Spis treści 1
Od kwestii robotniczej do nowoczesnej kwestii socjalnej
Studia z polskiej polityki społecznej XX i XXI wieku
Tom IV
Spis treści
2
Spis treści 3
Od kwestii robotniczej
do nowoczesnej kwestii socjalnej
Studia z polskiej polityki społecznej XX i XXI wieku
Tom IV
pod redakcją naukową Pawła Graty
WYDAWNICTWO
UNIWERSYTETU RZESZOWSKIEGO RZESZÓW 2016
Spis treści
4
Recenzował
prof. dr hab. WŁODZIMIERZ MĘDRZECKI
Opracowanie redakcyjne, korekta i łamanie ELŻBIETA KOT, WŁADYSŁAW WÓJTOWICZ
Opracowanie techniczne EWA KUC
Projekt okładki GRZEGORZ FRYDRYK
© Copyright by
Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego Rzeszów 2016
ISBN 978-83-7996-343-0
1326
WYDAWNICTWO UNIWERSYTETU RZESZOWSKIEGO 35-959 Rzeszów, ul. prof. S. Pigonia 6, tel. 17 872 13 69, tel./faks 17 872 14 26
e-mail: wydaw@ur.edu.pl; http://wydawnictwo.ur.edu.pl wydanie I; format B5; ark. wyd. 14,50; ark. druk. 13,75; zlec. red. 92/2016
Druk i oprawa: Drukarnia Uniwersytetu Rzeszowskiego
Spis treści 5
SPIS TREŚCI
Przedmowa ... 9
Karol Chylak Polityka zwalczania żebractwa i włóczęgostwa w Drugiej Rzeczypospolitej ... 14
Wstęp ... 14
Pierwsze próby ograniczania zjawiska żebractwa i włóczęgostwa na ziemiach polskich .... 15
Ku ustanowieniu prawa o zwalczaniu żebractwa i włóczęgostwa w Drugiej Rzeczy- pospolitej ... 17
Aktywność władz publicznych na rzecz wdrożenia prawa o zwalczaniu żebractwa i włóczęgostwa ... 21
Konkluzje ... 28
Anna Jarosz-Nojszewska Ubezpieczenia społeczne na Górnym Śląsku w latach 1922–1939 ... 29
Wstęp ... 29
Przejęcie ubezpieczeń przez państwo polskie ... 30
Powstanie polskich instytucji ubezpieczeń społecznych ... 33
Ubezpieczenie na wypadek choroby ... 34
Ubezpieczenie od wypadków ... 36
Ubezpieczenie na wypadek inwalidztwa, starości i śmierci robotników ... 38
Ubezpieczenie brackie górników ... 41
Dodatkowe ubezpieczenie emerytalne robotników kolejowych ... 43
Ubezpieczenie od bezrobocia ... 44
Ubezpieczenie pracowników umysłowych ... 46
Konkluzje ... 49
Elżbieta Słabińska Zakłady opieki całkowitej (zamkniętej) dla dzieci opuszczonych w Drugiej Rzeczy- pospolitej ... 51
Wstęp ... 51
Aspekty prawne opieki nad dziećmi w zakładach zamkniętych ... 51
Cele zakładów zamkniętych dla dzieci ... 57
Statystyka zakładów zamkniętych dla dzieci ... 60
Finansowanie działalności sierocińców ... 63
Zasady przyjmowania i usuwania dzieci z sierocińców ... 67
Zaspokajanie potrzeb materialnych wychowanków sierocińców ... 71
Problemy wychowawcze ... 76
Higiena osobista i opieka medyczna ... 77
Wykształcenie i zatrudnienie ... 80
Konkluzje ... 81
Spis treści
6
Paweł Grata
Działania ratownicze w ramach opieki społecznej w tzw. Polsce Lubelskiej ... 83
Wstęp ... 83
Organizacja działań opiekuńczych ... 85
Pomoc dla osób wysiedlonych z terenów przyfrontowych ... 90
Pomoc dla ludności żydowskiej ... 93
Pozostałe formy działań opiekuńczych ... 98
Pomoc dla repatriantów ... 98
Opieka nad inwalidami wojennymi ... 100
Próba zorganizowania pomocy dla ludności walczącej Warszawy ... 102
Konkluzje ... 103
Dariusz Jarosz Sytuacja materialna emerytów i rencistów w świetle listów do Komitetu Centralnego Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej z lat 1981–1989 ... 105
Wstęp ... 105
Sytuacja materialna emerytów i rencistów w latach 1981–1989: próba obiektywizacji .... 107
Pisanie do KC: skala zjawiska ... 110
Położenie materialne emerytów i rencistów: obraz własny ... 112
Przyczyna zła: stary portfel i nowy stary portfel ... 118
Położenie materialne emerytów i rencistów a podziały społeczne i legitymizacja władzy ... 121
Konkluzje ... 126
Maciej Cesarski Polityka i sytuacja mieszkaniowa w Polsce Ludowej ... 127
Wstęp ... 127
Polityka mieszkaniowa – cele i realia ... 130
Sytuacja mieszkaniowa i jej uwarunkowania ... 139
Ocena oraz społeczna percepcja polityki i sytuacji mieszkaniowej ... 142
Jerzy Krzyszkowski Ewaluacja systemu pomocy społecznej w Polsce po 1989 roku ... 145
Wstęp ... 145
Budowa systemu pomocy społecznej po 1989 roku ... 145
Reformy systemu: ku decentralizacji ... 145
Główni odbiorcy pomocy społecznej ... 147
Pojęcie ewaluacji, jej rodzaje i modele ... 149
Ewaluacja pomocy społecznej w Polsce po 1989 r. ... 152
Konkluzje ... 154
Bogusław Kotarba Informowanie organów stanowiących gmin o realizacji zadań z zakresu polityki społecznej. Ujęcie normatywne i praktyka ... 157
Wstęp ... 157
Sprawozdania z realizacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi ... 160
Ocena zasobów pomocy społecznej ... 163
Sprawozdania z realizacji rocznego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych ... 167
Konkluzje ... 171
Anna Kołomycew
Przedsiębiorstwa społeczne w procesie koprodukcji usług publicznych. Analiza uwa-
runkowań prawno-instytucjonalnych ... 174
Wstęp ... 174
Koprodukcja i collaborative governance. Nowe koncepcje teoretyczne czy realna ko- nieczność? ... 176
Przedsiębiorstwa społeczne jako dostawcy usług publicznych – możliwości i bariery ... 178
Rola przedsiębiorstw społecznych w świadczeniu usług publicznych – regulacje i zalecenia na poziomie europejskim ... 185
Prawne podstawy współpracy sektora publicznego i przedsiębiorstw społecznych ... 189
Konkluzje ... 196
Wykaz wykorzystanych źródeł i opracowań ... 199
Źródła archiwalne ... 199
Źródła drukowane ... 199
Opracowania ... 205
Noty o autorach ... 217
Spis treści
8
Przedmowa 9
PRZEDMOWA
Oddając do rąk Czytelnika czwarty już tom studiów z polskiej polityki spo- łecznej XX i XXI w., warto przypomnieć o zamierzeniach serii wydawniczej oraz dotychczasowych efektach tej inicjatywy. Pierwszy tom prac zatytułowa- nych Od kwestii robotniczej do nowoczesnej kwestii socjalnej. Studia z polskiej polityki społecznej XX i XXI wieku ukazał się w roku 20131 i miał stanowić pró- bę zmierzenia się przez zespół autorski z wybranymi zagadnieniami z zakresu historii oraz teraźniejszości polskiej polityki społecznej. W kontekście widocz- nego i często podnoszonego przez środowisko polityków społecznych deficytu badań nad historią tej dziedziny aktywności publicznej państwa, samorządów i organizacji społecznych oraz żywego zainteresowania, z jakim spotkała się opublikowana w tym samym czasie praca na temat polskiej polityki społecznej okresu międzywojennego2, wydawało się czymś naturalnym, że tego rodzaju inicjatywa winna znaleźć stałe miejsce w życiu naukowym.
Tak też się stało, tym bardziej że już tom pierwszy Studiów… spotkał się z zainteresowaniem oraz przychylnym przyjęciem środowisk naukowych zwią- zanych zarówno z polityką społeczną, jak i politologią, socjologią czy też histo- rią. Wyraźnie artykułowana potrzeba prowadzenia dalszych badań podejmują- cych wybrane aspekty liczącej sobie już blisko sto lat polskiej polityki społecz- nej przyniosła podjęcie prac nad kolejnymi tomami serii. W roku 2014 ukazał się zatem tom drugi3, w rok później tom trzeci4. Wymiernym efektem tych pu- blikacji stało się ogłoszenie kilkudziesięciu wartościowych artykułów nauko-
1 P. Grata, Polityka społeczna Drugiej Rzeczypospolitej. Uwarunkowania – instytucje – dzia- łania, Rzeszów 2013; inicjatywa dobrze wpisuje się również w wyraźnie zwiększające się w ostat- nich latach zainteresowanie historią społeczną ziem polskich w XX w., czego najlepszym przykła- dem jest realizowany w latach 2010–2013 i kierowany przez prof. dra hab. Janusza Żarnowskiego projekt badawczy „Społeczeństwo II Rzeczypospolitej”. Jego efektem stały się kolejne tomy wy- dawanych przez Instytut Historii PAN w Warszawie „Metamorfoz Społecznych”, zaś podsumo- waniem projektu jest znakomity tom 10 serii wydany w roku 2015 pod redakcją naukową Wło- dzimierza Mędrzeckiego oraz Janusza Żarnowskiego, zob. Społeczeństwo międzywojenne: nowe spojrzenie, red. W. Mędrzecki, J. Żarnowski, Warszawa 2015.
2 Od kwestii robotniczej do nowoczesnej kwestii socjalnej. Studia z polskiej polityki społecz- nej XX i XXI wieku, red. P. Grata, Rzeszów 2013.
3 Od kwestii robotniczej do nowoczesnej kwestii socjalnej. Studia z polskiej polityki społecz- nej XX i XXI wieku, t. II, red. P. Grata, Rzeszów 2014.
4 Od kwestii robotniczej do nowoczesnej kwestii socjalnej. Studia z polskiej polityki społecz- nej XX i XXI wieku, t. III, red. P. Grata, Rzeszów 2015.
PAWEŁ GRATA
10
wych w sposób znaczący poszerzających stan wiedzy na temat tej wciąż słabo zbadanej przestrzeni polskiego życia publicznego.
Założeniem wydawnictwa, do dzisiaj zresztą aktualnym, była prezentacja syntetycznych prac omawiających wybrane zagadnienia z zakresu historii oraz teraźniejszości polskiej polityki społecznej z perspektywy badawczej przedsta- wicieli różnych dyscyplin naukowych. Wskutek tego już od pierwszego tomu w zespołach autorskich znaleźli się naukowcy reprezentujący szerokie spektrum zainteresowań badawczych – swoje ustalenia naukowe na łamach serii prezentu- ją historycy, politolodzy, ekonomiści, politycy społeczni oraz socjologowie z wielu ośrodków naukowych w kraju. Dzięki tak zróżnicowanej charakterysty- ce autorów oraz interdyscyplinarnemu charakterowi publikowanych w ramach serii monografii wyłania się wieloaspektowe i szerokie spojrzenie na prezento- wane w ramach cyklu problemy oraz procesy zachodzące w ciągu ostatnich bli- sko stu lat w polskiej polityce społecznej.
Wszystkie wyżej wymienione cechy posiada również tom czwarty prac za- tytułowanych Od kwestii robotniczej do nowoczesnej kwestii socjalnej. Studia z polskiej polityki społecznej XX i XXI wieku. Podobnie jak poprzednio pomiesz- czono w nim rozdziały podejmujące różne aspekty polskiej polityki społecznej, tradycyjnie również większość z nich stanowią studia nad jej przeszłością, wzbogacone jednakże o wartościowe analizy współczesnych problemów i wy- zwań tej sfery aktywności władz publicznych. Na tom składa się tym razem dziewięć w większości stosunkowo obszernych studiów, które podejmują wy- brane problemy polskiej polityki społecznej okresu międzywojennego, Polski Ludowej oraz Trzeciej Rzeczypospolitej. Całość publikacji zamyka wykaz wy- korzystanych źródeł i opracowań stanowiący zestaw wskazówek bibliograficz- nych dla podejmowanych w tomie zagadnień badawczych.
Część monografii poświęconą polityce społecznej Drugiej Rzeczypospolitej otwiera artykuł Karola Chylaka podejmujący problem zwalczania włóczęgostwa i żebractwa w międzywojennej Polsce. Autor prezentuje w nim długie tradycje działań na rzecz ograniczania tych zjawisk na ziemiach polskich, kształtowanie się norm prawnych w tym zakresie po odzyskaniu niepodległości oraz aktyw- ność władz publicznych na rzecz wdrożenia ustanowionych wreszcie w 1927 r.
przepisów. Opracowanie wyraźnie wskazuje zarówno na nieskuteczność pier- wotnie przyjmowanych koncepcji, jak i na zmierzającą ku większej efektywno- ści działań ewolucję polityki państwa względem włóczęgostwa i żebractwa.
W drugim z rozdziałów Anna Jarosz-Nojszewska podjęła się syntetycznej prezentacji systemu ubezpieczeń społecznych obowiązujących w latach 1922–
1939 na obszarze podlegającego odrębnym niż pozostała część kraju przepisom Górnego Śląska. W kolejnych częściach opracowania autorka omawia proces przejmowania przez państwo polskie miejscowych oraz budowy własnych insty- tucji ubezpieczeniowych. Przedstawia także poszczególne elementy wciąż od- miennego niż w całej Polsce systemu ubezpieczeń społecznych na Śląsku, ich
podstawy prawne, wypływające z nich uprawnienia oraz zakres podmiotowy asekuracji. W konkluzjach podkreślone zostały zarówno utrzymujące się aż do wybuchu wojny trudności z unifikacją ubezpieczeń na Górnym Śląsku, jak i generalnie korzystniejsze niż na pozostałych obszarach państwa zasady aseku- racji przysługujące osobom ubezpieczonym.
Następny z rozdziałów, autorstwa Elżbiety Słabińskiej, zawiera obszerną analizę funkcjonowania zakładów opieki całkowitej dla dzieci opuszczonych w Drugiej Rzeczypospolitej. W kolejnych częściach opracowania zaprezento- wano uwarunkowania prawne i organizacyjne tego typu działalności opiekuń- czej, dynamikę i strukturę zakładów zamkniętych dla dzieci opuszczonych, źró- dła ich finansowania, zasady rekrutacji i pobytu wychowanków w takich pla- cówkach oraz materialne podstawy zaspokajania ich potrzeb materialnych. Scha- rakteryzowano również istotny dla prawidłowego funkcjonowania placówek sposób realizacji zadań w zakresie kształcenia i przysposobienia zawodowego podopiecznych.
W drugiej części monografii znalazły się prace traktujące o wybranych za- gadnieniach polityki społecznej Polski powojennej. W otwierającym ją tekście autorstwa Pawła Graty zaprezentowano problematykę ratowniczych działań opiekuńczych prowadzonych w 1944 r. na obszarze tzw. Polski Lubelskiej w ramach organizowanej przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego opieki społecznej. Autor omówił w rozdziale skalę potrzeb opiekuńczych występują- cych na wyzwolonych spod okupacji ziemiach polskich, organizację działań opiekuńczych oraz ich najważniejsze elementy, czyli pomoc dla osób wysie- dlonych z terenów przyfrontowych, wsparcie dla ocalałej z Holokaustu ludno- ści żydowskiej, a także pomoc dla przesiedlanych ze Wschodu tzw. repatrian- tów, inwalidów wojennych oraz ludności walczącej w powstaniu Warszawy.
W kolejnym rozdziale Dariusz Jarosz mierzy się z problematyką sytuacji materialnej emerytów i rencistów w latach osiemdziesiątych XX w. widzianą przez pryzmat listów pisanych do Komitetu Centralnego Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. W swym studium autor podejmuje próbę obiektywnej oceny liczebności oraz położenia materialnego emerytów i rencistów w omawianym okresie, omawia też zjawisko pisania listów do KC PZPR i miejsce w tej kore- spondencji spraw związanych ze świadczeniami emerytalnymi i rentowymi.
W zasadniczej części opracowania autor dokonuje analizy treści tego typu kore- spondencji, bogato egzemplifikując tekst fragmentami docierających do Komite- tu listów i rekonstruując w ten sposób położenie materialne emerytów i renci- stów widziane ich oczami z perspektywy obowiązującego i ewoluującego sys- temu emerytalnego ostatniej dekady Polski Ludowej.
Ostatni z rozdziałów traktujących o problemach polityki społecznej okresu 1944–1989 poświęcony został polityce i sytuacji mieszkaniowej Polski Ludowej.
Maciej Cesarski postawił w nim sobie za zadanie syntetyczne przedstawienie podstawowych cech strukturalnych tej sfery oddziaływania władzy na życie
PAWEŁ GRATA
12
społeczne oraz uwypuklenie dodatnich i ujemnych stron polityki i sytuacji mieszkaniowej powojennej Polski. Autor przeprowadził w swym opracowaniu konfrontację stawianych celów i realnych efektów tej polityki, przedstawił sytu- ację mieszkaniową Polaków i jej uwarunkowania oraz dokonał konkludującej oceny polityki i sytuacji mieszkaniowej, silnie akcentując również percepcję społeczną zachodzących w tej sferze procesów.
Kolejną część zbioru, obejmującą zagadnienia współczesnej polityki spo- łecznej, otwiera studium Jerzego Krzyszkowskiego podejmujące problematykę ewaluacji systemu pomocy społecznej w Polsce. Autor zarysowuje w nim pro- cesy budowy i ewolucji polskiej pomocy społecznej po 1989 r., prezentuje głównych beneficjentów pomocy społecznej, omawia podstawowe kwestie definicyjne związane z pojęciem ewaluacji, by następnie zaprezentować synte- tyczną próbę tak rozumianej oceny funkcjonowania zbudowanego w ostatnim ćwierćwieczu i opartego, podobnie jak w okresie międzywojennym, głównie na samorządach systemu pomocy społecznej. We wnioskach autor przedstawia zwięzły bilans osiągnięć i niepowodzeń pomocy społecznej w Trzeciej Rzeczy- pospolitej.
Do roli samorządów w polityce społecznej nawiązuje również Bogusław Kotarba, który podejmuje analizę sposobu realizacji i ewaluacji wykonania za- dań w tym zakresie przez jednostki samorządu terytorialnego. Korzysta w tym celu z wymaganego przez przepisy obowiązku przedkładania przez organy wy- konawcze gmin sprawozdań z wykonania poszczególnych zadań z zakresu poli- tyki społecznej. Koncentrując się na kwestiach współpracy z organizacjami po- zarządowymi, zasobach pomocy społecznej oraz realizacji lokalnych programów przeciwdziałania alkoholizmowi, przedstawia zarówno ujęcie normatywne, jak i realizację praktyczną obowiązków w tym względzie. W konkluzjach autor stwierdza, że w większości przypadków trudno istniejący stan rzeczy oceniać pozytywnie, organy wykonawcze samorządów często ograniczają się do prezen- tacji danych ilościowych, nie zwracając uwagi na efekty jakościowe prowadzo- nych w ramach polityki społecznej działań.
Silnie osadzony we współczesnych tendencjach europejskiej i polskiej poli- tyki społecznej jest rozdział Anny Kołomycew poświęcony roli przedsiębiorstw społecznych w koprodukcji usług publicznych. Autorka przedstawia w nim przede wszystkim szeroko udokumentowaną analizę uwarunkowań prawno- instytucjonalnych, wskazując, że ten aspekt aktywności obywatelskiej w ramach polityki społecznej nadal znajduje się w Polsce na bardzo wstępnym etapie roz- woju. W tekście przedstawiono zatem koncepcje teoretyczne miejsca koproduk- cji we współczesnym społeczeństwie, specyfikę i uwarunkowania przedsię- biorstw społecznych jako dostawców usług publicznych, ich rozwój w Polsce w ostatnich latach oraz europejskie i krajowe regulacje określające rolę przed- siębiorstw społecznych w świadczeniu usług publicznych.
Zamieszczone w tomie studia stanowią gruntowne oraz dobrze udokumen- towane źródłowo opracowania będących ich przedmiotem problemów badaw- czych. W wielu przypadkach są to pierwsze tego typu opracowania naukowe, nie wyczerpując wszak podjętej tematyki, mogą stać się punktem wyjścia do dal- szych pogłębionych badań. W przekonaniu zespołu autorskiego będą też stano- wić znaczący wkład do istniejącego stanu wiedzy na temat przeszłości i teraź- niejszości polskiej polityki społecznej.
Paweł Grata
KAROL CHYLAK
14
Karol Chylak
POLITYKA ZWALCZANIA ŻEBRACTWA I WŁÓCZĘGOSTWA
W DRUGIEJ RZECZYPOSPOLITEJ
Wstęp
Żebrak, włóczęga to pojęcia ze sobą historycznie zespolone, wieloznaczne, występujące i używane niekiedy zamiennie. W zależności od czasu i miejsca oso- by takie określano mianem: wagantów, wagabundów, swawolnych, picaro, luź- nych. Wyliczenie to oczywiście nie rości sobie pretensji do kompletności.
W Polsce szczególnie mocno zakorzeniło się określenie ludzie luźni, stosowane również we współczesnej literaturze przedmiotu1. Kazimierz Wielki w statutach wiślicko-piotrkowskich określił ludzi luźnych jako tych, którzy „się tułają, stanu prostego, majętności nie mając, nie robią [pańszczyzny], albo się na dniu rządzą”.
Tenże odróżnił ich od kategorii ultajów, gdyż „ultaj łupem się bawi”2. Jednak w rzeczywistości żebraków, a zwłaszcza włóczęgów, utożsamiano z przestępcami i podejrzewano o niecne czyny, gdyż: „nie mając żadnej służby, obeszcia ani opa- trzenia, po karczmach i po piwnicach się włóczą, a chocia nic nie robią i docho- dów żadnych niskąd nie mają, jednak piją, huczą, grają; wielkie na takowe ludzie podejrzenie być może o każde złoczyństwo, zwłaszcza o złodziejstwo”3.
Wiejskie pochodzenie jako element definicji z czasem zaczęło tracić na zna- czeniu, a może raczej rozszerzane było o akcentowanie braku zajęcia. Próżnia- cze życie stawało się przyczyną uznania za luźny element. W Laudum Sejmiku Warszawskiego z 1721 r. zapisano, że: „luźni rozumieć się mają ex nobilibus [ze szlachty], którzy żadnej posesji podatkowi publicznemu podległej nie mają ani pospolitego ruszenia nie odprawują; a zaś ex plebeis, którzy nikomu żadnej ab-
1 B. Baranowski, Ludzie gościńca w XVII–XVIII w., Łódź 1986, s. 6–8; M. Francić, Ludzie luźni w osiemnastowiecznym Krakowie, Wrocław–Warszawa–Kraków 1967, s. 3–9; S. Grodzicki, Ludzie luźni. Studium z historii państwa i prawa polskiego, Kraków 1961, s. 9–14; M. Nóżka, Włóczęgostwo. Zjawisko społeczne i interwencja socjalna, Kraków 2006, s. 11.
2 Cyt. za: I. Ihnatowicz, A. Mączak, B. Zientara, Społeczeństwo polskie od X do XX wieku, Warszawa 1979, s. 312.
3 S. Grodzicki, dz. cyt., s. 99.
solutnie pańszczyzny nie robią; a którzy by choć jeden dzień lub pół dnia pańsz- czyzny odrabiał, taki i taka za luźnych być nie mają poczytani”4.
W XIX w. w prawodawstwie wyraźnie już używa się terminów: włóczęga, żebrak, tułacz. Dotyczyło to prawa w zaborze zarówno rosyjskim, austriackim, jak i pruskim. Istotnym elementem definiowania było posiadanie stałego za- mieszkania, źródła dochodów bądź zatrudnienia. W Kodeksie Kar Głównych i Poprawczych włóczęgostwem i tułactwem nazywano osoby, które „nie maią pewnego zamieszkiwania, żadnego sposobu utrzymania się, którzy nie trudnią się ani professyą, ani rzemiosłem”. Żebrakami czyniącymi występek przeciwko prawu byli zaś ci, „którzy okażą się bądź zdrowemi i zdolnemi do pracy, oraz którzy tylko z nałogu i próżniactwa żebractwem trudnią się”5. Zaczęto też wy- różniać grupy o charakterze przestępczym z jednej strony, jak i osoby, które utraciły zdolność do pracy, z drugiej. Z czasem takie właśnie ujęcie przypieczę- towało zmianę podejścia do definiowania i metod zwalczania tego niewątpliwie odczuwanego jako uciążliwe społecznie zjawiska.
Pierwsze próby ograniczania zjawiska żebractwa i włóczęgostwa na ziemiach polskich
Publiczna polityka wobec zjawiska włóczęgostwa i żebractwa przez wieki miała charakter administracyjno-policyjny. Włóczęgę i żebraka traktowano jako potencjalne zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego. Takie podejście mate- rializowało się w publikacji przepisów i stosowaniu surowych środków prawno- karnych przeciwko żebrakom i włóczęgom. Reagowano zatem jedynie na skutki – stosując systemy kar, nie pochylano się nad przyczynami zjawiska6.
Do pierwszych działań o charakterze represyjnym zalicza się zwykle uchwałę pierwszego posiedzenia izby poselskiej z 1493 r. zakazującą ludziom przenoszenia się z miejsca na miejsce (De reccessu kmethonis in terra Cracoviensi). W trzy lata później, w czasach panowania Jana Olbrachta, w tzw. statutach piotrkowskich posta- nowiono, aby w każdym mieście i wsi ustalona została liczba ubogich, którym wolno było prosić o jałmużnę. Zaliczeni do tej grupy mogli otrzymać od władz miejskich oraz właścicieli wsi i proboszczów świadectwa uprawniające do zbierania jałmużny.
Chodziło przede wszystkim o osoby niezdolne do pracy. Łamiący te zakazy byli zatrzymywani i przekazywani urzędnikom królewskim do pracy przymusowej7.
4 Cyt. za: I. Ihnatowicz, A. Mączak, B. Zientara, dz. cyt., s. 311–312.
5 „Dziennik Praw Królestwa Polskiego” 1817, t. V, nr 20, s, 263–264.
6 K. Koralewski, Opieka społeczna (Dobroczynność publiczna), Warszawa 1918, s. 58.
7 Z. Grzegorzewski, Zwalczanie żebractwa i włóczęgostwa, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1927, nr 11, s. 965–966; S. Grodzicki, dz. cyt., s. 64, 107; M. Nóżka, dz. cyt., s. 40;
I. Ihnatowicz, A. Mączak, B. Zientara, dz. cyt., s. 313.
KAROL CHYLAK
16
Rezultaty stosowania prawa z czasów Jana Olbrachta nie były zanadto wi- doczne. W następnych latach uchwalano kolejne ustawy, w zasadzie potwierdza- jące obowiązujące przepisy. Tak było w 1519, 1523, 1532, 1588, 1628 i 1678 r.8 W rzeczywistości jednak największy wpływ na bieg wypadków miały prawa lokalne. W Krakowie w II połowie XVII w. zabraniano przetrzymywać ludzi luźnych w domach powyżej trzech dni. W XVIII w. pojawiły się tzw. cuchthau- zy, w których umieszczano zatrzymanych ludzi luźnych. Mnożyły się zarządze- nia przeciwko Cyganom oraz zobowiązania do informowania o spostrzeżonych włóczęgach i o osobach przyjezdnych. Pojawiły się też próby „uproduktywnie- nia” ludzi luźnych9.
Wiek XIX przyniósł całkowitą zmianę kontekstu dla włóczęgostwa i żebrac- twa. Procesy uprzemysłowienia, likwidacja poddaństwa osobistego, urbanizacja, a także oddziałujące coraz silniej nowe prądy umysłowe kształtowały nowe po- strzeganie tego zjawiska. Z jednej strony żebraków i włóczęgów traktowano jako przestępców i ścigano, nakładając surowe kary, z drugiej zaś zaczęto zau- ważać przyczyny i odróżniać niezdolność do zarobkowania od niechęci do pracy lub innych zewnętrznych powodów takiego stanu u zdolnych do pracy.
W powstałym po kongresie wiedeńskim Królestwie Polskim sprawy żebrac- twa przekazano policji na poziomie wojewódzkim, obowiązek zapobiegania temu zjawisku spadł zaś na władze lokalne10. Po kilkunastu latach, 23 sierpnia 1830 r., opublikowano prawo o włóczęgach, tułaczach i żebrakach11. Mimo że faktycznie nie zostało ono wykonane, już w niepodległej Polsce uznawano je za
„tchnące taką współczesnością metod i humanitaryzmem, że – jakkolwiek od tego czasu upłynął nieomal wiek, który dokonał prawie całkowitego przewrotu w pojęciach charytatywnych i penitencjarnych – słusznie może ono stanowić przedmiot naszej dumy i służyć za wzór prawom współczesnym”12. Jeszcze tego samego roku w Królestwie Polskim wybuchło powstanie, a zmiany polityczne będące jego skutkiem w dużej mierze przyczyniły się do poniechania wykonania ogłoszonych przepisów. Dekadę później podjęto kolejną nieudaną próbę unor- mowania zagadnienia13. Propozycje te, jak i kolejne akty prawne w tej kwestii pozostały martwą literą.
Na ziemiach zaboru austriackiego kwestie żebractwa i włóczęgostwa regu- lowano w ustawie z 10 maja 1873 r. Zapisano w niej, że „kto nie mając stałego
8 Z. Grzegorzewski, Zwalczanie..., s. 966.
9 M. Francić, dz. cyt., s. 122–123; I. Ihnatowicz, A. Mączak, B. Zientara, dz. cyt., s. 314;
Z. Boras, L. Trzeciakowski, W dawnym Poznaniu. Fakty i wydarzenia z dziejów miasta do roku 1918, Poznań 1971, s. 109.
10 „Dziennik Praw Królestwa Polskiego” 1816, t. II, nr 8, s. 64.
11 Tamże, 1830, t. XIII, nr 52, s. 130–138.
12 Z. Grzegorzewski, Zwalczanie..., s. 966.
13 Zbiór Przepisów Administracyjnych Królestwa Polskiego. Wydział Spraw Wewnętrznych 1868, cz. VI (o aresztach i więzieniach), t. 1, s. 49–63.
zamieszkania, lub opuściwszy takowe, błąka się bez zajęcia i zatrudnienia a nie może się wykazać, że ma fundusz na utrzymanie albo, że usiłuje zarabiać uczci- wie, będzie karany jako włóczęga aresztem od ośmiu dni aż do jednego miesią- ca”. Istniała też możliwość objęcia nadzorem policyjnym – na okres nie dłuższy niż trzy lata. Włóczęga bądź żebrak mógł być także skierowany na taki sam czas do „domu roboczego”14.
W zaborze pruskim zagadnienie rozwiązano w sposób zbliżony do austriac- kiego. Zasadnicza różnica polegała na tym, że zostało ono wykonane. Wyróżnione przez niemieckiego ustawodawcę osoby trudniące się żebractwem bądź zakwalifi- kowane jako włóczędzy mogły być decyzją sądu nie tylko zaaresztowane, ale również oddane do domów pracy przymusowej bądź skierowane do prac organi- zowanych przez władze publiczne: „Rozmyślni żebracy, włóczęgi i tułacze winni być znagleni do pracy, a gdy są do niey niezdolnymi, w sposób słuszny opatrzeni, lub ieżeli są cudzoziemcami z kraiu wypędzeni”15. Zagadnienie to uregulowane zostało również rozporządzeniami pruskiego ministra spraw wewnętrznych z 28 grudnia 1879 r. i 22 lutego 1880 r., które stały się podstawą dla organizacji społecznych zwalczających zjawisko żebractwa i włóczęgostwa16.
Ku ustanowieniu prawa o zwalczaniu żebractwa i włóczęgostwa w Drugiej Rzeczypospolitej
Zwalczanie żebractwa i włóczęgostwa w pierwszym okresie po odzyskaniu niepodległości przez Polskę nie zajmowało istotnego miejsca w pracach przed- siębranych przez władze państwa. Na czoło wysuwały się problemy bezrobocia, ubezpieczeń społecznych, zdrowia, zagadnienia migracji ludności czy regulacji stosunku pracy. W dziedzinie opieki społecznej, do której przynależała kwestia włóczęgostwa i żebractwa, skupiono się przede wszystkim na budowie systemu mającego za zadanie koordynować istniejące, zdecentralizowane i niezwykle różnorodne, formy instytucjonalne17. Wskazane wyżej działania resortu pracy, ale także innych ministerstw pośrednio wpływały ograniczająco na zjawisko żebractwa i włóczęgostwa. Mowa tu choćby o ubezpieczeniach od braku pracy, ubezpieczeniach wypadkowych i emerytalnych, istotne było także wprowadze- nie obowiązku szkolnego. Swoją rolę odgrywała sieć pośrednictwa pracy. Mini-
14 „Dziennik Ustaw Państwa dla Królestw i Krajów w Radzie Państwa Reprezentowanych”
1873, nr 108, s. 385–388; 1885, nr 90, s. 210–214; nr 106, s. 257–258.
15 Powszechne prawo krajowe dla państw królewsko-pruskich, Poznań 1826, s. 484–496, 524.
16 Z. Grzegorzewski, Zwalczanie..., s. 971.
17 10 lat polityki społecznej państwa polskiego 1918–1928, Warszawa 1928, s. 7–39; Polityka społeczna państwa polskiego 1918–1935, Warszawa 1935, s. 291–296; Krótki zarys działalności Ministerstwa Pracy i Opieki Społecznej w roku 1920 i pierwszej połowie r. 1921, „Praca i Opieka Społeczna” 1921, nr 1, s. 46–48.
KAROL CHYLAK
18
sterstwo Opieki inicjowało także działania zmierzające do wzmocnienia instytu- cji opiekuńczych czy to w formie zakładowej, czy otwartej.
Podejmowane próby zbudowania jednolitego systemu opieki społecznej po- czątkowo natrafiały na poważne trudności natury finansowej. Kolejne rządy nie były w stanie wygospodarować odpowiednich funduszy na realizację polityki wspierania tych czy innych działań. Właściwy ciężar spadał na administrację lokalną, a ta borykała się z ogromnymi problemami finansowymi. Osłabiony był również sektor niepubliczny, wiele inicjatyw społecznych rozbijało się o brak stałych źródeł finansowania.
Właściwe porządkowanie sfery opiekuńczej rozpoczęło się dopiero w dru- giej połowie 1923 r. Sejm przyjął wówczas ustawę o opiece społecznej. Wcze- śniejsza próba, podjęta w 1921 r., mimo zaawansowania prac nie została uwień- czona sukcesem18. W myśl wspomnianej ustawy opiekę społeczną rozumiano jako „zaspokajanie ze środków publicznych niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, które trwale lub chwilowo własnemi środkami materialnemi lub wła- sną pracą uczynić tego nie mogą, jak również zapobieganie wytwarzaniu się stanu powyżej określonego”19. W zakreślonym polu działań znalazła się walka z żebractwem i włóczęgostwem.
Pełne zrealizowanie ustawy o opiece społecznej, a także przepisów z dziedzi- ny ubezpieczeń, pośrednictwa pracy i edukacji szkolnej w zasadzie powinno było doprowadzić do automatycznego zaniku żebractwa i włóczęgostwa. Każdy oby- watel miał bowiem mieć zabezpieczony byt, choćby na najniższym poziomie.
Formalnie znikała zatem potrzeba pozyskiwania środków na życie z jałmużny.
W rzeczywistości problem nadal istniał. Można to złożyć na karb niedostatków systemu instytucjonalnego w zakresie polityki społecznej, które niewątpliwie da- wały o sobie znać. Z drugiej jednak strony, by posłużyć się wywodem z tego okre- su: „zagadnienia żebractwa nie można rozpatrywać wyłącznie pod kątem ubóstwa, ani utożsamiać go z zagadnieniem nędzy i braku materialnego. W wielu bowiem wypadkach nie ubóstwo-nędza staje się przyczyną żebractwa, lecz powody tego stanu rzeczy tkwią głębiej w psychice jednostek i w psychice zbiorowej społe- czeństwa”20. Stąd też jeżeli znajdują się „jednostki przenoszące nad pomoc opieki społecznej względnie uczciwy zarobek pracą rąk zdobyty, tryb życia z żebraniny, wówczas należy uważać je za element, którego działanie, sprzeczne z wolą usta- wodawcy, wkracza w kolizję z ustawą karną”21. W tym też kierunku, zawężając przedmiot, jak i liczbę instrumentów wpływu, poczęło rozwijać się prawodawstwo polskie doby międzywojennej.
18 Druki Sejmu Ustawodawczego 1921, nr 2572; tamże nr 3397; Sprawozdania stenograficz- ne Sejmu Ustawodawczego 1921, pos. 219, ł. 6; pos. 315, ł. 33–43.
19 DzURP 1923, nr 92, poz. 726.
20 L. Dydusiak, Zagadnienie żebractwa w Polsce, Lwów 1938, s. 2.
21 Tamże, s. 11.
W 1921 r. w MPiOS ukończono prace nad przygotowaniem odpowiednich przepisów umożliwiających skuteczne, jak mniemano, działania na rzecz zmniej- szania skali zjawiska żebractwa i włóczęgostwa. Projekt ustawy zakładał budowę sieci publicznych zakładów pracy przymusowej. Przewidywano umieszczanie w nich żebraków, włóczęgów i niechętnych do pracy. Udało się także przeprowa- dzić, zwykle rodzącą wiele problemów, procedurę uzgodnień międzyministerial- nych. Istniała też szansa na zorganizowanie pojedynczego domu pracy przymuso- wej pod Warszawą. Zabezpieczono nawet środki na ten cel, nie zdołano jednak wygospodarować odpowiedniego miejsca i inicjatywa ta odłożona została ad acta22. Dodatkowo pojawił się jeszcze jeden problem. Koncepcja ustawy opraco- wana przez MPiOS przystosowana była do prawodawstwa obowiązującego w byłych zaborach: rosyjskim i austriackim. W międzyczasie nastąpiła unifikacja ziem b. dzielnicy pruskiej, projekt należało więc zmodyfikować. W końcu 1922 r.
rozpoczęto zbieranie potrzebnych materiałów źródłowych23.
Właściwe studia nad nową legislacją o zwalczaniu żebractwa i włóczęgo- stwa rozpoczęto w drugiej połowie 1923 r. Opublikowana była już wspomniana ustawa o opiece społecznej. Nawiązywał więc do niej projekt prawa przygoto- wany przez Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej, stanowiący niejako realiza- cję jej przepisów. Autorzy, opracowując jego zasady i dobierając zespół środ- ków, korzystali z wzorów zagranicznych, przede wszystkim z ustawy rumuń- skiej z 4 lipca 1921 r. oraz z projektu takiej regulacji złożonej we francuskim parlamencie 13 czerwca 1910 r.24
Autorzy projektu starali się dociec przyczyn zjawiska i dostosować do nich odpowiednie instrumenty interwencji. Po pierwsze, przewidziano środki zapobiegawcze, a więc wykorzystanie i rozbudowę istniejących domów pra- cy dobrowolnej, gdzie „każdy nie mogący być zatrudnionym, bądź zapośred- niczonym do pracy w sposób zwykły, jak np. ułomny, z niepełną zdolnością do pracy, b. więzień itp.” mógł znaleźć pracę. Po drugie, osoby niezdolne do pracy, niepełnosprawne, w podeszłym wieku miały mieć zapewnioną możli- wość korzystania z przytułków. Po trzecie wreszcie, przewidywano środki poprawcze, a więc umieszczanie żebraków i włóczęgów zdolnych do pracy w domach pracy przymusowej. Kompetencje do wykonania tych zadań prze- kazywano na poziom lokalny. Budżet centralny miał uczestniczyć w finan- sowaniu połowy kosztów prowadzenia wspomnianych instytucji. Do instru- mentów walki z żebractwem i włóczęgostwem zaliczono także politykę kar-
22 Sprawozdanie z działalności Ministerstwa Pracy i Opieki Społecznej w r. 1921, „Praca i Opieka Społeczna” 1922, nr 2, s. 137.
23 Sprawozdanie z działalności Ministerstwa Pracy i Opieki Społecznej w r. 1922, tamże, 1923, nr 2, s. 129.
24 AAN, MOS, sygn. 54, k. 9–14, Projekt ustawy z dnia… 19… r. o zwalczaniu żebractwa i włóczęgostwa (projekt).
KAROL CHYLAK
20
ną, oprócz wspomnianych zakładów w pierwotnym projekcie pojawiło się też więzienie25.
Projekt trafił do konsultacji międzyministerialnych w maju 1925 r. Swoje zastrzeżenia zgłosiły resorty: spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, a także Rada Opieki Społecznej26. Między innymi usunięto z pierwotnej propozycji do odrębnych regulacji zagadnienie prostytucji. Znikło też więzienie jako narzędzie ograniczania zjawiska27. Istotnym wątkiem konsultacji była kwestia wykonaw- stwa prawa. Autorzy większość kosztów przerzucali na samorządy. Resort spraw wewnętrznych podkreślał konieczność skierowania do samorządów za ustana- wianymi nowymi kompetencjami odpowiednich funduszy jako źródeł ich finan- sowania. Domagano się także włączenia do prawa przepisów nakazujących Cy- ganom prowadzenie osiadłego trybu życia28.
Negocjacje toczyły się cały rok 1926, w styczniu MPiOS uznało projekt za
„zasadniczo uzgodniony”29. Resort spraw wewnętrznych trwał jednak przy swo- im. „Sytuacja finansowa związków komunalnych – alarmowali urzędnicy MSW – jest obecnie bardzo ciężka i związki komunalne nie posiadają środków na wy- konanie tych wszystkich zarządzeń”30. Minister Stanisław Jurkiewicz stanowczo odrzucał zarzuty MSW i ostatecznie przeforsował swoje zdanie31. Z początkiem jesieni 1927 r. projekt trafił do kancelarii premiera. Nie wzbudzając już więk- szych kontrowersji, 27 września 1927 r. został zaakceptowany przez Radę Mini- strów. Jednocześnie zobowiązano ministrów: pracy i opieki społecznej oraz spraw wewnętrznych do opracowania zasad współpracy między związkami ko- munalnymi i władzami miast w celu wspólnej walki ze zjawiskiem32. Prawo opublikowano w drodze prezydenckiego rozporządzenia 14 października 1927 r.
25 Tamże; Sprawozdanie z działalności Ministerstwa Pracy i Opieki Społecznej w r. 1923,
„Praca i Opieka Społeczna” 1924, nr 2, s. 283–284.
26 AAN, MOS, sygn. 54, k. 18–19, Pismo MSW, Generalna Dyrekcja Służby Zdrowia do Wy- działu Prezydialnego z 1 XII 1925 r.; Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej w 1924 i pierwszej połowie 1925 roku, „Praca i Opieka Społeczna” 1925, nr 1–2, s. 216; Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej w drugiej połowie 1925 roku, tamże, 1926, nr 1–2, s. 151; Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej. Sprawozdanie z posiedzenia Rady Opieki Społecznej, 26 IV 1925, Warszawa 1925, s. 5–6.
27 AAN, MSW, sygn. 520, k. 121–131, Ustawa z dnia… 1925 r. o zwalczaniu żebractwa i włóczęgostwa (projekt); tamże, k. 101–102, Pismo MSW z 10 VIII 1925 r.
28 Tamże, k. 98–99, Pismo MSW z 7 XI 1925 r.; tamże, k. 94–95, Pismo MSW z 1 XII 1925 r.;
tamże, k. 89–93, Pismo MSW do MPiOS z 13 XII 1925 r.
29 Tamże, k. 59, Pismo MPiOS do MSW z 27 I 1927 r.
30 Tamże, k. 52, Opinia Wydziału Samorządu terytorialnego w sprawie projektu ustawy o zwalczaniu żebractwa i włóczęgostwa.
31 Tamże, k. 38–41, Pismo MPiOS do MSW z 5 VIII 1927 r.
32 AAN, MOS, sygn. 54, k. 2–21, Projekt ustawy z dnia… 1925 r. o zwalczaniu żebractwa i włóczęgostwa (projekt); tamże, Prezydium Rady Ministrów, Prot. Rady Ministrów, sygn. 39, k. 333, 521–529, Protokół z 21-go posiedzenie Rady Ministrów RP w dniu 27 IX 1927 r.
Wdrażane miało być w konkretnych województwach na podstawie każdorazo- wej decyzji MPiOS33.
W legislacji o zwalczaniu żebractwa i włóczęgostwa zdefiniowano owe dwie tytułowe kategorie osób. Do pierwszej zaliczano każdego, „kto zawodowo zajmuje się wypraszaniem dla siebie w jakikolwiek sposób jałmużny”. Włóczę- gą zaś nazwano tego, „kto bez pracy i środków do życia zmienia stałe miejsce swego pobytu nie w celu znalezienia pracy”. Instrumentami walki ze zjawiskiem były zakłady zapobiegawcze i poprawcze, czyli – jak już wspomniano – domy pracy dobrowolnej, przytułki i domy pracy przymusowej. Warto zwrócić uwagę, że wbrew dotychczas stosowanym zasadom zrezygnowano z aresztu jako środka przeciwdziałania włóczęgostwu i żebractwu. Owszem, wobec łamiących prawo można było zastosować karę aresztu czy więzienia, lecz – co się podkreśla – tak naprawdę dotyczyło to przestępstwa oszustwa, a nie żebractwa czy włóczęgo- stwa34. Ustawodawca zaplanował zorganizowanie w każdym z województw po jednym domu pracy dobrowolnej i przymusowej. Podmiotami prowadzącymi te instytucje miały być wojewódzkie związki komunalne. Przytułki miały mieć zasięg powiatowy (względnie miały działać na terenie miast wydzielonych z powiatu). Pensjonariuszem którejś z instytucji można było stać się albo z wła- snej woli, albo też decyzją sądu.
Aktywność władz publicznych na rzecz wdrożenia prawa o zwalczaniu żebractwa i włóczęgostwa
Działania podjęte przez władze publiczne w celu ograniczenia zjawiska że- bractwa i włóczęgostwa dotykały przestrzeni nieopisanej statystycznie. Właści- wie nie istniały żadne dane, które mogłyby oszacować skalę zjawiska, jego roz- kład terytorialny czy społeczny. Oczywistą trudnością było definiowanie tego środowiska i kwalifikowanie do niego poszczególnych osób czy całych grup.
Jedynymi danymi, jakimi można się było posłużyć, była liczba zakładów opieki zamkniętej (schronisk, domów opieki, domów zarobkowych, domów pracy przymusowej i domów ochrony kobiet) i ich pensjonariuszy. Nie pozwala ona jednak na formułowanie jakichkolwiek wniosków o skali zjawiska żebractwa i włóczęgostwa w Polsce. Pensjonariuszami w wymienionych zakładach były bowiem nie tylko osoby, które można by zaliczyć do kategorii włóczęgów i że- braków.
Niewątpliwie zjawisko było jednak zauważalne. Nierzadko lokalna prasa in- formowała o mniej czy bardziej głośnych jego przypadkach. W prasie warszaw-
33 DzURP 1927, nr 92, poz. 823; AAN, MOS, sygn. 55, k. 4–5, Notatka, bez daty i autora.
34 Z. Grzegorzewski, Żebractwo i włóczęgostwo, „Praca i Opieka Społeczna” 1927, nr 4, s. 38;
K. Ogrodzki, Kilka kwestyj prawnych z zakresu opieki społecznej, tamże, 1939, nr 1, s. 33–34.
KAROL CHYLAK
22
skiej podawano statystyki zatrzymania w stolicy kilkuset czy nawet powyżej tysiąca osób rocznie. W 1935 r. policja skierowała do tzw. domu etapowego w Warszawie 1231 osób, z czego w domu pracy przymusowej znalazło się 336 z nich, w przytułku zaś 396. Część zatrzymanych uniewinniono, pozostałych umieszczono w innych ośrodkach opiekuńczych35. Epatowano bardzo różnymi określeniami znamionującymi stosunek do żebraków i włóczęgów. Zgłaszano postulaty stosowania środków karnych, zaostrzania przepisów. Często pojawiały się głosy o potrzebie walki z „plagą” żebractwa. Co rozumiano pod określeniem plagi, trudno ustalić. Informowano o swego rodzaju szajkach żebraczych, które wybierały co bardziej ekskluzywne obiekty handlowe i przestawając przed takim domem handlowym, odstraszały klientów. Opuszczały miejsce dopiero po otrzymaniu od właściciela satysfakcjonującej darowizny.
Akcentowano też inne postawy. Szczególnie w środowiskach społecznikow- skich optowano za rozszerzeniem form pomocy, starano się też wzbudzić współ- czucie dla stanu, w jakim znajdowali się ludzie żebrzący czy pozbawieni dachu nad głową.
Zjawisko włóczęgostwa i żebractwa w dyskursie publicznym bardzo często łączono z problemami bezrobocia, wspomnianymi niedostatkami w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, zwłaszcza na starość i w przypadku choroby. Dys- kusja stawała się bardziej ożywiona szczególnie w okresach trudności gospodar- czych, a w przedwojennej Polsce ich nie brakowało. W tych momentach, z jed- nej strony, pojawiały się liczne inicjatywy pomocy, czy to w formie pieniężnej, czy innej, z drugiej – nie mniej częste enuncjacje prasowe o nieprawidłowo- ściach w funkcjonowaniu systemów opiekuńczych i defraudacjach środków finansowych. Toczyła się też dyskusja o wyborze najbardziej efektywnych form pomocy. Z czasem zaczęła przeważać pomoc w formach niepieniężnych36.
Wykonanie postawionego przez ustawodawcę we wspomnianym już prawie z 1927 r. zadania nie było łatwe. Na dobrą sprawę nie istniała żadna sieć instytu- cji, o którą można byłoby się oprzeć. Owszem, w kraju działały lokalne zakłady opiekuńcze, jednakowoż ich rola była uzależniona od miejscowych warunków, a formy były niezwykle zróżnicowane. Według oficjalnych danych w 1932 r.
w Polsce działało 616 zakładów opieki zamkniętej przeznaczonych dla doro- słych, a przebywało w nich 22 119 pensjonariuszy. W domach pracy dobrowol- nej i domach pracy przymusowej umieszczono 1103 osoby37. Realizację ustaw rozpoczęto od działań o charakterze legislacyjnym. W 1928 r. resort pracy i opieki przystąpił do przygotowania zarządzeń wykonawczych. Skupiono się
35 Wczoraj [XII] uruchomiono zakład dla żebraków i włóczęgów, „Gazeta Polska” 1933, nr 337, s. 10; Dom etapowy dla żebraków, tamże, 1936, nr 77, s. 10.
36 APŁ, Akta m. Łodzi, sygn. 18329, k. 175–176, Akcja zwalczania żebractwa za pomocą bonów dobroczynnych.
37 Mały Rocznik Statystyczny 1935, s. 181–182.
przede wszystkim na kwestii organizacji sieci instytucji, a więc przytułków, domów pracy dobrowolnej i domów pracy przymusowej. Przepisy powstawały w konsultacji z Radą Opieki Społecznej38. Rozporządzenie ukazało się w końcu maja 1929 r.39
Opracowanie, przyjęcie i publikacja tego czy innego prawa, choć nastręcza- ły wielu problemów, same w sobie rzeczywistości nie zmieniały. Wyzwaniem były procedury wdrożenia. Na ziemiach polskich istniały już pewne zręby insty- tucjonalne oparte na inicjatywach społecznych, jednak do zakładanego w usta- wie stanu brakowało jeszcze bardzo dużo. W 1921 r. w trakcie prac nad ustawą o państwowych zakładach pracy przymusowej działające na ziemiach polskich instytucje zamierzano przekształcić właśnie w takie placówki. Mowa była o domach zarobkowych w Krakowie, Łomży, Lublinie i Warszawie. Szczegól- nie ten ostatni wydawał się instytucją żywotną. W 1922 r. miał zatrudniać nawet 277 osób. Działały w nim warsztaty: szewski, krawiecki, stolarski, szczotkarski, koszykarski i słomiankarski. W 1922 r. na etapie organizacji znajdowała się placówka w Łodzi. Wiadomo również, że domy pracy dobrowolnej – często skierowane do młodego pokolenia, ale nie tylko – istniały we Lwowie, Płoc- ku, Włocławku, Wilnie. Rozbudowana sieć działała na terenach byłego zabo- ru pruskiego. Ich aktywność wspierało finansowo MPiOS40. Z początkiem 1932 r., już w oparciu o zasady prawa o zwalczaniu żebractwa i włóczęgo- stwa, wojewoda wołyński utworzył w Zimnem Wojewódzki Dom Pracy Do- browolnej z Przytułkiem41.
Budowa sieci placówek była koniecznym warunkiem uruchomienia syste- mu. Drugim takim elementem było wprowadzenie w życie prawa z listopada 1927 r., a więc wydanie rozporządzenia wykonawczego w tym zakresie. Przede wszystkim chodziło o procedurę przymusowego umieszczania żebraków i włó- częgów w przytułkach i domach pracy. W prasie już od dłuższego czasu komen- towano: „pladze żebractwa sam fakt istnienia domu pracy nie zada jeszcze ciosu śmiertelnego”42. Z początkiem 1930 r. minister pracy i opieki opublikował za-
38 Materiały odnoszące się do działalności rządu za rok 1928. Sprawozdania ministerstw, Warszawa 1929, s. 823.
39 DzURP 1929, nr 41, poz. 350.
40 W 1921 r. placówka z Warszawy otrzymała 3 343 184 mkp., z Łomży 100 tys., z Krakowa 150 tys., ze Lwowa 50 tys. i Lublina 200 tys. W 1923 r. resort opieki finansował już tylko cztery ośrodki: w Warszawie, Włocławku, Wilnie i Krakowie, łącznie asygnując 40 190 tys. mkp. Spra- wozdanie z działalności Ministerstwa Pracy i Opieki Społecznej w r. 1921, „Praca i Opieka Spo- łeczna” 1922, nr 2, s. 138; Sprawozdanie z działalności Ministerstwa Pracy i Opieki Społecznej w r. 1922, tamże, 1923, nr 2, s. 130; Sprawozdanie z działalności Ministerstwa Pracy i Opieki Społecznej w r. 1923, tamże, 1924, nr 2, s. 284; P. Grata, Polityka społeczna Drugiej Rzeczypospo- litej. Uwarunkowania – instytucje – działania, Rzeszów 2013, s. 242–243.
41 „Wołyński Dziennik Wojewódzki” 1932, nr 2, poz. 15; tamże, nr 22, poz. 177.
42 Dom pracy dla żebraków, „Ekspress Wieczorny”, 1 VIII 1929, nr 212, s. 4.
KAROL CHYLAK
24
rządzenie o uruchomieniu systemu od 1 kwietnia w województwach: poznań- skim i pomorskim43. Nie można tego traktować w kategoriach przełomu, jako aktu rozpoczynającego realizację przeciąganych już kilka lat zamierzeń. Fak- tycznie bowiem na tych terenach były już podejmowane zorganizowane działa- nia na rzecz ograniczania zjawiska żebractwa i włóczęgostwa, tyle że w oparciu o prawo niemieckie. Wdrożenie więc rozporządzenia prezydenckiego z listopada 1927 r. było jedynie przestawieniem dotychczasowej aktywności na nowe tory prawne, a w konsekwencji, w przyszłości, zintegrowanie z resztą kraju. Rzecz oczywiście niebagatelna, ale jednak nie przełomowa.
Na ziemiach pruskich istniały długie tradycje zwalczania żebractwa i włóczęgo- stwa. Miały w tym swój udział również lokalne środowiska przedsiębiorców.
W Poznaniu w 1922 r. z taką inicjatywą wystąpił Związek Towarzystw Kupieckich.
W cztery lata później dzięki wsparciu lokalnych władz samorządowych, zarówno wojewódzkich jak i miejskich, zorganizowano Komitet dla Zwalczania Żebractwa.
Obok niego własne akcje prowadziły niektóre grupy wyznaniowe, jak choćby Ko- ściół rzymskokatolicki za pośrednictwem organizacji „Caritas”44. Stosując metody opiekuńcze, ale też i nie stroniąc od środków karnych (zakład w Śremie), próbowa- no radzić sobie z niepożądanym zjawiskiem45. Wprowadzenie rozporządzenia pre- zydenta z listopada 1927 r. doprowadziło do pewnego uporządkowania i usystema- tyzowania działań. W województwie poznańskim w oparciu o fundusze tamtejszego samorządu działały: Wojewódzki Zakład Pracy Dobrowolnej w Łaskach w powiecie czarnkowskim, Wojewódzki Zakład dla Ubogich w Śremie i Wojewódzki Zakład Roboczy w Bojarowie w powiecie rawickim (późniejszy Wojewódzki Zakład Ko- rygendów i Ubogich, a następnie Dom Pracy Przymusowej)46. Na terenie miasta istniały też przytułki dla starców prowadzone przez Towarzystwo Przeciwżebracze (ul. Grobli 26, ul. Mostowa 6)47. Podobną sieć instytucjonalną spotkać można było na terenach województwa pomorskiego. W Chojnicach Pomorski Wydział Woje-
43 DzURP 1930, nr 15, poz. 115; tamże, 1938, nr 70, poz. 509.
44 APŁ, Akta m. Łodzi, sygn. 18329, k. 175–176, Akcja zwalczania żebractwa za pomocą bonów dobroczynnych.
45 Tamże, k. 163–164, Pismo Magistratu m. Poznania z 1926 r.; tamże, k. 167–168, Pismo Magistratu m. Poznania z 1926 r.
46 Przewodnik i informator po pawilonie Poznańskiego Wojewódzkiego Związku Komunal- nego (Starostwo Krajowe w Poznaniu) na Powszechnej wystawie Krajowej w Poznaniu 1929 r., Poznań 1929, s. 7–9. Instytucje te decyzją ministra spraw wewnętrznych z 2 XI 1936 r. przyjęły nowe nazwy: Zakład Ubogich Poznańskiego Samorządu Wojewódzkiego w Śremie, Dom Pracy Przymusowej Poznańskiego Samorządu Wojewódzkiego w Bojarowie, Dom Pracy Dobrowolnej Poznańskiego Samorządu Wojewódzkiego w Łaskach; Zarządzenia, „Orędownik na Powiaty Nowotomyski i Olsztyński”, 8 XII 1936, s. 1.
47 W. Fidler, Historia miejskiego komitetu walki z żebractwem w Poznaniu [w:] K. Motyliń- ski, Materiały sprawozdawcze: Pierwszy Ogólnopolski Zjazd Przedstawicieli Opieki Społecznej Samorządu Terytorialnego, Poznań, 24 do 25 IX 1933 r.: Pierwszy Ogólnopolski Zjazd Przeciw- żebraczy, Poznań, 24 do 26 II 1937, Poznań 1937, s. 162–187.
wódzki dysponował przytułkiem, Domem Pracy Dobrowolnej i Domem Pracy Przymusowej (tzw. Zakład dla Krajowych Ubogich w Chojnicach, później Krajowe Zakłady Opieki Społecznej w Chojnicach). W każdym istniały oddziały męskie i kobiece48.
Ponad trzy lata trzeba było czekać na decyzję inicjującą dalszy rozwój sys- temu. We wrześniu 1933 minister Stefan Hubicki zarządził z dniem 1 paździer- nika implementację prawa o zwalczaniu żebractwa i włóczęgostwa na terenie miasta Warszawy49. W tym mieście inicjatywa społeczna mająca na celu ograni- czenie tego zjawiska pojawiła się w jesienią 1926 r. Powstały wówczas zręby organizacji przeciwżebraczej, która miała „stopniowo zakładać domy zarobkowe zacisza i przytuliska”50. Pomysł ten realizowany był we współpracy z władzami miejskimi. Wcześniejsze działania władz stolicy, choć były podejmowane – prowadzono bowiem kilka placówek w samej Warszawie jak i poza nią (w Gó- rze Kalwarii) – nie miały charakteru skoordynowanego, a dodatkowo wyraźnie ograniczane były zasobnością miejscowego budżetu51.
Głównym problemem był brak domu pracy przymusowej. W 1932 r. udało się pozyskać wsparcie władz centralnych i z początkiem grudnia 1933 r. uruchomiono tzw. dom etapowy (ul. Przebieg 3). Umieszczani tam byli podejrzani o uprawianie żebractwa i włóczęgostwa52, po czym, o ile sąd podzielił zdanie policji, trafiali oni do Domu Pracy Przymusowej w podwarszawskim Oryszewie. Tylko w ciągu trzech pierwszym miesięcy zatrzymano 558 podejrzanych, z czego 133 trafiło do ośrodka w Oryszewie, a 93 do przytułków53. We wrześniu 1938 r., podsumowując czteroletnią działalność, władze miejskie informowały o zatrzymaniu przez ten okres około 6 tys. żebraków i włóczęgów oraz o skazaniu wyrokiem sądu na pobyt w domu pracy w Oryszewie około 1,5 tys. z nich54. Swoje placówki prowadziły grupy wyznaniowe, by wspomnieć choćby „Caritas”, a także organizacje społecz- ne, jak Warszawskie Towarzystwo Dobroczynności55.
48 Sprawozdanie Pomorskiego Wydziału Wojewódzkiego z administracji Pomorskiego Wo- jewódzkiego Związku Komunalnego za rok administracyjny 1931/32, Toruń 1932, s. 45, 164–168.
49 DzURP 1933, nr 73, poz. 540.
50 Organizacja przeciwżebracza, „Kurier Warszawski”, 15 XII 1926, nr 344 (wyd. poranne), s. 5.
51 APŁ, Akta m. Łodzi, sygn. 18329, k. 25, Zwalczanie żebractwa; Z. Jarochowski, Żebrac- two nieletnich i metody zwalczania jego [w:] K. Motyliński, dz. cyt., s. 118–126.
52 Domy pracy przymusowej, „Kurier Warszawski”, 17 VI 1932, nr 166 (wyd. wieczorne), s. 4; Przymusowy dom pracy dla żebraków w Warszawie, „Samorząd Lokalny” 1932, nr 12, s. 758;
Wczoraj [XII] uruchomiono zakład dla żebraków i włóczęgów, „Gazeta Polska” 1933, nr 337, s. 10; Dom etapowy dla żebraków, tamże, 1936, nr 77, s. 10.
53 Sprawozdanie z działalności Ministerstwa Opieki Społecznej za rok 1933/34 r., Warszawa 1935, s. 38.
54 Walka z żebractwem i włóczęgostwem, „Dziennik Zarządu Miejskiego w m. stoł. Warsza- wie” 1938, nr 71, s. 1–2.
55 Poświęcenie Domu Pracy Tow. Caritas na Bródnie, „Gazeta Polska” 1937, nr 258, s. 6;
50-lecie zakładu św. Franciszka na Solcu, „Kurier Warszawski” 1932, nr 340 (wyd. poranne), s. 5.
KAROL CHYLAK
26
W 1934 r. zapał urzędników resortu opieki do realizacji rozporządzenia pre- zydenckiego z listopada 1927 r. osłabł całkowicie. Więcej, w tym czasie podjęto decyzję o wstrzymaniu rozbudowy systemu instytucjonalnego domów pracy i przytułków. Podstawowym problemem był stan finansowy samorządów. Zde- cydowano o podjęciu próby łagodzenia ostrza zjawiska poprzez kierunkowe wsparcie dla określonych grup, tj. młodzieży i dorosłych niezdolnych do pracy56. Dopiero w maju 1938 r. zdecydowano o wdrożeniu rozporządzenia o że- bractwie i włóczęgostwie. Tym razem miało wejść w życie na terenie woje- wództwa łódzkiego. Na początek w samej Łodzi, tj. od 1 czerwca 1938 r., a w dwa lata później (1 czerwca 1940 r.) na pozostałym terytorium tej jednostki ad- ministracyjnej57. W Łodzi inicjatywa działań mających na celu zwalczanie włó- częgostwa i żebractwa pojawiła się jeszcze w 1906 r., a realizowana była przez Łódzkie Chrześcijańskie Towarzystwo Dobroczynności. Pod koniec I wojny światowej dzięki aktywności władz niemieckich powstał dom pracy przymuso- wej dla żebraków58. Instytucja ta nie utrzymała się jednak zbyt długo. Po odzy- skaniu przez Polskę niepodległości władze lokalne po raz kolejny zajęły się pro- blemem. W 1922 r. powstał dom noclegowy, początkowo koedukacyjny, później dwa oddzielne, a w cztery lata później pierwszy dom pracy. Większe możliwości działania pojawiły się dopiero po zintegrowaniu aktywności miejscowych spo- łeczników i władz komunalnych. Jeszcze w 1936 r. w Łodzi pod auspicjami władz miejskich udało się zorganizować organizację społeczną – Łódzkie Towa- rzystwo Przeciwżebracze wspierające zwalczanie zjawiska żebractwa i włóczę- gostwa59. Lokalne władze delegowały posiadane kompetencje w tym zakresie właśnie na owo stowarzyszenie. Zakupiły i przystosowały odpowiedni budynek oraz zawarły z towarzystwem trzyletnią umowę60. Obok tego działały też orga- nizacje związane z grupami wyznaniowymi.
56 Sprawozdanie z działalności Ministerstwa Opieki Społecznej za rok 1934/35 r., „Praca i Opieka Społeczna” 1936, nr 1, s. 64–65; Sprawozdanie z działalności Ministerstwa Opieki Spo- łecznej za rok 1935/36 r., tamże, 1936, nr 4, s. 409; Sprawozdanie z działalności Ministerstwa Opieki Społecznej za rok 1936/37 r., tamże, 1937, nr 4, s. 515.
57 DzURP 1938, nr 38, poz. 321; Sprawozdanie z działalności Ministerstwa Opieki Społecz- nej za rok 1937/38, „Praca i Opieka Społeczna” 1938, nr 4, s. 523.
58 APŁ, Akta m. Łodzi, sygn. 18328, k. 6–7, Pismo do Delegacji N.B.P. przy Magistracie m. Łodzi z 23 II 1916 r.; tamże, sygn. 18330, k. 4–8, Pismo Magistratu m. Łodzi z 22 XII 1925 r.
59 Tamże, Urząd Wojewódzki Łódzki, sygn. 1459, k. 6–11; Statut Stowarzyszenia p.n.
„Łódzkie Stowarzyszenie Przeciwżebracze”; tamże, k. 24, Pismo Starosty Grodzkiego Łódzkiego do Urzędu Wojewódzkiego Łódzkiego z 20 III 1936 r.; S. Nowicki, Historia powstania Towarzy- stwa Przeciwżebraczego oraz akcja charytatywna w domach noclegowych [w:] K. Motyliński dz.
cyt., s. 141–142; Coraz więcej żebraków zawodowych na ulicach Łodzi, „Kurier Łódzki”, 28 XII 1924, nr 352, s. 7.
60 Placówka znajdowała się przy ul. Kątnej 10 (obecnie ul. Walerego Wróblewskiego). APŁ, Akta m. Łodzi, sygn. 18333, k. 3, Pismo Urzędu m. Łodzi, Wydział Opieki Społecznej do Wydziału Prezydialnego z 24 XI 1936 r.
Próba zbudowania państwowej sieci instytucji zwalczających żebractwo i włóczęgostwo nie przyniosła zamierzonych efektów. W 1935 r. działało w Pol- sce 51 zakładów specjalnych, w dwa lata później o cztery więcej. W domach pra- cy dobrowolnej umieszczonych było 951 (1935) i 641 (1937) osób, a w domach pracy przymusowej 609 (1935) i 551 (1937) pensjonariuszy61. Wydaje się, że podstawową barierą były w tym wypadku problemy finansowe organów władzy zarówno centralnej, jak i lokalnej. W drugiej połowie lat 30. zauważalna była ten- dencja do łączenia inicjatywy publicznej i aktywności społecznej. Polityka ta sprawdzała się choćby w działalności władz na rzecz ograniczania zjawiska han- dlu ludźmi. Na takich bowiem zasadach funkcjonowały podstawowe instytucje terenowe tego systemu, czyli misje dworcowe62. Sukcesem uwieńczone starania łódzkiego magistratu stały się dobrym przykładem dla reszty ośrodków.
Popularna stała się inicjatywa tworzenia lokalnych struktur społecznych, tzw. towarzystw przeciwżebraczych. Miały one za zadanie nie tylko budować sieć instytucjonalną, ale również korzystać z form pozazakładowych. „Chodzi- łoby o to tylko – pisał w 1938 r. Leon Dydusiak – by każdy mieszkaniec składał do towarzystwa, powołanego do życia przez społeczeństwo, tę kwotę, jaką wy- daje w pewnym okresie czasu na żebraków, gdy ich spotyka na ulicy […] Akcja tego rodzaju stworzyłaby w najpełniejszym tego słowa znaczeniu współpracę obu czynników, tj. instytucji i jej członków. […] Niezbędny natomiast i korzyst- ny będzie kontakt towarzystwa z władzami administracji ogólnej, które będą stosowały nie tylko nadzór, ale także udzielą wskazówek i koniecznej pomo- cy”63. Lokalne towarzystwa powiązane zaś w struktury regionalne i koordyno- wane przez urzędy powiatowe, wojewódzkie oraz MOS miały stać się właści- wym instrumentem ograniczania zjawiska żebractwa i włóczęgostwa.
W lutym 1937 r. w Poznaniu odbył się pierwszy ogólnopolski zjazd organi- zacji przeciwżebraczych i innych podmiotów zaangażowanych w rozwiązanie tej trudnej kwestii społecznej. Kilkudniowe spotkanie zakończyło się m.in. przy- jęciem uchwały o zorganizowaniu „centrali porozumiewawczej wszystkich czynników zainteresowanych opieką społeczną urzędową i nieurzędową, która to centrala gromadziłaby wiadomości dotyczące zawodowego zwalczania że- bractwa i włóczęgostwa w Polsce”. Podpisano wówczas umowę o utworzeniu takiej organizacji, a na rok 1939 r. zaplanowano kolejny zjazd, tym razem w War- szawie, gdzie zamierzano kontynuować prace organizacyjne (przyjąć statut).
Realizacji pomysłu przeszkodził wybuch II wojny światowej64.
61 Mały Rocznik Statystyczny 1939, s. 290.
62 Zob. K. Chylak, Zwalczanie handlu żywym towarem w II Rzeczypospolitej. Społeczna dzia- łalność misji dworcowych na rzecz ochrony kobiet i dzieci, „Homo Politicus” 2011, s. 102–117.
63 L. Dydusiak, dz. cyt., s. 36–37.
64 K. Motyliński, dz. cyt., s. 81–84.
