Powstanie Rady Europy było jednym z kroków w kierunku zjednoczenia Europy4. W obszer-nej literaturze na temat powodów utworzenia tej organizacji można zauważyć pewien konsensus dotyczący dwóch głównych przyczyn. Pierwsza z nich koncentruje się na „wewnętrznym” aspek-cie, z perspektywy Europy Zachodniej, a mianowicie konieczności niedopuszczenia do powtó-rzenia dramatu drugiej wojny światowej5. Dlatego promocja zasad demokracji, rządów prawa i praw człowieka miała stanowić antidotum, które Rada Europy miała zaszczepić i pielęgnować po-śród państw członkowskich. Z drugiej strony „zewnętrznym” czynnikiem konsolidującym państwa o wspólnych wartościach było umacnianie się Związku Radzieckiego na pozycji supermocarstwa i jego agresywna polityka, dążąca do realizacji koncepcji światowej rewolucji. Jak podkreśla Ireneusz C. Kamiński, integracja miała dwa cele: objęcie Europy rozmaitymi formami współpracy i ideowa alternatywa dla umacniającego się komunizmu oparta na demokracji, rządach prawa i prawach czło-wieka6. Uosobieniem konsolidacji tych celów była utworzona 5 maja 1949 roku Rada Europy.
Jak zauważa Józef M. Fiszer, Rada Europy – ustanowiona z tak ważkich przyczyn forma współ-pracy międzynarodowej, w odróżnieniu od innych form integracji europejskiej, jest klasycznym przykładem organizacji międzynarodowej7. Co ciekawe, „jej kształt i struktura niewiele mają wspólnego z zapowiadaną początkowo ideą federalistyczną”8. Końcowy kształt Rady Europy jest pochodną zderzających się koncepcji integracyjnych, jak również faktu, iż w ostateczności państwa założycielskie Rady Europy skonfrontowały idealistyczne wizje przyszłej Europy i partykularne in-teresy oraz kwestię suwerenności9.
3 Trafną defi nicję suwerenności podaje Ludwik Ehrlich: „samowładność, czyli prawną niezależność od jakichkolwiek czynników zewnętrznych, i całowładność, czyli kompetencję normowania wszystkich stosunków wewnątrz państwa”, Prawo narodów, Kraków 1947, s .104, cyt. za: R. Raczyński, Współczesny spór wokół
suwerenności państwa, „Cywilizacja i Polityka, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego” 2007, nr 5, s. 79–92.
4 Pośród obszernej literatury na temat powstania Rady Europy zob. B. Bednarczyk, Granice władzy, wybrane problemy praw i wolności człowieka, Kraków 2001, A. Bisztyga, Europejski Trybunał Praw Człowieka, Katowice 1997, H. Izdebski, Rada Europy. Organizacja demokratycznych państw Europy i jej znaczenie dla
Polski, Warszawa 1996; Z.M. Klepacki, Rada Europy 1949–1991, Białystok 1991; J. Kaczmarek, Rada Europy, Wrocław 2002.
5 W literaturze nacisk kładzie się na różne wewnętrzne czynniki. Na przykład Józef Fiszer pisze, iż przyczyną była klęska państwa narodowego, natomiast Mi-kael Rask Madsen podkreśla wpływ wzmożonej aktywności partii komunistycznych w Europie Zachodniej jako czynnik konsolidujący wysiłki na rzecz wzmac-niania Europy za pomocą integracji. Zob. J.M. Fiszer, Powstanie i działalność Rady Europy, „Przegląd Europejski” 2000, nr 1, s. 168, a także M.R. Madsen, From
Cold War Instrument to Supreme European Court: Th e European Court of Human Rights at the Crossroads of International and National Law and Politics, „Law
& Social Inquiry” Winter 2007, Vol. 32, Issue 1, 137–159, s. 138.
6 I.C. Kamiński, „Europa brukselska” i „Europa strasburska” przed i po wschodnim rozszerzeniu z 1 maja 2004 r., „Acta Bythoniensia” 2006, nr 1, s. 13. Ponadto, na temat przyczyn powstania Rady Europy zob. J.M. Fiszer, op. cit., jak również: J.L. Jackson, Broniowski v. Poland, A Recipe for Increased Legitimacy of the
Euro-pean Court of Human Rights as a Supranational Constitutional Court, „Connecticut Law Review”, December 2006, Vol. 39, No. 2, s. 764.
7 „Klasyczność” Rady Europy przejawia się w jej odrębności od państw członkowskich i posiadaniu stałych organów. Posiada podmiotowość międzynarodową w zakresie wyznaczonym przez jej kompetencje. Wywodzi się z nadania państw członkowskich. Instrumenty pozostające do jej dyspozycji mieszczą się w grani-cach tradycyjnej współpracy i prawa międzynarodowego. J.M. Fiszer, Powstanie i działalność Rady Europy, op. cit., s. 172.
8 Ibidem.
Jednym z pierwszych dokumentów przyjętych przez Radę Europy była Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej również: Europejska Konwencja Praw Człowieka, EKPCz lub Konwencja)10. Konwencja wprowadzała katalog podstawowych praw i wolności, określanych prawami I generacji. Druga część EKPCz ustanawiała Europejski Trybunał Praw Człowieka, którego celem było stanie na straży przestrzegania praw człowieka. Jak zauważa Ireneusz C. Kamiński: „W zamyśle jej twórców Konwencja miała się różnić od znanych wcześniej międzynarodowych aktów prawnych dotyczących praw człowieka. Akt ten miał być rzeczywiście skuteczny, a to oznaczało wprowadzenie mechanizmu kontrolnego uruchamianego w przypadku zarzutu lub podejrzeń, iż postanowienia Konwencji są naruszane”11.
Wspomniany mechanizm kontrolny opierał się na powołanych do życia Komisji Praw Człowie-ka i Europejskim Trybunale Praw CzłowieCzłowie-ka. Były to organy niestałe, w których zasiadały osoby na zasadzie pracy dorywczej, praktykujące na co dzień zawody adwokata, sędziego czy pracow-nika naukowego12. Mechanizm przewidywał uruchomienie indywidualnej i międzypaństwowej procedury skargowej, z tym że w przypadku tej pierwszej, w celu jej rozpatrzenia wymagana była każdorazowa zgoda oskarżonego państwa. Stanowiła ona pierwszy z elementów uwzględniających suwerenność państw członkowskich. Powyższe kwestie organizacyjne wskazują, że w rozumieniu twórców Konwencji, państwa nadal miały odgrywać podstawową rolę, a powstający mechanizm, będący novum w stosunkach międzynarodowych, będzie istniał równolegle do systemów krajo-wych.
Założeniem pierwotnym było, iż istniejący mechanizm będzie subsydiarny względem państw i ich wymiarów sprawiedliwości. Jak pisze Laurence Helfer, „Chociaż zasada suwerenności nie zo-stała wyraźnie wymieniona w Konwencji, żywy duch subsydiarności można odnaleźć w takich za-pisach jak konieczność wykorzystania drogi krajowej i obowiązku zagwarantowania skutecznych środków zaradczych na poziomie krajowym”13. Obraz staje się pełny, gdy uwzględniona zostanie ponadto doktryna marginesu oceny oraz odmowa Trybunału do pełnienia roli czwartej instancji odwoławczej w sprawach krajowych14. Można pokusić się o stwierdzenie, iż również procedura polubownego załatwienia sprawy wskazuje, iż zadaniem ETPCz nie było bezwzględne karanie państwa.
W literaturze podkreśla się rolę artykułu pierwszego EKPCz i znaczenie skutków wynikających z jego brzmienia. To właśnie do Wysokich Umawiających się Stron należy obowiązek zapewnienia praw zawartych w konwencji, każdej osobie znajdującej się w ich jurysdykcji15. Jak zauważa Joshua
10 Otwarta do podpisu 4.11.1950 r. weszła w życie 3.09.1953 r.
11 I.C. Kamiński, „Europa brukselska” i „Europa strasburska” przed i po wschodnim rozszerzeniu z 1 maja 2004 r., op. cit., s. 14
12 G. Ress, Th e Eff ect of Decisions and Judgments of the European Court of Human Rights in the Domestic Legal Order, „Texas International Law Review” 2005,
Vol. 40, s. 362.
13 L.R. Helfer, Redesigning the European Court of Human Rights: Embeddedness as a Deep Structural Principle of the European Human Rights Regime, „Th e Eu-ropean Journal of International Law” 2008, Vol. 19, No. 1, s. 127–128.
14 Ibidem.
15 Art. 1. EKPCz. Tekst Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach w języku polskim dostępny jest na stronie: http://www.echr.coe. int/NR/rdonlyres/7B5C268E-CEB3-49A5-865F-06286BDB0941/0/PolishPolonais.pdf (dostęp: 5.02.2010). Natomiast na temat kwestii jurysdykcji pań-stwa w międzynarodowych dokumentach praw człowieka, w tym Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zob. M. Milanovic, From compromise to principle:
Jackson: „jednak umawiające się strony nie mają prawnego obowiązku wdrażania zapisów konwen-cji do ich krajowych systemów prawnych. Natomiast państwa są zobowiązane do zapewnienia, iż ich prawa krajowe nie są w konfl ikcie z konwencją”16. Zatem odpowiedzialność za prawa człowieka w pierwszej kolejności spoczywa na państwach-stronach. Biorąc pod uwagę, iż to właśnie państwo jest głównym naruszycielem praw człowieka, można uznać to za fundamentalną sprzeczność, lecz uwzględnienie kwestii suwerenności państwa dostarcza odpowiedniej argumentacji do zastosowa-nia takiego rozwiązazastosowa-nia.
Istnieje potrzeba krótkiej refl eksji nad analizą konwencji. Powstała ona jako wyraz wspól-nych wartości i podobnego podejścia do wyzwań stojących przed państwami Europy Zachod-niej. Dążenie do tworzenia ponadnarodowej instytucji regulującej sposób interpretacji warto-ści w poszczególnych krajach członkowskich, chociaż zauważalne w niektórych przypadkach, nie było zatem czynnikiem sprawczym. Po drugie, dla państw członkowskich podpisanie się pod dokumentem, który w rzeczywistości dawał zewnętrzny wyraz wartościom, które i tak były już realizowane na poziomie krajowym, nie było nadzwyczajnym wysiłkiem. W tym sen-sie ustanowienie standardów ochrony praw człowieka w Europejskiej Konwencji Praw Czło-wieka jest pochodną osiągnięcia przez państwa Europy Zachodniej odpowiedniego poziomu poszanowania dla tych wartości. Złożenie podpisu pod konwencją nie było postrzegane jako utrata suwerenności, jeżeli tekst uwzględniał specyfi kę poszczególnych systemów państwo-wych i mechanizm strasburski był uzależniony od dobrej woli państw członkowskich. Naj-trafniej system ochrony praw człowieka w ramach Rady Europy opisuje Laurence Helfer, na-zywając go zestawem wzajemnych (obustronnych) obietnic między państwami17.
Z drugiej strony, dopiero spełnienie przesłanek formalnych doprowadziło do utworzenia Eu-ropejskiej Komisji Praw Człowieka w 1954 i Trybunału w 1959 roku. Uruchomiony został w ten sposób regionalny mechanizm ochrony praw człowieka, który ewoluował w sposób przekraczają-cy najśmielsze oczekiwania jego twórców. Zasada suwerenności państwa została uwzględniona na wiele sposobów. Szczególne znaczenie ma margines oceny stosowany przez Europejski Trybunał Praw Człowieka. Pozwala on uniknąć szablonowości w interpretacji tekstu konwencji i uwzględ-nić społeczną, polityczną i prawną specyfi kę poszczególnych państw członkowskich w konfron-tacji z tekstem konwencji18. Jak zauważa Joshua Jackson, doktryna marginesu oceny oparta jest na dwóch przesłankach. Po pierwsze, to co jest potrzebne do osiągnięcia deklarowanych celów, może różnić się między państwami nawet w „społeczeństwach demokratycznych”. Po drugie, rządowej ocenie tej potrzeby należy się pewien szacunek ze strony sądu międzynarodowego, przy założeniu, iż ETPCz jest w mniejszym stopniu zaznajomiony z odpowiednimi warunkami na poziomie lo-kalnym19. Również zasada każdorazowej deklaracji uznania wyroku Trybunału w przypadku
skar-16 J.L. Jackson, op. cit., s. 769.
17 L.R. Helfer, Redesigning the European Court of Human Rights…, op. cit., s. 138.
18 W polskiej literaturze na temat marginesu oceny zob. A. Wiśniewski, Koncepcja marginesu oceny w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Gdańsk – Sopot 2008; idem, Interpretacja autonomiczna w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2005, t. 13, s. 127–143.
gi indywidualnej przeciwko państwu członkowskiemu czyniła zadość obawom przed utratą su-werenności. Ponadto działalność Komisji Praw Człowieka została podporządkowana Komitetowi Ministrów, co hipotetycznie umożliwiało zastosowanie pewnej formy nacisku w razie potrzeby20. Na marginesie można dodać, iż również atmosfera w Europie Zachodniej w latach zimnej wojny odegrała istotną rolę, gdyż predysponowała do umacniania form współpracy i integracji, czego konsekwencją był również stopniowy wzrost roli Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
Podsumowując analizę praktycznego wymiaru poszanowania koncepcji suwerenności podczas tworzenia Rady Europy i w szczególności EKPCz, należy zaznaczyć, iż przyjęte rozwiązania w ża-den sposób nie ograniczały dążenia do europejskiej integracji. Ważne jest to, iż pierwsze kroki integracji europejskiej w dziedzinie praw człowieka uwzględniały, dziś dla niektórych staromodną, specyfi kę poszczególnych państw. W praktyce ustanowiono mechanizm umożliwiający, jednost-kom pozbawionym praw, bezpośredni dostęp do międzynarodowego organu będącego w stanie je chronić, jak również powołano trybunał międzynarodowy posiadający kompetencje do orzekania w sprawach rządów narodowych21.
Można również pokusić się o hipotezę, iż właśnie uwzględnienie pierwszeństwa państwa do-prowadziło do paradoksu, gdyż szeroko ujęte zapisy poszczególnych praw w Konwencji pociąg-nęły za sobą konieczność ich interpretacji i zapewnienie ochrony ze strony statutowych organów sądowych22. W celu ochrony zapisów konwencji trybunał zaczął je interpretować w swoich orze-czeniach. Tym samym praktyka trybunału zaczęła dryfować w kierunku anglosaskiego systemu prawnego. Biorąc pod uwagę fakt, iż system ten z natury rzeczy zakłada tworzenie prawa na zasa-dzie precedensu, a zatem i barzasa-dziej aktywną rolę sęzasa-dziego, stworzono podwaliny pod „aktywność sędziowską” stanowiącą obecnie istotny element krytyki wobec ETPCz.