Próby zlikwidowania lub ograniczenia kontroli przepływu osób przez wewnętrzne granice Wspólnot Europejskich podejmowano od połowy lat siedemdziesiątych XX wieku. Na szczycie w Paryżu w 1974 roku prowadzono rozważania (raport Tindemansa) na temat możliwości zwięk-szenia praw obywateli, jednocześnie Komisja Europejska sporządziła raport Europa dla obywate-li, na temat możliwości wprowadzenia jednolitych paszportów i utworzenia unii paszportowej, przyznającej specjalne prawa obywatelom państw członkowskich w ramach planowanego szersze-go programu działań na rzecz „Europy obywateli”. Starania te nie przyniosły wówczas większeszersze-go efektu, ale idea ta odrodziła się w pierwszej połowie lat osiemdziesiątych XX wieku, kiedy to po-stanowiono zintensyfi kować działania zmierzające do utworzenia wspólnego rynku. Na szczycie w Fointaiebleau w 1984 roku powołano dwa komitety: do spraw zmian instytucjonalnych (zwany Komitetem Dooge’a) i ds. narodów Europy (Komitet Adonnino). Komitety te opracowały dwa raporty, z których pierwszy postulował szybkie stworzenie w pełni zintegrowanego rynku we-wnętrznego, a drugi – doprowadzenie do powstania „Europy obywateli”. Wówczas również Rada Europejska opowiedziała się za zniesieniem kontroli policyjnej i celnej dla osób i towarów przekra-czających granice państwowe. Nie wszystkie państwa były jednak wówczas na to gotowe.
13 lipca 1984 roku w Saarbrücken podpisano dwustronne porozumienie francusko-niemiec-kie, dotyczące zniesienia granic między obydwoma krajami. Porozumienie to dotyczyło jedynie kontroli na drogowych przejściach granicznych między obydwoma krajami. Umową tą zainte-resowały się następnie kraje Beneluksu – Belgia, Holandia i Luksemburg, mające doświadczenie w funkcjonowaniu unii paszportowej. Negocjacje doprowadziły do podpisania 14 czerw-ca 1985 roku w luksemburskiej miejscowości Schengen porozumienia, nazywanego układem z Schengen. Układ z Schengen jest umową międzynarodową, której sygnatariuszami były po-czątkowo: kraje Beneluksu, Francja i RFN, mającą na celu zapewnienie swobody przepływu osób na terytorium państw sygnatariuszy. Umowa ta została zawarta poza wspólnotowym po-rządkiem prawnym.
Pierwszy, podstawowy układ z Schengen jest kilkustronicowym porozumieniem, składającym się z dwóch części. Część pierwsza układu dotyczy działań krótkookresowych (przed 1 stycznia 1996 roku). Postanowiono, że w momencie wejścia w życie układu i do czasu całkowitej elimi-nacji kontroli, wszelkie formalności związane z przekraczaniem granic wewnętrznych środkami transportu drogowego przez obywateli państw członkowskich zostaną ograniczone zasadniczo do zwykłej kontroli wzrokowej, bez ich zatrzymywania. Przewidziano ponadto: stworzenie wspól-nych punktów kontroli granicznej (tam gdzie ich wcześniej nie było), umożliwienie mieszkańcom terenów przygranicznych przekraczania granicy w dowolnym miejscu i czasie, podjęcie kroków w kierunku skutecznego zwalczania nielegalnej imigracji, zniesienie niektórych form kontroli celnej i technicznej pojazdów przewożących towary przez granice wewnętrzne (m.in. stanu tech-nicznego pojazdów, rozmiaru i ciężaru pojazdów użytkowych), wzmocnienie współpracy, w tym wymiany informacji między władzami celnymi i policyjnymi w zakresie walki z przestępczością. Postanowiono też podjąć kroki na rzecz usprawnienia odpraw na granicach w odniesieniu do to-warów i pasażerów korzystających z transportu kolejowego i wodnego (śródlądowego).
Część druga układu z Schengen dotyczy środków i działań długoterminowych. Obejmują one przede wszystkim zniesienie kontroli na wspólnych granicach i przeniesienie ich na granice ze-wnętrzne, podjęcie działań mających na celu ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego i zapobie-ganie nielegalnemu wjazdowi osób, ujednolicenie polityki wizowej i warunków wjazdu. Sygna-tariusze układu zobowiązali się do wypracowania porozumień o współpracy policyjnej na rzecz zapobiegania przestępczości oraz w celach śledczych. Ponadto zobowiązano się do podjęcia działań mających na celu harmonizację prawa odnoszącego się do przewozu narkotyków, broni i materia-łów wybuchowych; obowiązku meldunkowego w hotelach, harmonizacji przepisów w dziedzinie podatków pośrednich (VAT i akcyzy).
Pełne urzeczywistnienie idei przekraczania granic wewnętrznych bez przeprowadzania kontro-li podróżujących stało się możkontro-liwe dopiero po podpisaniu Konwencji Wykonawczej do układu z Schengen. Projekt był w zasadzie gotów w grudniu 1989 roku, ale ostateczne podpisanie kon-wencji nastąpiło 19 czerwca 1990 roku. Konwencja ta jest znacznie obszerniejszym dokumentem od układu podstawowego i stanowi jego uszczegółowienie.
Konwencja Wykonawcza do układu z Schengen ustanawia jednolite zasady kontroli na grani-cach zewnętrznych oraz wprowadza środki towarzyszące, które umożliwiają zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych państw-sygnatariuszy. Zasadniczą treść Konwencji Wykonawczej sta-nowią przepisy wprowadzające tzw. środki wyrównawcze, których celem miało być wyrównanie „defi cytu bezpieczeństwa” powstałego na skutek zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych. Do najważniejszych z nich należą7:
1) zasady przekraczania granic zewnętrznych, wewnętrznych i polityka wizowa (art. 3–27). U podstaw całego dorobku prawnego z Schengen leży zasada, że zniesieniu kontroli na granicach
ze-7 Konwencja Wykonawcza do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. pomiędzy rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec dotyczącego stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, tekst dostępny na stronie internetowej: www.cie.gov.pl.
wnętrznych musi towarzyszyć wzmocnienie kontroli na granicach zewnętrznych. Zatem w konwen-cji określono warunki, których spełnienie jest wymagane przy wjeździe obywateli państw trzecich na teren państw strefy Schengen. Muszą oni posiadać ważną wizę wjazdową oraz środki fi nansowe wystarczające na pokrycie kosztów pobytu, a w razie potrzeby powinni udokumentować cel podróży. Sygnatariusze układu z Schengen ustalają wspólną listę krajów, których obywatele podlegają obo-wiązkowi wizowemu. Granicą zewnętrzną wjazdu na teren Schengen powinna być w zasadzie granica państwa, które wydało wizę. Wiza upoważniająca do wjazdu i poruszania się po obszarze Schengen została ujednolicona zarówno co do wzoru, jak i warunków wydawania. Wprowadzono dwa rodzaje wiz: mogą one być krótko- i długoterminowe (odpowiednio art. 9–17 i art. 18). Wizy krótkotermi-nowe wydawane są na okres trzech miesięcy i obowiązują na całym obszarze Schengen (obecnie na całym terytorium Unii Europejskiej), natomiast wydawanie wiz długoterminowych pozostaje w ge-stii poszczególnych państw-sygnatariuszy, i taka wiza jest ograniczona do ich obszaru. Obcokrajowcy przebywający na terenie Schengen podlegają obowiązkowi meldunkowemu. Przewoźnicy przywożą-cy podróżnych na teren obszaru Schengen są zobowiązani do zabrania z powrotem osób nieposiada-jących wymaganych dokumentów; muszą się też liczyć z karą pieniężną;
2) harmonizacja przepisów w dziedzinie polityki azylowej (art. 28–38); Konwencja Wyko-nawcza ustala w sposób automatyczny kompetencje jednego państwa do rozpatrywania wniosku azylowego, niezależnie od tego, gdzie taki wniosek został złożony. Jeśli osoba starająca się o azyl przebywa na obszarze Schengen legalnie, wniosek powinno rozpatrywać państwo, które wydało zezwolenie na pobyt (np. wizę). W przypadku zaś, gdy dana osoba przebywa na obszarze Schen-gen nielegalnie, wniosek o azyl powinien być rozpatrzony przez państwo, którego granica została przekroczona;
3) ściślejsza współpraca pomiędzy narodowymi służbami policyjnymi (art. 39–47), w szcze-gólności w zakresie pościgu transgranicznego i obserwacji transgranicznej. Zintensyfi kowano bezpośrednie kontakty pomiędzy policjami sąsiadujących państw, a posterunki i komendy przy-graniczne zostały połączone bezpośrednimi liniami telefonicznymi, zaczęto organizować wspólne, międzynarodowe szkolenia;
4) współpraca sądowa i administracyjna, między innymi dotycząca ekstradycji (art. 59–66) oraz wykonywania wyroków w sprawach karnych (art. 67–69). Zasady współpracy ustalone w konwencji dotyczą w szczególności ułatwień procedur ekstradycyjnych, przekazywania doku-mentów w trybie pomocy prawnej w różnych fazach postępowania karnego, rozciągnięcia zasady współpracy na przestępstwa fi skalne, wykonywania zagranicznych orzeczeń sądowych oraz zasto-sowania zasady ne bis in idem (nieorzekania dwukrotnie w tej samej sprawie);
5) jednolita polityka wobec handlu narkotykami i innymi środkami odurzającymi (art. 70–76), a także posiadania i obrotu bronią palną oraz amunicją (art. 77–91). W Konwencji Wykonawczej przewidziano powołanie stałej grupy roboczej, złożonej z przedstawicieli władz policyjnych i cel-nych poszczególcel-nych państw, w celu wypracowania skutecznej polityki zwalczania handlu narko-tykami i środkami odurzającymi;
6) stworzenie elektronicznego Systemu Informacji Schengen (SIS) zapewniającego dostęp do danych umożliwiających identyfi kację konkretnych osób i rzeczy (art. 92–119). Stworzenie i uru-chomienie sprawnie działającego systemu informacyjnego było warunkiem wejścia w życie układu z Schengen i jego Konwencji Wykonawczej. System ten umożliwia wymianę danych o osobach i przedmiotach. Pozwala w praktyce każdemu funkcjonariuszowi straży granicznej lub policji na sprawdzenie, czy dana osoba, a także przewożone przedmioty nie są notowane w archiwach poli-cyjnych lub poszukiwane – spełnia więc tym samym rolę centralnego rejestru poszukiwawczego. SIS składa się z jednostki centralnej w Strasburgu oraz z krajowych baz danych, do których bezpośredni dostęp mają wszystkie placówki na terenie państw sygnatariuszy zajmujące się obcokrajowcami. Każ-de państwo odpowiada za swoją bazę danych i tylko ono może dokonać wpisu do krajowego rejestru, przekazując odpowiednią informację do centralnego komputera. Stworzenie efektywnego systemu okazało się kosztowne i czasochłonne i spowodowało kilkuletnie opóźnienie wejścia w życie układu z Schengen i Konwencji Wykonawczej.
Konwencja z Schengen weszła w życie w roku 1995, a następnie została inkorporowana do systemu prawnego Unii Europejskiej na mocy traktatu amsterdamskiego z 1997 roku, który włączył cały doro-bek Schengen (tzw. acquis Schengen) do wspólnotowego porządku prawnego. Traktat amsterdamski wszedł w życie 1 maja 1999 roku i od tego czasu stosowane są w ramach porządku wspólnotowego prze-pisy dorobku Schengen, który jest nadal rozwijany już w prawnych i instytucjonalnych ramach Unii Eu-ropejskiej. W skład dorobku prawnego Schengen, poza samym układem z Schengen z 14 czerwca 1985 roku i Konwencją Wykonawczą z 19 czerwca 1990 roku, wchodzą również protokoły akcesyjne i poro-zumienia do układu z 1985 roku oraz poroporo-zumienia wykonawczego z 1990 roku zawarte z: Włochami (podpisane w Paryżu 27 listopada 1990 roku), Hiszpanią i Portugalią (podpisane w Bonn 25 czerwca 1991 roku), Grecją (podpisane w Madrycie 6 listopada 1992 roku), Austrią (podpisane w Brukseli 28 kwietnia 1995 roku) oraz z Danią, Finlandią i Szwecją (podpisane w Luksemburgu 19 grudnia 1996 roku), wraz z odnoszącymi się do nich: aktem końcowym i wspólnymi oświadczeniami, decyzje i de-klaracje przyjęte przez Komitet Wykonawczy ustanowiony na podstawie postanowień porozumienia wykonawczego z 1990 roku, a także akty przyjęte przez organy, którym Komitet Wykonawczy udzie-lił kompetencji decyzyjnych dla wdrażania porozumienia wykonawczego (łącznie około 3 tys. stron)8. Zniesienie kontroli granicznych nie oznacza zniesienia granic administracyjnych. W mocy pozostają też wprowadzone przez władze państw członkowskich procedury administracyjne, np. meldunkowe. W związku z przepisami imigracyjnymi i wizowymi wskazane jest posiadanie przy sobie dokumentu tożsamości potwierdzającego obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Kontrola toż-samości, pomimo iż nie będzie przeprowadzana na granicach, może być dokonana na zasadach wyryw-kowych, na terenie całego obszaru Schengen. W określonych sytuacjach, po uprzedniej decyzji Rady UE, możliwe jest także czasowe przywrócenie kontroli granicznych.
Traktat amsterdamski ustanowił nowy cel Unii Europejskiej, jakim jest utworzenie w jej ra-mach „obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”. Jest to możliwe poprzez zapewnienie swobodnego przepływu osób. Część acquis z Schengen została zatem włączona bezpośrednio do traktatu amsterdamskiego i poddana kompetencjom Wspólnoty. Dotyczy to przede wszystkim środków związanych z zapewnieniem swobodnego przepływu osób, współpracy sądowej w spra-wach cywilnych, zacieśnienia współpracy administracyjnej i organów celnych. Inne postanowie-nia z Schengen, jak np. współpraca sądownicza oraz współpraca policyjna w sprawach karnych znalazły się w zreorganizowanym III fi larze UE (funkcjonującym na zasadzie współpracy mię-dzyrządowej). Natomiast odpowiednie środki dotyczące kontroli na granicach zewnętrznych, spraw migracyjnych, polityki azylowej, zapobiegania i zwalczania przedsiębiorczości zostały prze-niesione z III do I fi lara. Komitet Wykonawczy, będący najwyższą władzą na mocy porozumień z Schengen, został zastąpiony przez Radę Unii Europejskiej ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. Protokół wyłącza z acquis Schengen Wielką Brytanię i Irlandię, ale umożliwia tym państwom przystąpienie do systemu w dowolnej chwili, za zgodą Rady. Wielka Brytania i Irlandia uznają prawo do swobodnego podróżowania obywateli ze strony UE, ale odmawiają go przyjezd-nym z innych państw i dlatego utrzymują kontrole graniczne.
Istotny jest fakt, że państwa, przystępując do Unii Europejskiej, zobowiązane są do przyjęcia dorobku schengeńskiego w całości. Do strefy Schengen przystąpiły kolejne kraje: 21 grudnia 2007 roku – Polska, Litwa, Łotwa, Estonia, Malta, Słowacja, Słowenia, Węgry; 12 grudnia 2008 roku – Szwajcaria, 1 listopada 2009 roku – Lichtenstein. Ponadto przewiduje się, że Cypr przystąpi do strefy w 2010 roku, a Bułgaria i Rumunia w marcu 2011 roku. Do układu z Schengen należą zatem obecnie 22 państwa Unii Europejskiej, Islandia i Norwegia, należące do Nordyckiej Unii Paszpor-towej oraz Szwajcaria i Lichtenstein, który jest z grupą z Schengen stowarzyszony. Wobec państw, które uzyskały status członka stowarzyszonego, mają zastosowanie postanowienia Konwencji Wy-konawczej. Ich udział w procesie podejmowania decyzji jest jednak ograniczony do prawa wyraża-nia opinii i formułowawyraża-nia propozycji, nie dysponują jednak prawem głosu.
Jak wcześniej wspomniano, przyjęcie przepisów wynikających z układu z Schengen jest jednym z wymogów uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej przez kraje kandydujące, tak więc w przy-szłości strefa swobodnego, niekontrolowanego przepływu osób znacznie się powiększy i obejmie prawie całą Europę. W połowie lipca 2009 roku Komisja Europejska przyjęła wniosek włączają-cy trzy bałkańskie kraje: Serbię, Macedonię i Czarnogórę, do strefy Schengen. Obywatele Serbii, Macedonii i Czarnogóry, posiadający paszporty biometryczne, od 19 grudnia 2009 roku mogą wjeżdżać bez wiz do strefy Schengen, maksymalnie na 90 dni. Lecz na tym nie koniec rozszerzenia strefy, gdyż Komisja zapowiedziała już wnioski w sprawie zniesienia wiz dla Albanii oraz Bośni i Hercegowiny.