- łę traktuje się więc jako dokument programowy czy też akt kierownictwa we- wnętrznego. Nie rozstrzyga on o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz konkretyzuje sposoby działania gminy zmierzają- ce do osiągnięcia ustawowych celów, a więc ma charakter zadaniowy³³.

Kolejnym aktem odnoszącym się do zadań gminy w przedmiocie zwierząt jest ustawa z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu porządku i czystości w gminach³⁴. W art. 3 u.c.p.g. do zadań własnych gminy zaliczono utrzymanie porządku i czystości. Ma ono charakter obowiązkowy³⁵. Zakres przedmiotowy pojęcia czystości i porządku w gminie został określony poprzez definicję legal- ną z art. 3 ust. 2 u.c.p.g., która zawiera przykładowe wyliczenie 16 rodzajów spraw. Cztery z nich tyczą się problematyki zwierzęcej:

1) art. 3 ust 2 pkt 13 – określenie wymagań wobec osób utrzymujących zwierzę- ta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych;

2) art. 3 ust. 2 pkt 14 – zapobieganie bezdomności zwierząt na zasadach okre- ślonych w przepisach o ochronie zwierząt;

3) art. 3 ust. 2 pkt 15 – zapewnienie zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałania z przedsię- biorcami podejmującymi działalność w tym zakresie;

4) art. 3 ust. 2 pkt 16 – znakowanie obszarów dotkniętych lub zagrożonych cho- robą zakaźną zwierząt.

Obowiązek określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta do- mowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych nie do- tyczy zwierząt w ogólności, lecz odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych.

Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia zwierzęta domowe, ponieważ czyni to u.o.z. W myśl art. 4 pkt 17 u.o.z. przez zwierzęta domowe rozumie się „zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowied- nim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzy- sza”. W związku z tym, iż cytowany przepis odnosi się generalnie do bezpieczeń- stwa i czystości w miejscach publicznych, praktycznie jego zakres zastosowania ogranicza się do psów i kotów.

W nawiązaniu do obowiązków właścicieli zwierząt domowych należy podkreś- lić, iż obejmują one bezpieczeństwo i czystość w miejscach publicznych. Zatem przedmiotem ochrony są nie tylko zwierzęta, lecz także osoby fizyczne, które

32 W. RADECKI: Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz. Warszawa 2012, s. 105 i n.

33 Za wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r., II SA/Go 487/12, LEX nr 1257457; podobnie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2012 r., II SA/Gl 851/12, LEX nr 1257345.

34 Tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 250, dalej: u.c.p.g.

35 W. RADECKI: Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz. Warszawa 2008, s. 113.

należy chronić przed niepożądanymi i groźnymi zachowaniami zwierząt domo- wych. Jak podnosi B. Rakoczy, przewidziane w ustawie rozwiązanie świadczy o równoważeniu interesów i potrzeb właściciela zwierzęcia domowego i samego zwierzęcia z ochroną osób fizycznych w miejscach publicznych³⁶.

Wspomniana w art. 3 ust. 2 pkt 14 u.c.p.g. kwestia to zapobieganie bez- domności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt.

Ustawodawca poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że w ramach zapobiegania bezdomności zwierząt gmina zobowiązana jest do podejmowania działań przewi- dzianych u.o.z. To superfluum; przepis w zasadzie jest zbędny w cytowanym ak- cie prawnym, choć stanowi namacalny przykład przenikania się materii u.c.p.g.

z materią innych aktów prawnych³⁷.

Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g. gminy zostały obciążone dwojaki- mi obowiązkami: zapewnienia zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałania z przedsiębiorcami po- dejmującymi działalność w tym zakresie³⁸. Gminy zajmują się zwłokami (lub częściami zwłok) jedynie bezdomnych zwierząt. Realizacja tego obowiązku może nastąpić poprzez samodzielne jego wykonanie przez gminę i jej jednostki orga- nizacyjne albo nawiązanie współpracy z przedsiębiorcami zajmującymi się taką działalnością³⁹.

Ostatnim obowiązkiem gminy związanym z problematyką zwierzęcą prze- widzianym przez u.c.p.g. jest znakowanie obszarów dotkniętych lub zagrożo- nych chorobą zakaźną zwierząt, którego celem jest ochrona zdrowia publicznego poprzez działanie profilaktyczne. Ustawodawca nie precyzuje, jak owo znako- wanie miałoby wyglądać i przebiegać. Pozostawia to uznaniu gminy⁴⁰. Pojęcie choroby zakaźnej zwierząt zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób za- kaźnych zwierząt⁴¹ jako wywołane przez biologiczne czynniki chorobotwórcze choroby zwierząt, które ze względu na sposób powstawania lub szerzenie się stanowią zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub ludzi. Katalog chorób zakaźnych zwierząt objętych obowiązkiem zwalczania, w liczbie 28, zawiera załącznik nr 2 do tej ustawy.

Niezależnie od przedstawienia obowiązków gminy, omawiając u.c.p.g., na- leży również odnieść się do problematyki przedstawionej w art. 7 tej ustawy.

Dotyczy ona kilku rodzajów działalności, dla wykonywania których wymagane jest zezwolenie organu wykonawczego gminy. Są to:

1) opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych;

2) ochrona przed bezdomnymi zwierzętami;

36 B. RAKOCZY: Utrzymanie czystości i porządku w gminie w prawie polskim. Warszawa 2013, s. 86.

37 Ibidem, s. 87.

38 W. RADECKI: Ustawa o czystości i porządku w gminie. Komentarz. Warszawa 2012, s. 113.

39 Ibidem.

40 B. RAKOCZY: Utrzymanie czystości i porządku…, s. 87.

41 Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.

3) prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spa- larni zwłok zwierzęcych i ich części.

Przedmiotem zainteresowania będzie tu zwłaszcza pkt 3, z racji tego, że problematyka z pkt 2 została scharakteryzowana wcześniej w ramach omawia- nia u.o.z.

Nim dojdzie do wydawania zezwoleń, rada gminy na podstawie art. 7 ust. 2 u.c.p.g. zobowiązana jest do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie po- winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na pro- wadzenie wyżej wskazanej działalności. Decyzję administracyjną pozwalają- cą na prowadzenie takiej działalności wydaje na wniosek zainteresowanego wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świad- czenia usług na podstawie spełniającego określone wymagania wniosku przed- siębiorcy. Wójtowi (prezydentowi, burmistrzowi) jeszcze przed podjęciem decy- zji w sprawie przysługuje uprawnienie do dokonania kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku. Celem jest zweryfikowanie, czy przedsiębiorca spełnia przesłanki do prowadzenia działalności, np. czy osoba pretendująca do prowadzenia działalności w zakresie wyłapywania zwierząt bezdomnych (tzw.

hycel) posiada odpowiedni do tego sprzęt i warunki do przetrzymywania zwie- rząt przed odwiezieniem ich do schroniska oraz pracowników do sprawowa- nia krótkotrwałej pieczy nad zwierzęciem. Na analizowanym przykładzie hycli stwierdzić można, że organy gminy rzadko korzystają z przydanego im upraw- nienia i nie dokonują wnikliwej kontroli, co prowadzi często do wydawania ze- zwoleń nieodpowiednim osobom.

Problemy interpretacyjne powstały na styku wymienionego powyżej prze- pisu oraz art. 11 ust. 4 u.o.z. przy realizacji obowiązku zapewnienia ochrony bezdomnym zwierzętom. Art. 11 ust. 4 u.o.z. stanowi, że organizacje społecz- ne, których statutowym celem jest działanie na rzecz ochrony zwierząt, mogą prowadzić schroniska dla zwierząt w porozumieniu z właściwymi organami sa- morządu terytorialnego. Powstają kontrowersje co do tego, w jakim stosunku pozostaje on z regulacją przewidzianą w art. 7 u.c.p.g., która nakłada obowią- zek uzyskania zezwolenia w postaci decyzji administracyjnej organu wykonaw- czego gminy na prowadzenie m.in. schroniska. Adresatem tego obowiązku jest każdy zainteresowany podmiot inny niż gminna jednostka organizacyjna, za- razem będący przedsiębiorcą w myśl ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobo- dzie działalności gospodarczej⁴².

Pojawia się problem, czy zainteresowana organizacja społeczna jest zobowią- zana uzyskać zezwolenie organu wykonawczego, czy wystarczy tylko porozumie- nie. W doktrynie pojawiły się wątpliwości co do relacji tych dwóch przepisów.

Wojciech Radecki początkowo uznawał, że cytowany przepis jest oczywistym błę- dem terminologicznym ustawodawcy i w istocie chodziło nie o „porozumienie”,

42 Tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.

lecz o „zezwolenie” (jak w art. 7 u.c.p.g)⁴³. Natomiast z biegiem czasu stwier- dzono, że te dwa pojęcia nie są tożsame. Głównym argumentem przemawiają- cym za uznaniem braku tożsamości omawianych pojęć jest założenie racjonal- ności ustawodawcy oraz dyrektywa zakazu wykładni synonimicznej. Gdyby uznać pogląd, że porozumienie znaczy tyle co zezwolenie, to regulacja z art. 11 ust. 4 u.o.z. byłaby zbędna. W. Radecki proponuje następujący podział w zależ- ności od stanu faktycznego⁴⁴:

1. Jeżeli schronisko prowadzi gminna jednostka organizacyjna, to nie potrze- buje ono ani zezwolenia, ani porozumienia z organem gminy, gdyż działa na podstawie 7 ust. 5 u.c.p.g.

2. Jeżeli schronisko zamierza prowadzić organizacja społeczna o statutowym celu działania w postaci ochrony zwierząt, to jej sytuacja prawna jest zróż- nicowana w zależności od faktu, czy jest ona przedsiębiorcą. Jeśli tak, to podobnie jak każdy inny przedsiębiorca powinna ona uzyskać zezwolenie wójta w myśl art. 7 u.c.p.g. Jeżeli nie, to stosuje się wyłącznie art. 11 ust. 4 u.o.z. i wystarczy tylko porozumienie z właściwym organem gminy. W obu przypadkach organizacja społeczna jest obowiązana do przestrzegania wy- magań związanych z prowadzeniem schroniska przewidzianych głównie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 roku w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt⁴⁵.

Zróżnicowanie to jest istotne, ponieważ, jak już wspomniano, gminy często decydują się na zawieranie porozumień z różnymi organizacjami społecznymi na prowadzenie gminnego schroniska dla bezdomnych zwierząt.

4. Nadzór nad gminą, czyli odpowiedzialność gminy w świetle prawa administracyjnego

Nadzór w teorii prawa administracyjnego ujmowany jest w różny sposób.

Najogólniej można go opisać jako kontrolę oraz możność podjęcia przewidzia- nych przez prawo środków wiążących nadzorowanego lub możność bezpośred- niego wzruszenia nadzorowanych aktów. Organ nadzorujący ma więc prawo kontroli działań organu nadzorującego, a także władczego i jednostronnego wpływania na czynności podmiotów nadzorowanych⁴⁶. W związku z tym nad-

43 W. RADECKI: Obowiązki gminy w zakresie ochrony praw zwierząt. „Nowe Zeszyty Samorządo- we”, z. 6/2000, s. 33.

44 W. RADECKI: Ustawa o ochronie zwierząt…, s. 102 i n.

45 Dz.U. z 2004 r., Nr 158, poz. 1657.

46 J. ZIMMERMANN: Prawo administracyjne. Warszawa 2010, s. 138–139.

zór w przeciwieństwie do kontroli, będącej działaniem faktycznym, jest czyn- nością prawną.

Zakres nadzoru nad samorządem gminnym określa Konstytucja RP w art. 171. Stanowi on, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nad- zorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru są Prezes Rady Mini- strów oraz wojewodowie, natomiast w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Kwestia nadzoru nad działalnością gmin została szczegółowo uregulowana w u.s.g. Należy podkreślić, iż nadzór nad zadaniami własnymi i zleconymi jest sprawowany jedynie na postawie kryterium zgodności z prawem, a więc legal- ności (art. 85 u.s.g). Wykonywanie tej drugiej kategorii zadań jest także kon- trolowane pod kątem celowości, rzetelności i gospodarności. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych usta- wami; podstawy wykonywania nadzoru nie można upatrywać w aktach wyko- nawczych do ustawy⁴⁷.

Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia dorę- czenia uchwały lub zarządzenia. Zaznaczyć należy, iż organem zobowiązanym do przedłożenia uchwał rady gminy jest wójt. Czyni to w ciągu 7 dni od dnia podję- cia uchwały, a akty ustanawiające przepisy porządkowe są przekazywane w ter- minie krótszym – dwudniowym. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ogranicza- jąc się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem pra- wa. Natomiast w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwa- ły lub zarządzenia organu gminy ich wykonanie podlega wstrzymaniu z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia roz- strzygnięcia nadzorczego. Organ gminy może złożyć skargę na rozstrzyg nięcie nadzorcze do WSA, który wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi. Termin, w którym można stwierdzić nieważność uchwa- ły bądź zarządzenia organu gminy, wynosi jeden rok. Nie stwierdza się zatem nieważności po upływie jednego roku od podjęcia uchwały bądź zarządzenia.

Zasada ta nie dotyczy jedynie aktów prawa miejscowego oraz uchwał lub zarzą- dzeń, które nie zostały w terminie przekazane wojewodzie.

Na podstawie art. 91 u.s.g. wojewodowie orzekali rozstrzygnięciem nadzor- czym o nieważności wielu programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi i za- pobiegania bezdomności zwierząt. Najczęstsze przyczyny można pogrupować w trzy następujące kategorie:

1) błędne uznanie programu za akt prawa miejscowego (omówione powyżej w ramach fragmentu poświęconego charakterowi prawnemu programu);

47 Z. NIEWIADOMSKI: Komentarz do art. 87 ustawy o samorządzie gminnym. W: Ustawa o samorzą- dzie gminnym…, s. 711.

2) wykroczenie poza upoważnienie przyznane radzie gminy w art. 11a u.o.z.

W polskim systemie prawa obowiązuje zakaz domniemania kompetencji.

Organ stanowiący, realizując powierzoną mu kompetencję, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w danym upoważnieniu. Norma kompeten- cyjna powinna być interpretowana w sposób ścisły, tj. literalny. Jednocze- śnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej oraz wyprowadzania normy w drodze analogii⁴⁸. W związku z powyższym jako przykłady posta- nowień, z powodu których program uznano za nieważny, można wskazać:

– uzależnienie usypiania ślepych miotów psów i kotów od złożenia przez wła- ściciela oświadczenia, że podda kotkę/sukę sterylizacji,

– obarczenie właścicieli zwierząt kosztami poniesionymi przez gminę w związku z odławianiem, opieką weterynaryjną, przewiezieniem i umiesz- czeniem zwierzęcia w schronisku,

– regulacje związane z działaniami edukacyjnymi,

– podejmowanie kwestii związanych z interwencją w sprawach dotyczących znęcania się nad zwierzętami,

– wprowadzanie opłaty sanitarnej,

– wprowadzenie definicji legalnych (np. zwierzęcia bezdomnego),

– uregulowanie procedury adopcyjnej zwierzęcia (w tym rekompensata czę- ści kosztów utrzymania psa, kontrola warunków bytowych psa),

– uregulowanie postępowania wobec zwierząt dzikich,

– ustanowienie ius retentionis na rzecz schroniska, w przypadku odłowienia czyjegoś zwierzęcia,

– uregulowanie materii należącej do regulaminu czystości i porządku w gmi- nie (określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta);

3) braki w treści programu. Art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. określa katalog elementów, który jest zamknięty i obowiązkowy. Najczęściej w programach nie wskazy- wano:

– adresu schroniska, do którego przekazywać miano bezdomne zwierzęta, – gospodarstwa rolnego dla bezdomnych zwierząt gospodarskich,

– podmiotu pełniącego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zda- rzeń drogowych z udziałem zwierząt,

– podstawowych informacji na temat usypiania ślepych miotów (brak wska- zania, gdzie można to zrobić) czy dokarmiania kotów wolno żyjących, – sposobu wyłapywania bezdomnych zwierząt (nie wystarczy stwierdzenie,

że dokonywać tego będzie niedookreślony przedsiębiorca, z którym gmina zawrze umowę),

– sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu.

W przypadku regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie w za- kresie dotyczącym zwierząt także wydawano rozstrzygnięcia nadzorcze orze- kające nieważność tego aktu prawa miejscowego. Przyczyną nieważności było

48 Tak orzeczenie TK z dnia 5 listopada 1986 r., U 5/86, LEX nr 29397.

np. zawarcie postanowienia o zakazie wyprowadzania zwierząt domowych w miejscach użyteczności publicznej, co stanowiło przekroczenie delegacji usta- wowej z art. 4 u.c.p.g. Zaobserwowano także nieprawidłowości w postaci uregu- lowania kwestii będących przedmiotem innych aktów prawnych: szczegółowych zasad dotyczących obowiązku szczepienia zwierząt, wprowadzenia zakazu znę- cania się nad zwierzętami, obowiązku dozoru i oznakowania zwierzęcia pod ry- gorem uznania go za bezdomne.

Warto zwrócić uwagę na fakt, iż w wykonywaniu nadzoru nad gminą swój udział ma dana wspólnota samorządowa, dlatego też można mówić o partycy- pacji społecznej w tym zakresie. Umożliwiono to dzięki wprowadzeniu do u.s.g.

przepisów takich, jak art. 101 oraz art. 101a. Pierwszy z nich – art. 101 u.s.g.

– stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakre- su administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Drugi z omawianych artykułów – art. 101a u.s.g. – przewiduje odpowied- nie stosowanie powyżej cytowanego przepisu w sytuacji, kiedy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przepis ten znajduje zasto- sowanie do dwu różnych sytuacji. Pierwsza z nich to bezczynność organu gmi- ny polegająca na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo, druga dotyczy podejmowania przez organ gminy czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich. Bezczynność organu gminy może przybrać postać niepodjęcia nakazanej czynności w ogóle albo zaniechania jej wykony- wania.O możliwości wniesienia skargi obywatelskiej decyduje fakt posiadania legitymacji. Składa się ona z dwóch elementów: interesu prawnego skarżące- go oraz obiektywnego naruszenia tegoż interesu przez niewydanie aktu nor- matywnego⁴⁹.

Choć wprowadzenie programu z art. 11a u.o.z. jest opatrzone terminem 31 marca każdego roku, to jest to termin instrukcyjny. Jednakże uchybienie mu w sposób istotny może uzasadniać zarzut bezczynności organów gminy. Jako że jest to zadanie obowiązkowe, w razie naruszenia interesu jednostki może ona wnieść przeciwko gminie skargę do właściwego wojewódzkiego sądu admi- nistracyjnego.

49 M. WINCENCIAK: Zwalczanie bezczynności organów jednostek samorządu terytorialnego w sferze stanowienia aktów normatywnych. W: Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym. Red.

B. DOLNICKI. Warszawa 2014, s. 531 i n.

5. Odpowiedzialność cywilna gminy a wykonywanie zadań własnych

Podstawę prawną odpowiedzialności władzy publicznej stanowi art. 77 Kon- stytucji RP. Wedle cytowanego przepisu każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie orga- nu władzy publicznej. Zasada ta znajduje swoje dookreślenie w znowelizowa- nych z dniem 1 września 2004 roku⁵⁰ przepisach Kodeksu cywilnego⁵¹: art. 417–

421 dotyczących odpowiedzialności deliktowej.

Zasadnicze przesłanki odpowiedzialności to odpowiednio działanie albo za- niechanie władzy publicznej, zaistnienie szkody rozumianej w klasycznym cywilistycznym ujęciu, czyli jako uszczerbek na zarówno majątkowych, jak i niemajątkowych prawnie chronionych dobrach osoby pokrzywdzonej⁵² oraz adekwatny związek przyczynowy miedzy dwoma pierwszymi przesłankami.

Odpowiedzialnymi organami władzy publicznej są wójt/burmistrz/prezydent oraz rada gminy.

Artykuł 417 k.c. stanowi lex generalis w stosunku do art. 417¹ i art. 417² k.c. Reguluje on odpowiedzialność za tzw. delikt władzy publicznej, czyli nie- zgodne z prawem działanie lub zaniechanie (bezprawność) władzy publicznej powodujące szkodę. Przepis odnosi się tylko do stosunków publicznoprawnych, czyli sfery imperium⁵³.Poza jego zakresem pozostaje dominium, czyli działania gminy w zakresie gospodarczo-majątkowym.

Poszkodowanym mogą być podmioty znajdujące się w stosunku publiczno- prawnym po stronie administrowanego: osoba fizyczna, osoba prawna czy jed- nostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej⁵⁴.

Odpowiedzialność za szkodę ponosi gmina. W przypadku przewidzianym w art. 417 § 2 k.c., jeżeli wykonywanie władzy publicznej zlecono na podstawie porozumienia jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność ponosić będą wykonawca oraz zlecająca jednostka.

Zlecenia dokonuje się na podstawie specjalnego porozumienia administracyjne-

50 Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 162, poz. 1692).

51 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), dalej: k.c.

52 Z. BANASZCZYK: Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej.

W: System prawa prywatnego. T. 6. Prawo zobowiązań – część ogólna. Red. A. OLEJNICZAK. Warsza- wa 2014, s. 796 i n.

53 A. OLEJNICZAK: Komentarz do art. 417 Kodeksu cywilnego. W: Kodeks cywilny. Komentarz. Zo- bowiązania część ogólna. T. 3. Red. A. KIDYBA. LEX 2014.

54 Ł. KULCZYK: Odpowiedzialność organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle przepi- sów kodeksu cywilnego. W: 20 lat samorządu terytorialnego w II i III Rzeczypospolitej. Wydziałowa konferencja kół naukowych Wydziału Prawa Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskie- go. Red. J. KORCZAK. Wrocław 2010, s. 227.

go. Przykładowo: wyłapywanie bezdomnych zwierząt jest zadaniem własnym gminy. Jego realizacja polega najczęściej na zawarciu odpowiedniej umowy z przedsiębiorcą, który prowadzi działalność w tej dziedzinie. W razie gdyby działanie hycla spowodowało szkodę poprzez np. używanie nieadekwatnego sprzętu do odławiania zwierząt (i poranienie niektórych z nich), osoba, która poniosła z tego tytułu szkodę, może pozwać gminę, odpowiada ona bowiem so- lidarnie z przedsiębiorcą lub hyclem.

Art. 417¹ k.c. stanowi lex specialis w stosunku do art. 417 k.c. i poświęcony jest odpowiedzialności za szkody wyrządzone w czterech przypadkach:

1) wydania niezgodnego z prawem aktu normatywnego (bezprawie normatyw- ne/legislacyjne⁵⁵);

2) wydania niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia lub decyzji osta- tecznej;

3) niewydania orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa;

4) niewydania aktu normatywnego (zaniechanie legislacyjne⁵⁶).

W niniejszej pracy przedmiotem zainteresowania będą przypadki omówio- ne w pkt. 1 i 4.

Poprzez akt normatywny, czyli akt ustanawiający normy prawne, rozumieć należy akt generalny (skierowany do nieokreślonej liczby adresatów) i abstrak- cyjny (ustanawiający pewne wzory zachowań). W przypadku gminy będą to akty prawa miejscowego obowiązujące lokalnie⁵⁷.

Naprawienia szkody można żądać po uprzednim stwierdzeniu „we właści- wym postępowaniu” niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, raty- fikowaną umową międzynarodową lub ustawą. W przypadkach aktów prawa miejscowego jest to postępowanie przed sądami administracyjnymi. To one orze- czeniem stwierdzają nieważność aktu prawa miejscowego (uchwały czy też za- rządzenia) niezgodnego z prawem i eliminują go z obrotu prawnego⁵⁸.

W sytuacji, w której organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorcze- go i pozostawił wadliwą uchwałę w mocy, pozostaje jeszcze możliwość złoże- nia skargi do sądu administracyjnego. Legitymowana jest do tego osoba ma- jąca interes prawny oraz prokurator. Jeżeli sąd orzeknie nieważność uchwały rady gminy, to otwiera się możliwość wytoczenia przeciwko gminie powództwa z art. 417¹ k.c., jeżeli akt ten wyrządził komuś szkodę. Wojewódzki Sąd Admi- nistracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyniku skargi wniesionej przez pro- kuratora rejonowego orzekł nieważność całości uchwały rady miejskiej z 2006

55 Z. BANASZCZYK: Odpowiedzialność za szkodę…, s. 827.

56 Ibidem, s. 877.

57 Orzeczenie TK z dnia 7 czerwca 1989 r., U 15/88, LEX nr 25176 oraz orzeczenie TK z dnia 6 grudnia 1994 r., U 5/94, LEX nr 25330.

58 A. RZETECKA-GIL: Komentarz do art. 417¹ k.c. W: EADEM: Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowią- zania – część ogólna. LEX 2011.