Dostęp obywatela do informacji o realizacji ustawy o ochronie zwierząt
10. Informacja publiczna o realizacji ustawy o ochronie zwierząt, czyli co?
Gdy zostało już wyjaśnione, dlaczego błędna jest niejawna zmiana trybów z u.d.i.p. na u.d.i.ś., a zwłaszcza gdy wykazano, iż traktowanie danych o reali-zacji obowiązków z u.o.z. jako informacji o środowisku jest postawą nieznajdu-jącą rzeczywiście oparcia w przepisach prawa, należy na zakończenie poruszyć jeszcze kilka kwestii, które – jak wynika z obserwacji praktyki administracyj-nej – są najczęstszymi nieprawidłowościami zachodzącymi w toku udzielania informacji publicznej.
Pytanie, czy treść aktu prawnego również należy do informacji publicznych, pojawia się w kontekście obowiązku narzuconego art. 11a u.o.z. w postaci po-winności uchwalania przez rady gmin programów opieki nad zwierzętami bez-domnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie wdając się w szczegóły, należy tylko przypomnieć, że publikację aktów normatywnych regulują odręb-ne przepisy, które normują też sposób dostępu do nich. Sam tekst programu również jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Obowiązek ten ciąży na organie właściwym do wydania aktu prawnego (tak jak tutaj – uchwalenia programu), a zatem program winien być zamieszczony w BIP-ie. W przypadku braku dostępności aktu w tym publikatorze nie można odmówić udzielenia ta-kiej informacji w trybie wnioskowym78.
Kolejną, zdaje się, że najbardziej problematyczną kwestią w praktyce ad-ministracyjnej, jest częsta odmowa dostępu do treści umowy zawieranej czy to z instytucją zajmującą się odławianiem, czy schroniskiem itd. Wyjaśniając te wątpliwości, należy odnieść się do poglądów doktryny i orzecznictwa. Większość reprezentuje stanowisko, iż umowy zawierane przez administrację z podmiota-mi zewnętrznypodmiota-mi, nawet prywatnypodmiota-mi, również są informacją publiczną. Win-no to wynikać z analizy samej definicji pojęcia dokumentu urzędowego, ustawa stanowi bowiem, iż przez ten termin rozumieć należy treść oświadczenia woli
78 G. WIERCZYŃSKI: Pojęcie informacji publicznej…, s. 61–62.
lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza pu-blicznego (w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego79), w ramach jego kompe-tencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy80. Jeśli zatem umowa ze schroniskiem lub przedsiębiorcą zajmującym się odławianiem bez-domnych zwierząt została zawarta w celu realizacji zadań jednostki samorzą-du terytorialnego przez upoważnionego urzędnika w ramach jego kompetencji, to nie ma przeszkód, by sądzić, że jest ona dokumentem urzędowym będącym informacją publiczną81.
W praktyce administracyjnej i przekonaniu organów panuje jednak niechęć do ujawniania tego typu danych. Urzędnicy, odmawiając dostępu do tych tre-ści, powołują się najczęściej na podstawy z art. 5 u.d.i.p., czyli tajemnicę przed-siębiorcy lub nawet konieczność ochrony prywatności tych osób82. Taka postawa nie wydaje się poprawna. Ograniczenia te nie dotyczą przecież informacji o oso-bach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Skoro zatem przedsiębiorca jest w zakresie pełnienia swojej działalności schronisko-wej czy innej osobą pełniącą funkcje publiczne, wykonującą zadania publiczne, to odmowy ujawnienia informacji z tym związanej nie sposób uznać za zasadną.
Niewątpliwie w świetle ustawy organy powinny udostępniać informacje do-tyczące zawieranych umów, w szczególności również z uwagi na zasadę jawno-ści gospodarki środkami publicznymi wyrażoną w ustawie o finansach publicz-nych83 (art. 33 ust. 1 tej ustawy), a w przypadku umów zawieranych w wyniku przeprowadzonych postępowań przetargowych także z uwagi na zasadę jawno-ści postępowania o udzielenie zamówienia wynikającą z Prawa zamówień pu-blicznych84. Skoro zawierane umowy są niejako drogą rozdysponowania mająt-ku publicznego, wokół czego głównie koncentrują się przepisy u.d.i.p., to trudno uznać, iż nie muszą być publikowane85. Jak najszersze ich udostępnianie jest
79 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.).
80 Art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
81 W podobnym tonie wypowiedział się też S. CZARNOW: Wybrane zagadnienia…, s. 77.
82 Przepis regulujący treść decyzji odmownej (m.in. art. 16 ust. 2 u.d.i.p.) nakazuje, by w jej uza-sadnieniu zawarto oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra następuje odmowa. Już samo wskazanie tych podmiotów powoduje ujawnienie ich danych i może naruszać dobra, ze wzglę-du na które następuje odmowa (chyba żeby odejść od literalnego brzmienia i odpowiedzieć „na okręt-kę”) – A. PISKORZ-RYŃ: Odmowa dostępu do informacji publicznej…, s. 49.
83 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).
84 K. MOJKOWSKI, S. OSOWSKI: Wojewoda Podkarpacki: „niewątpliwie organy administracji pu-blicznej powinny udostępniać informacje dotyczące zawieranych umów”; http://informacjapubliczna.
org.pl/6,940,wojewoda_podkarpacki_niewatpliwie_organy_administracji_publicznej_powinny_
udostepniac_informacje_dotyczace_zawieranych_umow.html [dostęp: 12.03.2015]. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2164).
85 J. JENDROŚKA, M. STOCZKIEWICZ: Ustawa o dostępie do informacji publicznej…, s. 99.
wysoce pożądanym urzeczywistnieniem idei kluczowego wyroku Sadu Najwyż-szego z 8 listopada 2012 roku86, rozstrzygającego w sprawie ujawnienia imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu te-rytorialnego w związku z prawem do prywatności87.
Poza tym należy zauważyć, że ustawodawca nie definiuje w rozpatrywanym akcie prawnym ani przedsiębiorcy, ani jego tajemnicy. W prawie istnieje mno-gość definicji tego i pokrewnych pojęć i właśnie na nich należy się oprzeć. Zgod-nie z ustawą o zwalczaniu Zgod-nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębior-stwa rozumie się „nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności”88. Nie przekonuje pogląd, iż informacje doty-czące choćby ceny utrzymania jednego zwierzęcia, rotacji zwierząt w schroni-sku, ich odżywiania czy leczenia (kosztów ponoszonych na ten cel) są informa-cjami faktycznie godnymi obdarzenia mianem tajemnicy (o szczególnej wartości handlowej). Niechęć do ujawnienia takich danych wskazuje nie na ich unika-tową wartość organizacyjną, gospodarczą czy technologiczną, ale raczej na to, iż jest w tej kwestii coś do ukrycia, np. niegospodarne dysponowanie środkami publicznymi w zakresie realizacji zadań z u.o.z.
11. Podsumowanie
Dostęp do informacji stanowi istotne uprawnienie zapewniające możliwość społecznej kontroli realizacji obowiązków nałożonych na organy państwowe.
W związku z brakiem w Polsce instytucji publicznych, których głównym za-daniem byłaby ochrona zwierząt i czuwanie nad prawidłowością wykonywa-nia przepisów te kwestie regulujących (w tym w szczególności u.o.z.) funkcje kontrol ne przejmują prozwierzęce organizacje pozarządowe oraz osoby, które podejmują indywidualne działania na rzecz zwierząt. Trzeba zatem zauważyć, że właśnie dostęp do informacji jest we wskazanym zakresie szczególnie
86 Wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, Baza orzeczeń Sądu Najwyższego.
87 „Osoby takie [wykonujące zadania dla gminy – A.L., J.W.] musiały liczyć się z tym, że ich per-sonalia nie pozostaną anonimowe. Dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwi-ska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumia-łe. Trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważa-nej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób”. Zob. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., ibidem.
88 Art. 11. ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.).
ny, a przyjęcie właściwej podstawy prawnej ma dla wnioskodawców niebaga-telne skutki.
W opracowaniu wskazano podstawowe zasady ubiegania się o informację w obu ustawowych trybach oraz scharakteryzowano najczęściej występujące wątpliwości dotyczące praktyki udzielania informacji właśnie w kontekście re-alizacji przepisów warunkujących stan ochrony zwierząt bezdomnych w naszym kraju. Z uwagi na ograniczenia co do objętości tekstu pominięto całkowicie roz-ważania na temat zasięgania informacji choćby na temat ferm zwierząt futer-kowych czy masowej hodowli zwierząt gospodarskich, dlatego należy zaznaczyć, iż nie wszystkie uwagi zamieszczone w niniejszej publikacji będzie można do takich okoliczności odnosić.
Nie ma przeszkód, by tytułem podsumowania wyrazić przekonanie, iż in-formacji na temat schronisk, hycli, pomocy powypadkowej dla zwierząt etc. or-gany winny udzielać w bardziej przyjaznym dla wnioskodawcy trybie dostępu do informacji publicznej. Argumenty o uznawaniu takich danych za informa-cje o środowisku są nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodaw-cy. Także inne problemy pojawiające się w praktyce po głębszej analizie zdają się nie mieć podstaw, a raczej przeciwnie – należy powiedzieć, iż dotychczaso-we działania organów administracji, z jakimi spotykali się obywatele korzysta-jący ze swoich konstytucyjnych uprawnień, były w istocie błędami wynikakorzysta-jący- wynikający-mi z niepoprawnej interpretacji przepisów.
Podkreślamy jednak, iż artykuł nie miał na celu wytykania nieprawidłowo-ści czy błędów urzędników. Oczywiste jest, że rozstrzygnięcia niezadowalają-ce często nie są wynikiem złośliwości czy lekniezadowalają-ceważenia, ale konsekwencją nie-jasnych przepisów, nieustalonej odgórnie praktyki i zagubienia w stosowanej materii. Obowiązujące przepisy nie są bowiem zbyt precyzyjne. Na zakończe-nie wypada jedyzakończe-nie wyrazić nadzieję, iż nizakończe-niejsza publikacja przyczyni się do rozwiązania przynajmniej niektórych wątpliwości. Przede wszystkim należy jednak postawić wniosek de lege ferenda o ustanowienie bardziej klarownych, przejrzystych i zrozumiałych dla organów mających je stosować przepisów wa-runkujących korzystanie z konstytucyjnie przyznanych obywatelom praw, rów-nież w obronie zwierząt.