Akty normatywne ustanawiające zakaz, jego zakres przedmiotowy

3.3.2.1.1. Ustawy samorządowe

1. Zakaz łączenia mandatu radnego z dodatkowym stanowiskiem (zatrud-nieniem)

Na radnych wszystkich szczebli samorządu terytorialnego został nałożony bezwzględ-ny zakaz nawiązania stosunku pracy w urzędzie będącym aparatem pomocniczym organu stanowiącego, w której radny uzyskał mandat (art. 24a ust. 1 u.s.g., art. 23 ust. 1 u.s.p., art. 25 ust. 1 u.s.w.) 472. Tym samym niedozwolone jest nawiązanie przez radnego stosunku pracy w macierzystym urzędzie gminy, starostwie powiatowym, urzędzie marszałkowskim, nie-zależnie od tego na jakiej podstawie prawnej praca miałaby być świadczona. „Obojętne

471 A. Garbacik, Antykorupcyjne rozwiązania w polskim prawodawstwie, „Służba Pracownicza” 2000, Nr 5, http://www.antykorupcja.gov.pl/download/4/5283/Antykorupcyjnerozwiazaniawpolskimprawodawstwie. doc [dostęp: 06.11.2017].

472 Artykuł 24a ust. 1 u.s.g.: „Z radnym nie może być nawiązywany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat”. Artykuł 23 ust. 1 u.s.p.: „Z radnym nie może być nawiązany stosunek pracy w starostwie powiatowym powiatu, w którym radny uzyskał mandat”. Artykuł 25 ust. 1 u.s.w.: „Z rad-nym nie może być nawiązany stosunek pracy w urzędzie marszałkowskim w tym województwie, w którym radny uzyskał mandat. Przepis ten nie dotyczy radnych wybranych do zarządu województwa, z którymi stosunek pracy jest nawiązywany na podstawie wyboru”.

będzie również stanowisko, na jakim zatrudniony zostanie radny (urzędnicze, nieurzędnicze), wymiar etatu, okres, na jaki zawarta zostanie umowa o pracę”473.

Omawiany zakaz dotyczy nawiązania stosunku pracy przez radnego w urzędzie dopiero po uzyskaniu przez niego mandatu. Ponadto osoby po zyskaniu mandatu radnego nie mogą pełnić funkcji kierownika (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) jednostki orga-nizacyjnej, bez względu na rodzaj umowy lub innych aktów, na których podstawie nawią-zany został z radnym stosunek pracy (art. 24a ust. 2 u.s.g., 23 ust. 2 u.s.p. i art. 25 ust. 2 u.s.w.)474. Ograniczenie to dotyczy pełnienia ustawowo określonych funkcji475 w jednostce organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego, w której radny uzyskał mandat476.

Głównym celem ustawodawcy w ustanowieniu powyższych unormowań, tzw. zakazów zatrudniania radnego, było „stworzenie niezbędnego dystansu personalnego pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi, tak by nie dochodziło do łączenia w jednej osobie członkostwa w organie stanowiącym i kontrolnym z jednoczesnym wykonywaniem czynności i pełnieniem funkcji ze sfery wykonawczej gminy”477. Wy-dawać by się zatem mogło, że przywołane regulacje nie mają charakteru norm prewencji korupcyjnej na szczeblu administracji samorządowej, co byłoby założeniem błędnym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sformułowane na gruncie ustaw samorządowych zakazy dotyczące zatrudnienia radnego w urzędzie i peł-nienia przez niego funkcji kierownika jednostki organizacyjnej po uzyskaniu mandatu mają na celu wyeliminowanie kolizji pomiędzy obowiązkami radnego jako członka or-ganu stanowiącego oraz jako pracownika podległego organom tej jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat478. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację,

473 A. Rzetecka-Gil, Samorząd gminny..., komentarz do art. 24a, teza nr 10, el./LEX.

474 Artykuł 24a ust. 2 u.s.g.: „Radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyj-nej oraz jego zastępcy”. Artykuł 23 ust. 2 u.s.p.: „Radny nie może pełnić funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy”. Artykuł 25 ust. 2 u.s.w.: „Radny nie może pełnić funkcji kie-rownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy”.

475 Jak zauważa A. Szewc, wyrażony w ustawach samorządowych zakaz dotyczący pełnienia funkcji kierownika (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy „nie stoi na przeszkodzie zatrudnieniu radnego w takiej jednostce na innym stanowisku” (vide: A. Szewc, Komentarz do art. 24a, teza nr 2, [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV, LEX, Warszawa 2012, el./LEX).

476 Zwrot „pełnić funkcję”, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, oznacza „zajmować określone stanowisko”. Powinien on być interpretowany szeroko, albowiem dotyczy nie tylko sytuacji zatrudnienia rad-nego w danej jednostce organizacyjnej na stanowisku kierowniczym na podstawie umowy o pracę lub umowę cywilnoprawną, ale również wykonywania tej funkcji na podstawie czasowego powierzenia lub jej społeczne-go sprawowania bez konieczności nawiązania jakiespołeczne-gokolwiek formalnespołeczne-go stosunku prawnespołeczne-go (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2013 r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 1781/13, LEX nr 1502954). Artykuł 24a ust. 2 ustawy rozciąga ten zakaz na zatrudnienie radnego w gminnej jednostce organizacyjnej, ale tylko na stanowisku kierownika tej jednostki lub jego zastępcy.

477 A. Rzetecka-Gil, Samorząd gminny..., komentarz do art. 24a, teza nr 2.

478 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2010 r. wydany w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 150/10, LEX nr 726573.

w której ta sama osoba byłaby członkiem organu stanowiącego danej jednostki samorzą-du terytorialnego, a jednocześnie wykonywałaby czynności należące do sfery wykonaw-czej. „Kolizyjność tych dwóch sfer jest oczywista, powołany przepis ma uniemożliwić lub w znacznym stopniu zapobiec powstaniu powiązań mogących wzbudzać bardziej lub mniej uzasadnione z obiektywnego punktu widzenia podejrzenia o charakterze korup-cyjnym. Zakaz pełnienia przez radnych ustawowo określonych funkcji i stanowisk jest uzasadniony nie tylko względami etycznymi, jest on również środkiem gwarantującym utrzymywanie przez osoby wykonujące mandat radnego zaufania wyborców”479. Z tych też względów oba zakazy, tj. zakaz zatrudnienia w urzędzie i pełnienia funkcji kierow-nika jednostki organizacyjnej, mają charakter bezwzględny, od którego obowiązywania ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków, kształtując je jako normy ius cogens.

Konsekwentnym działaniem ustawodawcy, z uwagi na wyżej przedstawione prze-słanki prewencji korupcyjnej, było unormowanie sytuacji, gdy pracownik urzędu gminy czy kierownik jednostki organizacyjnej gminy lub zastępca zostają radnymi. Ustano-wione zostały stosowne zakazy wykonywania pracy przez radnego w ramach stosunku pracy w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat, oraz wykonywania funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gmi-ny (art. 24b ust. 1 u.s.g., 24 ust. 1 u.s.p. i art. 26 ust. 1 u.s.w.)480.

Zakaz dalszego wykonywania pracy w urzędzie po uzyskaniu mandatu radnego ma charakter bezwzględny. „Nie ma zatem żadnego znaczenia status pracownika w urzę-dzie gminy, w szczególności zaś to, czy jest on, czy też nie jest urzędnikiem. Nieistotne jest więc również ‒ z tego punktu widzenia ‒ czy pracownik odgrywa jakąś rolę w pro-cesie formułowania i wyrażania na zewnątrz aktów realizacji kompetencji organu wyko-nawczego gminy, czy też pełni funkcje stricte pomocnicze. Problem bowiem nie dotyczy pozycji zajmowanej przez radnego w strukturze urzędu gminy; jego istota sprowadza się natomiast do istniejącej między pracownikiem (niezależnie od zajmowanego przez niego

479 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 61/05, LEX nr 501235.

480 Artykuł 24b ust. 1 u.s.g.: „Radny, który przed uzyskaniem mandatu pozostawał w stosunku pracy w urzędzie marszałkowskim lub był zatrudniony na stanowisku kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej w tym województwie, w którym uzyskał mandat, jest obowiązany złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, przed złożeniem ślubowania, o którym mowa w art. 22 ust. 1”. Artykuł 24 ust. 1 u.s.p.: „Radny, który przed uzyskaniem mandatu wykonywał pracę w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym lub pełnił funkcję kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskał mandat, obowiązany jest zło-żyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy or-gan wyborczy, przed złożeniem ślubowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1”. Artykuł 26 ust. 1 u.s.w.: „Radny, który przed uzyskaniem mandatu pozostawał w stosunku pracy w urzędzie marszałkowskim lub był zatrudniony na stanowisku kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej w tym woje-wództwie, w którym uzyskał mandat, jest obowiązany złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, przed złożeniem ślubowania, o któ-rym mowa w art. 22 ust. 1”.

stanowiska) a pracodawcą więzi podległości, której źródłem jest stosunek pracy”481. Po-dobnie sprawa wygląda w przypadku kierowników i ich zastępców jednostek organiza-cyjnych danej jednostki samorządu terytorialnego.

Dopełnienie regulacji antykorupcyjnych stanowi art. 24d u.s.g. zabraniający wy-konywania pracy radnym gminy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z jego brzmieniem wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy482 na podstawie umowy cywilnoprawnej. Mowa tu o wszelkich umowach cywilnoprawnych, których przedmiotem miałoby być wykonywanie pracy przez członka organu stanowiącego gminy, w tym w szczególności o umowach zlecenia, o dzieło, agencyjnej, o roboty budowlane, kontraktach menadżerskich oraz wszelkich umowach nienazwanych statuujących obowiązek wykonania pracy po stronie radnego483. Zakaz ten ma charakter bezwzględny, co oznacza „że nawet jednostkowe zaistnienie stosunku cywilnoprawnego, którego treścią jest wykonywanie pracy, zawartego pomię-dzy wójtem a radnym tej samej gminy, powoduje, iż dochodzi do naruszenia [powołanej] normy ustrojowej”484. W ocenie B. Dolnickiego celem przedmiotowego zakazu jest za-pobieżenie obchodzeniu przepisów zabraniających nawiązywania stosunku pracy w urzę-dzie gminy oraz na stanowiskach kierowniczych w gminnych jednostkach organizacyj-nych poprzez powierzenie wykonywania radnemu pracy na podstawie umów cywilnoprawnych485. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zakaz określony w art. 24d u.s.g. ma zdecydowanie administracyjny rodowód, a jego celem jest stworzenie mechanizmów antykorupcyjnych. Celem ustawodawcy było bowiem

481 L. Wengler, Glosa do wyroku WSA z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 37/04, „GSP ‒ Przegląd Orzecznictwa” 2006, Nr 3, s. 77-84, teza nr 1, el./LEX.

482 „Zakaz, o którym mowa w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, ogranicza się wyłącznie do wykonywania pracy, nie obejmuje zatem tych umów cywilnoprawnych, których przedmiotem nie jest świadczenie pracy. Organem, który nie może powierzyć radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, jest wyłącznie wójt, w związku z czym należy przyjąć, że wykonywanie pracy na podsta-wie umowy-zlecenia może popodsta-wierzyć radnemu rada gminy, działająca przez swojego przewodniczącego, np. w celu sporządzania ekspertyz prawnych, gdy radny w czasie sprawowania mandatu prowadzi kancela-rię prawną, a w ramach tej działalności nie wykorzystuje mienia komunalnego” (vide: K. Kozłowski, K. Święch, Ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez członków organów jednostek

samo-rządu terytorialnego, ST 2003, Nr 12, s. 27-40, teza nr 4, el./LEX).

483 Omawianego przepisu nie narusza natomiast ustanowienie radnych inkasentami podatków i opłat lokalnych w zamian za ustalone wynagrodzenie, pod warunkiem, że nie czynią tego na podstawie umowy z wójtem (vide: M. Miemiec, Czy radny rady gminy może być sołtysem?, „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2003, Nr 2, s. 15, teza nr 1, el./LEX). Zdaniem A. Szewca „dopuszczalne jest natomiast wykonywanie pracy w jednostkach organizacyjnych gminy w ramach zatrudnienia lub na podstawie innej umowy, jeżeli praco-dawcą (zlecającym) nie jest wójt gminy, lecz np. dyrektor szkoły lub biblioteki gminnej [wyrok Wojewódz-kiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lipca 2008 r., II SA/Bk 405/08, LEX nr 599046] (vide: A. Szewc, Komentarz do art. 24a…, teza nr 2).

484 A. Wierzbica, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 września 2014 r., II OSK 1654/14, „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2015, Nr 4, s. 125-131, teza nr 1, el./LEX.

„zakazanie korzystania z indywidualnego prawa radnego do uzyskania korzyści od gminy w postaci dochodu z wykonywanej na jej rzecz pracy. To dzięki tak sformułowa-nemu zakazowi możliwe jest zachowanie interesu publicznego rozumianego jako zapo-bieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów, w których działają”486. Naruszenie zakazu będzie stanowiło nie tylko zawarcie przez radnego umowy z wójtem, ale również z inną osobą niż wójt, pod warunkiem, że występująca w miejsce organu wykonawczego gminy strona umowy będzie uprawniona do złożenia w imieniu gminy oświadczenia woli w sprawach majątkowych, np. z zastęp-cą wójta487. Adresowany jest on zarówno do wójta, burmistrza, prezydenta miasta – or-ganu wykonawczego gminy, jak i do radnego.

Projekt ustawy o jawności życia publicznego konsoliduje i powiela dotychczas obowiązujące zakazy antykorupcyjne dotyczące radnych gminy, powiatu i województwa dotyczące zatrudnienia w urzędzie bądź jednostce organizacyjnej samorządu terytorial-nego, w której radny uzyskał mandat. Ponadto projektodawca rozwija je i doprecyzowu-je, a także ustanawia nowe, nieznane dotąd rozwiązania antykorupcyjne. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1-5 radny gminy radny powiatu, radny województwa, radny dzielnicy i radny miasta stołecznego Warszawy nie może:

1) wykonywać pracy w ramach stosunku pracy ani umowy cywilnoprawnej w urzę-dzie jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat, z wyjątkiem zasiadania w zarządzie powiatu i zarządzie województwa;

2) wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat;

3) wykonywać pracy w ramach stosunku pracy ani innej umowy cywilnoprawnej w spółce zobowiązanej, w której udziały posiada jednostka samorządu terytorial-nego, w której radny uzyskał mandat;

4) wykonywać działalności gospodarczej osobiście na rzecz urzędu jednostki samo-rządu terytorialnego, w której uzyskał mandat, a także na rzecz spółek zobowią-zanych i jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat;

5) radny nie może posiadać więcej niż 10% udziałów w spółce lub zasiadać we wła-dzach spółki prawa handlowego wykonującej działalność gospodarczą na rzecz urzędu jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat, a także na

486 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2014 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1299/13, LEX nr 1457779.

487 S. Matyjek, Prawne i faktyczne warunki realizacji mandatu radnego gminy, „Studia Prawno-Ekono-miczne” 2015, Nr 97, s. 53-68, teza nr 1, el./LEX.

rzecz spółek zobowiązanych i jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat488.

2. Zakaz łączenia mandatu radnego z innym mandatem lub funkcją

Do regulacji o charakterze antykorupcyjnym zawartych w ustawach samorządo-wych skierowanych do radnych organów stanowiących danej jednostki samorządu tery-torialnego zalicza się zakaz łączenia mandatu radnego z mandatem posła lub senatora, wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody oraz członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego489 (art. 25b u.s.g., art. 21 ust. 8 u.s.p., art. 23 ust. 4 u.s.w.)490. Wymienionych stanowisk nie można piastować przez czas trwania man-datu, tj. od złożenia ślubowania do ustania mandatu.

Źródłem wymienionych zakazów jest obawa przed powstaniem konfliktu interesów, w jaki mógłby popaść radny w przypadku połączenia mandatu z jedną z ustawowo wy-mienionych funkcji. Ponadto eliminują one ryzyko powstania niepożądanych układów personalnych, które zagrażają prawidłowemu funkcjonowaniu struktur samorządowych, jak również stanowią ustawową gwarancję uniezależnienia samorządu terytorialnego od administracji rządowej.

Zakaz łączenia mandatu radnego z mandatem posła lub senatora wynika z funkcji, jaką osoby go piastujące mają do spełnienia. Mandat radnego to bowiem zbiór praw i obo-wiązków reprezentanta wspólnoty samorządowej, której dobrem i interesem radny powinien się kierować. Z kolei mandat posła i senatora pochodzi z nadania narodu, którego interesy jako całości społeczeństwa powinny być przez osoby go sprawujące reprezentowane.

488 W projekcie ustawy o jawności życia publicznego, w art. 39 ust. 2, zmodyfikowano zakazy wymie-nione w ust. 1 w stosunku do radnych dzielnicy i radnych miasta stołecznego Warszawy. Zabrowymie-nione zosta-ło, z uwzględnieniem zapisów ustępu 1, podejmowania zatrudnienia lub wykonywania działalności gospo-darczej na rzecz urzędu i jednostek organizacyjnych każdej dzielnicy, a także urzędu miasta stołecznego Warszawy i jednostek organizacyjnych miasta stołecznego Warszawy.

489 A. Radwańska, Przepisy antykorupcyjne dotyczące pracowników samorządowych i radnych w

pol-skim systemie prawnym oraz w systemach prawnych innych państw europejskich, [w:] Ściągawka dla

radnego. Program przeciw korupcji, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2003, s. 19-23. Podobnego

zdania jest E. Koniuszewska, która stwierdza, że zakaz łączenia mandatu radnego z mandatem posła lub senatora, wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody oraz członkostwem w organie innej jed-nostki samorządu terytorialnego wpisuje się w katalog zakazów i ograniczeń o charakterze antykorupcyj-nym skierowanych do członków organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego (vide: E. Ko-niuszewska, op. cit., s. 89-90).

490 Oznacza to, że radnego obowiązuje zakaz jednoczesnego sprawowania mandatu posła, mandatu senatora, mandatu radnego jakiejkolwiek innej gminy, powiatu, województwa, funkcji wójta jakiejkolwiek gminy, funkcji członka zarządu jakiegokolwiek powiatu, funkcji członka zarządu jakiegokolwiek woje-wództwa, funkcji wojewody, funkcji wicewojewody. Jednakże, jak zauważa J. Korczak, „zakaz łączenia mandatu radnego z mandatem posła lub senatora, wykonywaniem funkcji wojewody i wicewojewody oraz członkostwem w organie innej jednostki samorządowej nie oznacza, iż poseł, senator, wojewoda, wicewo-jewoda, wójt, starosta itp., nie mogą kandydować na radnego województwa. Po uzyskaniu mandatu, a przed jego objęciem, muszą jednak zrzec się innych mandatów lub funkcji o charakterze kolizyjnym” (vide: J. Korczak, Łączenie funkcji członka zarządu województwa z innymi funkcjami w organach jednostek

Radny jawi się zatem jako lider lokalnej społeczności oraz przedstawiciel jej interesów, to również pośrednik między mieszkańcami lokalnej społeczności a organami jednostki sa-morządu terytorialnego. Rola ta, w przypadku połączenia mandatu radnego z mandatem posła lub senatora, mogłaby nie być rzetelnie wypełniana w przypadku, gdy osoba spra-wująca dwa mandaty zmuszona byłaby do działania w ramach konfliktu interesów pole-gającym na problemie przyznania priorytetu interesowi ogółu społeczeństwa, nad potrze-bami lokalnej społeczności samorządowej.

Brak możliwości łączenia przez radnego mandatu z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego również ma swoje uzasadnienie w potrzebie wyelimi-nowania potencjalnego konfliktu interesów, który może prowadzić do wystąpienia zacho-wań korupcyjnych. „Radny jest z mocy prawa równocześnie członkiem trzech wspólnot samorządowych: gminnej, powiatowej i wojewódzkiej. W związku z tym może on chcieć uczestniczyć w sprawowaniu władzy nie tylko w tej jednostce, w której pełni funkcję radnego, ale także w dwóch pozostałych, łącząc np. mandat radnego gminy z członkostwem w zarządzie powiatu. W celu wyeliminowania takich niekorzystnych sytuacji prawodaw-ca w samorządowych ustawach ustrojowych wprowadził zasadę incompatibilitas”491.

Radny, jako członek organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, pełni także funkcję kontrolną wobec jej organu władzy wykonawczej. Z tej przyczyny za niedopuszczalną należało uznać sytuację zezwalającą na połączenie mandatu członka organu stanowiącego w jednostce samorządu terytorialnego z funkcją organu władzy wykonawczej z uwagi na możliwość wystąpienia konfliktu interesów, który w sposób oczywisty mógłby przerodzić się w korupcję. Podobnie radny jako przedstawiciel inte-resów mieszkańców lokalnej społeczności, w której uzyskał mandat, nie mógłby wyko-nywać swoich funkcji w sposób transparentny, rzetelny i wolny od jakichkolwiek uwikłań personalnych w sytuacji, gdyby sprawował kolejny mandat otrzymany z nadania innej społeczności lokalnej492.

491 M. Gurdek, Radny jednostki samorządu terytorialnego zastępcą wójta, „Roczniki Administracji i Prawa” 2016, Nr XVI (1), s. 147-148.

492 W orzecznictwie Sądów Administracyjnych utrwalił się pogląd, że zakazy, o których mowa w art. 25b u.s.g., art. 21 ust. 8 u.s.p., art. 23 ust. 4 u.s.w., nie mogą być interpretowane rozszerzająco (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. wydany w sprawie o sygn. II OSK 1227/08, LEX nr 565681). Tym samym w związku z brakiem przepisów prawa o charakterze ustawowym zakazujących łączenia mandatu radnego rady gminy z członkostwem w radzie jednostki pomocniczej do-puszczalne jest jednoczesne członkostwo w organach uchwałodawczych gminy i jednostki pomocniczej tej gminy. W nauce prawa administracyjnego uznaje się za dopuszczalne sprawowanie mandatu radnego rady gminy równocześnie z piastowaniem funkcji sołtysa (vide: M. Miemiec, op. cit.). „Wprowadzona przez art. 25b u.s.g. zasada incompatibilitas nie stoi na przeszkodzie temu, by radny był członkiem organu związ-ku międzygminnego (art. 70 ust. 2 u.s.g.) bądź piastunem organu lub członkiem organu jednostki pomocni-czej gminy” (vide: A. Rzetecka-Gil, Samorząd gminny..., komentarz do art. 24b, teza nr 10, el./LEX). Prze-pisy ten nie wyłączają również zatrudnienia w administracji rządowej z wyłączeniem jedynie funkcji wojewody lub wicewojewody (vide: A. Wierzbica, Komentarz do art. 25b, teza nr 1, [w:] B. Dolnicki (red. nauk.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, el./LEX).

Ostatni z zakazów, polegający na niepołączalności mandatu radnego z wykony-waniem funkcji wojewody lub wicewojewody, ma swoje uzasadnienie aksjologiczne493. Wojewoda jest bowiem jednym z organów nadzoru nad działalnością jednostki samo-rządu terytorialnego, stąd spojenie w jednej osobie funkcji radnego i wojewody w sposób jednoznaczny prowadziłoby do ciągłego funkcjonowania w ramach konfliktu interesów.