Zasady wprowadzone przez protokół 11 do EKPCz doprowadziły do zmiany roli systemu stras-burskiego. Wraz z likwidacją Komisji wyeliminowana została konieczność każdorazowej deklaracji państwa o wyrażeniu zgody na uznanie sprawy przeciwko niemu27. Tym samym, każda osoba, or-ganizacja pozarządowa lub grupa osób mogła złożyć skargę przeciwko państwu. Ponadto protokół 11 uprościł procedurę postępowania, zwiększając tym samym efektywność ETPCz. Niewątpliwie powyższe decyzje były odpowiedzią na nieustannie zwiększającą się liczbę skarg, chociaż, jak słusz-nie zauważa G. Ress, już w owym czasie zdawano sobie sprawę, iż zmiany wdrożone w 1998 roku powinny być kontynuowane w celu sprostania wyzwaniom, jakie stały przed Trybunałem.
Wejście w życie protokołu 11 jest dowodem troski państw członkowskich o efektywność dzia-łania systemu. Zasadne jest jednak pytanie, czy aktywne zaangażowanie i popieranie reform w celu
26 W preambule do protokołu 11, jako główne czynniki sprawcze, wymieniono wzrost liczby skarg i rosnącą liczbę członków Rady Europy. Tekst protokołu 11 dostępny jest na stronie: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19981470962 (dostęp: 16.02.2010).
wzmocnienia efektywności Trybunału jest równoznaczne ze zgodą na większą rolę ETPCz wzglę-dem państw członkowskich. Odpowiedź na to pytanie jest przecząca.
Chociaż protokół 11 ani nie rozszerzył, ani nie wprowadził nowych kompetencji w sprawie wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w ostatnim czasie można zauważyć tenden-cję do zwiększonego aktywizmu sędziowskiego, która jest najlepiej widoczna w ewolucji wyroków Trybunału. Od początku istnienia ETPCz jego wyroki są zasadniczo deklaratywne i pozostawiają państwom wybór środków, które należy zastosować w krajowym porządku prawnym dla wykona-nia zobowiązań28. Laurence Helfer nazywa to skromną koncepcją siły naprawczej Trybunału, gdyż wyroki w rzeczywistości stwierdzają jedynie, czy doszło do naruszenia Konwencji29. Państwo-stro-na ma możliwość wyboru działań, za pomocą których podporządkuje się wyrokowi. Może zatem wybrać środki indywidualne, ogólne albo zastosować oba ich rodzaje jednocześnie. ETPCz nie uważał się za kompetentny do rekomendowania państwom-stronom sposobu naprawienia naru-szenia konwencji. Tylko w przypadku, gdy prawo krajowe nie było w stanie w pełni naprawić szko-dy, ETPCz zasądzał „sprawiedliwe odszkodowanie” w postaci fi nansowego zadośćuczynienia30. Niezależnie od faktu, iż państwa-strony zobowiązane są na mocy konwencji do stosowania się do wyroków, ETPCz nie dysponuje mechanizmem wymuszającym posłuszeństwo31. Helfer konty-nuuje, iż w ten sposób twórcy konwencji wyrazili szacunek dla państwa przez utworzenie „tarczy suwerenności”, ograniczającej ingerencję Trybunału przez podkreślenie, iż jakiekolwiek odszkodo-wanie strony pokrzywdzonej powinno być wypłacone tylko w granicach przyjętych przez krajowy porządek prawny. Wykonywaniem wyroków zajmuje się Komitet Ministrów, który jednak do re-alizacji swoich zadań wykorzystuje przede wszystkim narzędzia polityczne.
Dzisiaj jednak Trybunał nie jest w stanie oprzeć się pokusie uzupełnienia niektórych wyroków o polecenia zmierzające do naprawienia stanu faktycznego. Za Hefl erem należy zaznaczyć, iż do-tyczą one ponownego rozpatrzenia spraw, rewizji aktów prawnych, zwolnienia osób niesłusznie przetrzymywanych i zwrotu nieruchomości jej właścicielowi. W ten sposób ETPCz zażądał lub zalecił środki, które mocno wkraczają w strukturę prawa krajowego32. Zasadne jest zatem pytanie, jakie będą konsekwencje, jeśli państwa-strony postanowią nie uwzględnić konkretnego nakazu.
Wątpliwości wyraził sędzia Jean Paul Costa w swojej odrębnej decyzji w sprawie Assanidze przeciwko Gruzji. „Im bardziej szczegółowe słownictwo wyroku, tym łatwiejsze zadanie dla Ko-mitetu Ministrów nadzorowania wykonywania kroków nałożonych na państwo z perspektywy prawnej. Jednak z perspektywy politycznej to niekoniecznie jest prawdą, skoro jeżeli państwo nie ma wyboru co do środków, jakie musi wprowadzić, państwo pozostaje tylko z jedną alterna-tywą: dostosować się do wyroku trybunału (w którym to przypadku wszystko będzie dobrze), lub podjąć ryzyko zablokowania sytuacji”33. Dotychczasowa działalność systemu strasburskiego
28 J. L. Jackson, op. cit., s. 781.
29 L.R. Helfer, op. cit., s. 146–147.
30 Ibidem.
31 J. Jackson, op. cit., s. 782.
32 L.R. Helfer, Redesigning the European Court of Human Rights…, op. cit., s. 147.
33 Wyrok w sprawie Assanidze przeciwko Gruzji, wraz z opiniami sędziów dostępny jest na stronie: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?sessionid= 47253704&skin=hudoc-en (dostęp: 23.02.2010).
unikała osiągnięcia takiego stanu rzeczy, gdyż wydawało się, iż postawienie sprawy w sposób jednoznaczny może mieć negatywne skutki nie tylko dla danego wyroku, lecz także dla wiary-godności całego systemu.
Wśród argumentów uzasadniających potrzebę aktywizmu Trybunału w jego obecnej formie należy zauważyć pewną współzależność. Otóż aktywna rola Trybunału wydaje się konieczna ze względu na nieustannie zwiększającą się liczbę spraw. Spora część kazusów to sprawy powtarzające się i wynikające z systemowych problemów trapiących państwa członkowskie34. Zatem w mniema-niu Trybunału, zamiast rozpatrywać każdą sprawę z osobna, znacznie lepsze i bardziej skuteczne byłoby wskazanie państwu źródła naruszenia i zmuszenie go do poczynienia odpowiednich zmian. Powyższe założenie znalazło swój wyraz w procedurze pilotażowej, którą ETPCz zastosował w sprawie Broniowski przeciwko Polsce35. Chociaż logika ta powinna wydawać się słuszna z per-spektywy Trybunału, głosów krytyki nie brakuje.
W swojej zwięzłej analizie sprawy Magdalena Krzyżanowska-Mierzewska dowodzi, iż takie działanie, o ile ogólnie rozwiązuje problem danego naruszenia prawa człowieka, o tyle całkowicie pomija krzywdę wyrządzoną każdemu skarżącemu się z osobna. Oczywiście każdy przypadek jest inny, lecz należy podkreślić, iż z różnych powodów państwa nie są w stanie uporać się z nękającymi je problemami, co nie znaczy, że ich nie dostrzegają. Wyrok pilotażowy natomiast kładzie nacisk na problem ogólny (systemowy) w relacji między jednostką i państwem w znacznie większym stop-niu, niż na naruszenie praw jednostki przez państwo. Istotne w tym sensie jest pytanie, co stanowi priorytet ETPCz dzisiaj. Czy w dalszym ciągu nacisk na ochronę jednostki, czy może bardziej kusząca rola strażnika europejskich standardów w dziedzinie praw człowieka.
Zdarzają się również przypadki, tak jak w sprawach Tysiąc przeciwko Polsce (sprawa naruszenia prawa do prywatności w kontekście zakazu możliwości wykorzystania wyjątku od zakazu doko-nania aborcji przewidzianego w polskim prawie) i Lautsi przeciwko Włochom (sprawa wieszania krzyży w szkołach), kiedy państwa nie dokonają zmian ogólnych w sukurs z oczekiwaniami Trybu-nału, gdyż uderzają one w konsensus społeczny, tradycję, zwyczaje czy religię, która jest mocno za-korzeniona w świadomości każdego społeczeństwa. Co więcej, wspomniane sprawy są kontrower-syjne i bez wyroków ETPCz stanowią przedmiot dyskusji w przestrzeni publicznej tychże państw. Zatem jakiekolwiek stanowisko Trybunału będzie stanowić wodę na młyn dla jednej i przejaw ingerencji zewnętrznej w sprawy wewnętrzne dla drugiej strony w debacie społecznej na pozio-mie krajowym. Należy zgodzić się z sędzią Scalią, iż absurdalne jest, aby sędziowie pochodzący z innych państw ingerowali w dyskusję na poziomie krajowym, tak jak mało kto pozwala sąsiadom ingerować w sprawy rodzinne. Jakoby sędziowie zapominali, iż zasady zgodnie z którymi postępują poszczególne państwa, tworzone są w żmudnym postępowaniu demokratycznym. Natomiast rola systemu strasburskiego sprowadza się do stania na straży wybranych praw, które są interpretowane w sposób bardzo podobny, lecz nie jednolity.
34 Dla przykładu tylko w przypadku Polski większość spraw dotyczy przewlekłości postępowania i warunków, w jakich przebywają osoby pozbawione wolności.
Kolejny istotny czynnik potrzeby aktywności sędziowskiej stanowią kazusy rażących naru-szeń minimalnych standardów uwzględnionych w konwencji. Jeżeli istnieje przekonanie, iż sys-tem strasburski ustanowił minimalne standardy praw człowieka na poziomie regionalnym i przez sześćdziesiąt lat udało mu się utrzymać i umocnić, to współczesne przejawy ich całkowitego lekce-ważenia powodują zrozumiałą frustrację wśród sędziów Trybunału. Mianowicie, w sprawach As-sanidze przeciwko Gruzji i Ilascu i inni przeciwko Mołdawii i Rosji, Trybunał oprócz stwierdzenia naruszenia i odszkodowania po raz pierwszy wyraźnie nakazał działania, które muszą zostać po-czynione w celu naprawienia naruszenia36. Potrzeba aktywizmu sędziów Trybunału bierze się za-równo z doświadczenia systemu strasburskiego, jak i stojących przed nim wyzwań i pojawiających się kazusów, będących w sprzeczności z duchem wartości jednoczących państwa Rady Europy.
Z drugiej strony Rada Europy jest elementem składowym procesu integracji europejskiej, dlatego trudno jest jej w nim nie uczestniczyć. W działalności Trybunału zauważalna jest chęć odgrywania większej roli w wytyczaniu standardów ochrony praw człowieka, czy też wyznaczaniu kierunku, w ja-kim państwa członkowskie miałyby zmierzać. Ostatecznie powinno to doprowadzić do przejęcia roli sądu ponadkonstytucyjnego. Dylemat jednak polega na tym, iż system strasburski zasadniczo różni się od formuły integracji europejskiej właśnie w sferze wrażliwości na kwestię suwerenności i poszano-wania dla państw członkowskich. Odrzucenie tych wartości na fali pędu do możliwie jak najszerszej europejskiej unifi kacji może mieć opłakane skutki dla wartości, na których straży stoi ETPCz.
System strasburski nie jest przygotowany do odgrywania innej roli niż komplementarna wzglę-dem krajowych systemów ochrony praw człowieka. Metamorfoza w kierunku nadrzędności i mentorstwa względem krajowych wymiarów praw człowieka prowadzi do coraz bardziej zdecy-dowanego sprzeciwu wobec działań Trybunału w państwach członkowskich. Sprzeciwiają się tym działaniom nie tylko państwa naruszające zakaz tortur lub przetrzymujące bezterminowo swoich obywateli, ale również kraje, które obawiają się narzucenia zasad sprzecznych z kulturą, tradycją i zwyczajami państwa.
Najbardziej skutecznym narzędziem egzekwowania wyroków ETPCz była do tej pory politycz-na z politycz-natury działalność Komitetu Ministrów RE. Chociaż jej zadaniem było doprowadzenie do końca kwestii wprowadzenia w życie wyroków, to cel ten realizowano przede wszystkim za pomo-cą środków politycznych, takich jak: negocjacje, odkładanie w czasie, prośby i naciski itp. Zastoso-wanie tych metod było możliwe ze względu na elastyczność wynikającą z tego, że po stwierdzeniu naruszenia pozostawiano państwu wybór sposobu uwzględnienia wyroku. Chociaż Komitet Mi-nistrów ma możliwość nałożenia sankcji w postaci zawieszenia lub nawet wykluczenia państwa, ni-gdy tego nie uczynił, a w tekstach jego zaleceń pobrzmiewa ton zrozumienia i nadziei na spełnienie oczekiwań. Choć dla zwolenników prymatu praw człowieka może to być mechanizm niedoskona-ły czy też frustrujący, właśnie dlatego Joshua Jackson nazwał Komitet Ministrów „forum
konstruk-36 W obu przypadkach doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 EKPCz. Trybunał nakazał zwolnienie w możliwie jak najszybszym terminie (w przypadku Assanidze) i niezwłocznie (w przypadku Ilascu) osób, które w dalszym ciągu były pozbawione wolności. Jeżeli standardem w Europie jest przetrzymywanie osoby bez po-stawionych zarzutów przez okres nie dłuższy niż dwa–trzy dni, to długoletnie pozbawienie wolności jest całkowicie sprzeczne z zapisami konwencji. W sprawie długości przetrzymywania osób zob. m.in. Aksoy przeciwko Turcji.
tywnego dialogu”. Wpływ na taką ocenę ma, po pierwsze, skład Komitetu Ministrów (ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich); po drugie, przekonanie, iż w wielu przypadkach jednostkowe potknięcia państw przy wykonaniu wyroku zostają przyćmione poprawnie zakoń-czonymi sprawami, po trzecie, przekonanie, że zawieszenie czy wykluczenie państwa z systemu strasburskiego z pewnością nie przyczyni się do poprawy respektowania praw człowieka w tymże państwie. Wynik będzie raczej odwrotny do zamierzonego. Lepiej zatem unikać sytuacji, w której brak uwzględnienia danego wyroku podważy wiarygodność ETPCz.
podsumowanie
Subsydiarność, poszanowanie dla suwerenności, szukanie konsensusu opartego na wspólnych wartościach, chęć działania w ich poszukiwaniu są czynnikami świadczącymi o ważności syste-mu strasburskiego. Wyrzeczenie suwerenności oparte było jednak na gwarancjach wynikających z odpowiedniego marginesu uznania i nadziei stworzenia mechanizmu pozwalającego umoc-nić wartości, a przez to oddalić niebezpieczeństwo z Europy. Nie ma już zagrożenia ze Wscho-du stanowiącego spoiwo dla systemu w latach zimnej wojny. Są jednak nowe wyzwania wynika-jące z nowych relacji w Europie. Skuteczna działalność Rady Europy w szerzeniu i umacnianiu wartości niewątpliwie przyczyni się do zmniejszenia napięć politycznych i wzmocnienia pokoju i bezpieczeństwa. Działania te powinny odbywać się z poszanowaniem suwerenności innych państw i zgodnie z przyjętymi zasadami. Wzajemne korzyści z otwartych granic stanowią siłę napędową procesu integracyjnego, lecz przeniesienie tych elementów na grunt ETPCz może mieć skutki od-wrotne do zakładanych. Mogą one podważyć nie tylko wiarygodność Trybunału, lecz także osłabić jego fi lary, które przyczyniają się do skutecznej ochrony „słynnych” 800 000 000 osób.
Krytyka aktywizmu sędziowskiego przedstawiona przez sędziego Antonina Scalię jest mocno uargumentowana. Prawdą jest, iż rolą ETPCz nie jest tworzenie norm społecznych i prawnych, a stanie na straży ich przestrzegania. Jednak w przypadku Trybunału krytyka Scalii jest trochę chybiona, gdyż niezależnie od dających się zauważyć niebezpiecznych tendencji w tym kierunku, ETPCz nie posiada kompetencji Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych, a jego wyroki, choć frustrujące część społeczeństw poszczególnych państw, nie doprowadziły ani do zdjęcia krzyży, ani do legalizacji aborcji. Należy przeciwstawiać się zewnętrznym próbom ingerencji w proces kształ-towania zasad funkcjonowania społeczeństwa na poziomie krajowym. Trzeba też pamiętać o tym, że w momencie zachwiania równowagi w kwestii suwerenności państwa względem Trybunału nastąpi zmiana jego jakości, która może mieć negatywny wpływ przede wszystkim dla jednostkę – o którą w prawach człowieka tak naprawdę chodzi.