Działania niezgodne z wnioskiem

Sytuacją najbardziej pożądaną jest uzyskanie przez wnioskodawcę oczeki-wanej informacji (najlepiej w sposób nieodpłatny). Nie można jednak wykluczyć tego, że z jakichś powodów, uzasadnionych lub nie, organ będzie (w uproszcze-niu mówiąc) negatywnie nastawiony do wniosku, jaki otrzymał. Można wyróż-nić kilka takich postaw organu względem wnioskodawcy, których generalnym efektem jest brak uczynienia zadość jego żądaniu. Każda z nich przybiera jed-nak odmienną formę prawną, a co za tym idzie rodzi inne skutki.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej (oraz umorzenie postępowa-nia) przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji⁵⁶, którą wydać można jedynie w przypadkach określonych przez przepisy⁵⁷. Co najważniejsze, do decyzji stosuje się z pewnymi wyjątkami przepisy k.p.a. otwierające drogę zaskarżenia. W razie odmowy udostępnienia informacji wnioskodawcy przy-sługuje mianowicie odwołanie, które złożyć należy w terminie 14 dni. Skoro od-mowa przybiera formę decyzji administracyjnej, to zawierać musi wyczerpują-ce uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 k.p.a.). Zgodnie z art. 109 w zw.

z 14 § 2 k.p.a. powinna być ona doręczona wnioskodawcy na piśmie, za pomo-cą środków komunikacji elektronicznej lub przynajmniej ogłoszona ustnie, lecz z zaprotokołowaniem niniejszego faktu lub z uczynieniem stosownej adnotacji w aktach sprawy (z podpisem strony). Uzasadnienie tej decyzji zawierać winno też imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko (samo sprecyzowa-nie zwrotu „zajęcie stanowiska” jest już problematyczne, wydaje się, iż chodzi tutaj o wszystkie osoby wypowiadające się w tej sprawie – bez znaczenia, czy opowiadali się za odmową czy za udzieleniem⁵⁸) w toku postępowania o udo-stępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra (przykładowo tajemnicę przedsiębiorcy czy prywatność osoby fizycznej) wyda-no decyzję odmowną.

Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji nie-będących organami władzy publicznej (np. schronisko dla bezdomnych zwie-rząt działające w porozumieniu z miastem) przepisy powyższe stosuje się odpo-wiednio, z tym że wnioskodawca zamiast zgłoszenia odwołania może wystąpić do tego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei do skarg rozpatrywa-nych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepi-sy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi⁵⁹, z taką różnicą, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę nastąpić winno w terminie 15 dni

56 Art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

57 Zakres ten określa art. 5 u.d.i.p.

58 A. PISKORZ-RYŃ: Odmowa dostępu do informacji publicznej. Decyzja lub pismo. „Wspólnota”, nr 10(730)/2005, s. 49.

59 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

od dnia otrzymania skargi, a ją samą rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.

Choć w polskim porządku prawnym przyjęto zasadę powszechnego dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie, to podobnie jak w przypadku dostę-pu do informacji dostę-publicznej ustawa przewiduje od niej pewne wyjątki. Są to nie tylko przypadki, gdy organ jest zobligowany do odmowy udostępnienia infor-macji (art. 2 ust. 1, art. 16 u.d.i.ś.), ale też sytuacje, w których odmowa zależna jest od decyzji uznaniowej organu (art. 17 u.d.i.ś.). Podobnie jak w przypadku udostępniania informacji publicznej odmowa udzielenia informacji o środowisku wymaga wydania przez organ decyzji administracyjnej. Wiąże się to z upraw-nieniem wnioskodawcy do złożenia odwołania do organu administracji publicz-nej wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję⁶⁰. Należy podkreślić, iż w obu procedurach w odwołaniu nie trzeba podawać szczegółowego uzasadnie-nia – wystarczy, jeżeli z odwołauzasadnie-nia wynika, że strona nie jest zadowolona z de-cyzji. Kontrolę nad wydanymi decyzjami odmownymi również sprawują sądy administracyjne⁶¹. Postępowanie toczy się zgodnie z przepisami p.p.s.a., z nie-wielkimi zmianami wynikającymi z art. 20 u.d.i.ś., które zresztą są identyczne jak w przypadku dostępu do informacji publicznej.

W przypadku obu trybów może również dojść do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w myśl art. 64 k.p.a. Stanie się tak, kiedy interesant nie ujawni swojej tożsamości, nawet po wezwaniu o to przez organ (np. gdy wysłał wnio-sek o udostępnienie informacji publicznej mailowo, a jest podstawa do wydania decyzji odmownej). W obu trybach udzielania informacji istnieje możliwość po-zostawienia wniosku bez rozpoznania również w przypadku wpływu wniosku humorystycznego. Powinno się to wiązać jednak także z wcześniejszym wezwa-niem do uzupełnienia lub poprawienia wniosku⁶² pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Zatem właśnie nieuzupełnienie braków formalnych (nie roz-strzygając w tym miejscu faktycznie wymaganego przez przepisy stopnia for-malizmu) doprowadzić może do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Umorzenie postępowania o udzielenie informacji publicznej, jak już nadmie-niono, następuje w przypadku, gdy wnioskodawca w terminie 14-dniowym od powiadomienia o niemożności udzielenia informacji w żądanej formie nie złoży kolejnego wniosku, akceptującego proponowaną przez organ postać informacji.

Ustawa o dostępie do informacji o środowisku nie przewiduje natomiast podob-nych regulacji (w analogicznej jak wyżej wskazano sytuacji organ wydaje decy-zję o odmowie – art. 15 ust. 3 u.d.i.ś.).

60 M. NOWAK, B. DĄBROWSKI: Ustawa o udostępnianiu…, s. 40–41.

61 K. GRUSZECKI: Komentarz do art. 20 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowi-sko. W: IDEM: Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu…

62 M. BERNACZYK, M. JABŁOŃSKI: Ocena treści wniosku. „Wspólnota”, nr 12(810)/2007, s. 7.

Trzeba zwrócić uwagę, iż przepisy uprawniające uczestników postępowania administracyjnego do skarżenia bezczynności organu lub przewlekłości jego działania do wojewódzkiego sądu administracyjnego należy odnosić również do obu trybów udzielania informacji. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczony jest przepisami p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 8 p.p.s.a. przysłu-guje ona wyłącznie w określonych przepisami przypadkach, a zatem gdy organ nie wydaje decyzji administracyjnych, postanowień albo nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Co do pozostałych przypad-ków braku działania skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Biorąc pod uwagę, że udzielanie dostępu do informacji jako czynność materialno-technicz-na wpisuje się w pojęcie „innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”, należy uznać, iż także wnioskodawcy mogą posłużyć się w razie potrze-by skargą na bezczynność.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przez bezczynność w kontekście u.d.i.p. trzeba rozumieć sytuację, gdy organ nie podejmuje działań zmierzają-cych do udostępnienia informacji, do których jest zobowiązany na podstawie ustawy. Ten akt prawny jest jednak na tyle pełen niedomówień i wątpliwości, że trudno właściwie stwierdzić, co ustawodawca nakazał lub pozwolił ujawniać, a czego nie.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż do udzielenia informacji publicznej obowiązany jest podmiot będący w jej posiadaniu. Gdyby jednak wniosek wpły-nął do organu nieposiadającego danej informacji, to czy organ ten nie ma obo-wiązku podjąć żadnych działań? Ustawa nie precyzuje, do jakiego zachowania zobligowany jest ten podmiot, ale istnieje pogląd, iż ciąży na nim obowiązek nie-zwłocznego przekazania wniosku do organu właściwego drogą postanowienia⁶³. W przypadku braku takich działań należy sądzić, iż organ pozostaje w zwłoce i na jego bezczynność (niewydanie postanowienia o przekazaniu) przysługuje środek zaskarżenia. Istnieją jednak zasadnicze wątpliwości, czy faktycznie or-gan obowiązany jest do wydania postanowienia, czy nie wystarczy tylko „poin-formowanie” wnioskodawcy (taki schemat działania utrwalił się w dotychcza-sowej praktyce), iż danej informacji nie posiada. Najczęściej nie zamieszcza się w nim wiadomości, jaki organ posiada poszukiwany komunikat, często braku-je też uzasadnienia takiego załatwienia sprawy⁶⁴. Jeśli przyjąć, iż w demokra-tycznym państwie czynność informowania dotyczy „uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”, to niewątpliwie należałoby od organów

63 M. MIŁOSZ: Dopuszczalność skargi na bezczynność organu – Glosa do postanowienia NSA z dnia 6 lipca 2004 roku (OSK 547/04). „Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd Orzecznictwa”, nr 1–2/2005, s. 53–54.

64 M. BERNACZYK, M. JABŁOŃSKI: Ocena treści wniosku…, s. 7.

dzy oczekiwać jakiejkolwiek aktywności, a jej brak winien być możliwy do zwe-ryfikowania.

Na zarzut bezczynności narazić może się też organ, który twierdzi, iż żąda-na informacja w ogóle nie jest informacją publiczną. Odpowiedź żąda-na wniosek za-wierająca powyższą tezę nie jest decyzją, ale jedynie „świadczeniem informacyj-nym” – skarga na bezczynność jest jedyną możliwością wyrażenia dezaprobaty ze strony wnioskodawcy, którego żądaniu nie uczyniono zadość i który nie zga-dza się z poglądem, że to, o co wnosił, nie jest informacją publiczną. W tej sy-tuacji sąd zweryfikuje, czy dana wiadomość należy do tego kręgu, czy też nie.

Niektórzy twierdzą jednak, iż pismo takie może być zaskarżone do sądu admi-nistracyjnego jako inny akt z zakresu administracji publicznej⁶⁵.

Bezczynnością będzie również taka postawa organu, gdy ten nie odpowie w ogóle w przepisanym terminie na wniosek zainteresowanego, wiedząc, iż żą-dana informacja znajduje się np. w BIP-ie (przyczyna z art. 10 ust 1 u.d.i.p. – informacja jest już udostępniona). W takiej sytuacji organ nie jest zwolnio-ny z jakiegokolwiek działania – ma obowiązek wystosować pismo informujące o opublikowaniu tekstu, najlepiej ze wskazaniem dogodnej drogi dostępu.

Jeśli chodzi natomiast o pojęcie przewlekłości, to nie jest ono tożsame z bez-czynnością. Są to mianowicie wszelkie działania służące przedłużeniu postę-powania, np. wielokrotne kierowanie pism do wnioskodawcy o uzupełnienie, sprecyzowanie itp. Gdy organ wydaje daną informację już po wpływie skargi na bezczynność, stan ten ustaje. Podmiot ten nie zostaje jednak „oczyszczony”

z zarzutów – bezczynność przekształca się w przewlekłość.

W przypadku dostępu do informacji o środowisku również przysługują toż-same środki zaskarżenia. W przypadku naruszenia przez organ administracji przepisów prawa i odmowy udostępnienia informacji w formie innej niż decyzja administracyjna (np. zwykłym pismem informującym) wnioskodawca może zło-żyć zażalenie na bezczynność organu administracji na podstawie art. 37 k.p.a., a następnie wystąpić ze skargą na bezczynność organu do sądu administracyj-nego. Jednak jeżeli treść pisma wskazuje, że mimo braku takiej formy lub na-zwy można uznać je za decyzję, należy – jak w przypadku decyzji administra-cyjnej – złożyć odwołanie⁶⁶.

Można podkreślić, iż na podstawie art. 23 u.d.i.p. nieudostępnienie infor-macji publicznej wbrew ciążącemu na danej osobie obowiązkowi jest przestęp-stwem, które podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Taka sama kara, jednak na podstawie odpowiedniego stoso-wania przepisów u.d.i.p., grozi za nieudostępnienie informacji o środowisku, jak już bowiem wspominano, pojęcie informacji publicznej jest szersze niż informa-cji o środowisku i zawiera je w sobie.

65 Ibidem.

66 M. BAR, Z. BUKOWSKI, J. JENDROŚKA: Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie. Poznań – Wrocław 2007, s. 109.