Dostęp obywatela do informacji o realizacji ustawy o ochronie zwierząt
9. Który tryb jest właściwy?
Poniższe rozważania będą mieć znaczenie tylko wtedy, gdy pojawią się wąt-pliwości, który z trybów proponowanych przez ustawodawcę jest tak napraw-dę właściwy, jeśli chodzi o dane odnoszące się do obowiązków gminy względem zwierząt (schroniska, odławianie bezdomnych zwierząt, opieka nad wolno ży-jącymi kotami, reakcja na wypadki drogowe z udziałem zwierząt etc.). Czy te zagadnienia są informacją publiczną, czy informacją o środowisku i jego ochro-nie? Prima facie wydaje się, że postawa władz jednostek samorządu terytorial-nego wobec bezdomnych zwierząt i opieki nad nimi, a co za tym idzie
69 P. SZUSTAKIEWICZ: Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji pu-blicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych. „Przegląd Prawa Publicznego”, nr 6/2012, s. 76.
darowania środków publicznych na te cele, jest informacją publiczną. Praktyka rozpatrywania wniosków w tej materii jest podzielona. Przechodząc do próby odpowiedzi na pytanie, który tryb w omawianym przypadku jest właściwy, po analizie dwóch trybów udostępnienia informacji przyjęta zostaje wstępna teza, zgodnie z którą informacje dotyczące realizacji obowiązków nałożonych przez prawodawcę przepisami u.o.z. winny być udostępniane tylko i wyłącznie na pod-stawie przepisów u.d.i.p.
Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż co do zasady jej przepisy nie naruszają prze-pisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do infor-macji będących informacjami publicznymi. Problem ten w kontekście informa-cji o środowisku był rozważany w literaturze jeszcze w okresie, kiedy dostęp do informacji o środowisku regulowała ustawa – Prawo ochrony środowiska70. Do wspomnianej reguły kolizyjnej odnieśli się np. Jerzy Jendrośka i Marcin Stoczkiewicz71, którzy uznali, iż nie oznacza ona, że nie można u.d.i.p. zastoso-wać do informacji o środowisku ze względu na to, że ustawa ta ma w stosunku do ustaw stanowiących przepisy odrębne, charakter przepisów ogólnych. Reasu-mując, nie wyłącza ona stosowania przepisów szczególnych, które w przypad-ku zbiegu mają pierwszeństwo. Nie oznacza to jednak, że nie wolno jej zastoso-wać do informacji publicznych objętych przepisami szczególnymi72. Abstrahując zatem od rozstrzyganego problemu, można podnieść, że organ, który otrzymał wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej, wcale nie ma obowiązku zmieniać trybu (niezależnie, czy zrobi to w sposób poprawny czy nie) – prze-ciwnie: nie ma przeszkód, by odpowiedział w trybie dostępu do informacji pu-blicznej.
Rozstrzygając, który z trybów jest „jedynym słusznym”, należałoby odwołać się w pierwszej kolejności do powiązań regulacji u.o.z. z przepisami o gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Informacja na temat sposobów finansowania, kosztów utrzymania ponoszonych przez gminę na rzecz schroni-ska dla bezdomnych zwierząt, kosztów finansowania przez gminę sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt etc. dotyczy nie tylko realizacji zasad humani-tarnej ochrony zwierząt, ale jest też nieodłącznie związana z przepisami o go-spodarowaniu środkami publicznymi oraz wykonywaniu zadań gminy w tym zakresie. Analogicznie jak w przypadku społecznej kontroli wydatkowania pu-blicznych pieniędzy na realizację zadań własnych i zleconych w każdym innym zakresie również wywiązywanie się z obowiązków narzuconych na gminę prze-pisami u.o.z. będzie monitorowane w tym samym trybie.
70 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.).
71 J. JENDROŚKA, M. STOCZKIEWICZ: Ustawa o dostępie do informacji publicznej a regulacje szczegól-ne. „Państwo i Prawo”, nr 6/2003, s. 100.
72 G. WIERCZYŃSKI: Pojęcie informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicz-nej. Glosa do wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2002 roku (II SA 3301/02). „Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd Orzecznictwa”, nr 1–2/2005, s. 58–59.
Sceptycznych w stosunku do poglądu o podobieństwie zadań gminy dotyczą-cych i niedotycządotyczą-cych zwierząt w zakresie ich finansowania przekonać winna sama analiza definicji informacji o środowisku w kontekście jej międzynarodo-wego pochodzenia.
Prawo do informacji o środowisku i jego ochronie ma swoje źródło w uregu-lowaniach międzynarodowych73. Są to przede wszystkim Konwencja sporządzo-na w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 roku o dostępie do informacji, udziale społe-czeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska74, a w prawodawstwie unijnym Dyrektywa 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 roku w sprawie pu-blicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrekty-wę Rady 90/313/EWG75.
Zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji jako ratyfikowany akt prawa między-narodowego Konwencja z Aarhus ma pierwszeństwo przed ustawą (jeżeli po-stanowień ustawy nie da się pogodzić z postanowieniami umowy międzynaro-dowej)76. Należy też zauważyć, że polskie przepisy są w dużej mierze wynikiem recypowania jej postanowień. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do spo-sobu rozumienia przepisu krajowego interpretator powinien zatem porównać ustaloną treść normy z tym właśnie aktem międzynarodowym. Jedynie w ten sposób można będzie odczytać właściwe znaczenie tych przepisów. Podobnie w przypadku prawodawstwa unijnego, które jest wzorcem uregulowań krajo-wych, dla prawidłowego odczytania celu wprowadzonych przepisów należy od-nieść się do ustalonych w nim standardów. Zwraca się w tym kontekście uwagę również na aspekt czysto praktyczny, jakim jest tłumaczenie aktów międzyna-rodowych na język polski, co może utrudniać dotarcie do pierwotnych celów pra-wodawcy unijnego77.
Zaznaczenia wymaga, że analizując akty regulujące dostęp do informacji o środowisku, tylko w polskiej ustawie wśród elementów środowiska zauważyć można „zwierzęta”. W Konwencji z Aarhus i Dyrektywie w sprawie informacji mowa jest jedynie o „różnorodności biologicznej i jej składnikach”. Uzasadnio-ny wydaje się wniosek, zgodnie z którym umieszczenie przez polskiego ustawo-dawcę zwierząt w katalogu informacji podlegających udostępnieniu miało na celu wyszczególnienie tylko tych z nich, które żyją w środowisku naturalnym.
Mając na względzie cel ustawy, jakim jest ochrona środowiska, przypuszczać można, że objęcie zakresem przedmiotowym zwierząt domowych, które znaj-dują się w schroniskach oraz wymagają opieki i pomocy ludzi, nie jest zgodne z intencją prawodawcy, a samo użycie rzeczownika „zwierzęta” miało charakter
73 B. RAKOCZY: Ustawa o udostępnianiu…, s. 23–24.
74 Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706, dalej: Konwencja z Aarhus.
75 Dz. Urz. UE 2003 L 41/26, dalej: Dyrektywa w sprawie informacji.
76 M. NOWAK, B. DĄBROWSKI: Ustawa o udostępnianiu…, s. 17.
77 K. GRUSZECKI: Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko. Komentarz. Wyd. 2. LEX 2013.
nieco przypadkowy. Ustawą z 2008 roku prawodawca objął takie elementy śro-dowiska, jak powietrze, ziemia, woda, bagna oraz organizmy żywe, ale wyłącz-nie jako komponenty różnorodności biologicznej. Słowo „zwierzęta” mogło być użyte zatem jedynie w kontekście zwierząt dzikich, które są elementem środo-wiska w sensie ekosystemu – prawodawca nie miał intencji, by zwierzęta same w sobie, wszystkie, również te z natury hodowane i utrzymywane przez czło-wieka, podlegały regulacjom dotyczącym środowiska w powyższym znaczeniu.
Interpretacja przeciwna nie wydaje się racjonalna i przekonująca.