Pojęcie funkcjonariusza publicznego

Funkcjonariusz publiczny, w ogólnym rozumieniu tego pojęcia, to osoba, która została upoważniona przez państwo do kooperowania w zakresie realizowania spraw publicznych. Jednocześnie, w związku wykonywaniem powierzonych funkcjonariuszo-wi zadań, obciąża go obofunkcjonariuszo-wiązek posłuszeństwa względem państwa157. Funkcjonariusze publiczni reprezentują państwo, które w relacji z obywatelem lub podmiotem spoza aparatu państwowego występuje jako władza publiczna. W związku ze sprawowaną funkcją wyposażeni są oni we władztwo państwowe nadane im z mocy ustawy lub in-nego aktu uprawnioin-nego organu państwowego, a ich czynności mają charakter zwierzch-ni158. Mimo upływu przeszło 70 lat na aktualności nie straciła definicja funkcjonariusza zaproponowana przez S. Śliwińskiego. Jego zdaniem jest to „osoba pozostająca w służ-bie państwa lub samorządu terytorialnego, pełniąca czynności w zakresie administracji państwowej lub samorządowej, w imieniu Państwa lub samorządu, jest ramieniem, za pomocą którego Państwo (samorząd) działa na zewnątrz, tj. w stosunku do obywateli i ów organ może też działać w stosunku do samego Państwa (samorządu) jako podmio-tu szczególnych praw publicznych lub prywatnych”159.

Tym samym jednym z charakterystycznych przymiotów właściwych funkcjona-riuszom publicznym jest posiadanie określonego, władczego zakresu uprawnień, odpo-wiadającego za kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, skiero-wanych zewnętrznie.

157 F. Bossowski, O odpowiedzialności cywilnej Skarbu Państwa za bezprawne czyny i zaniedbania

funkcjonaryuszy publicznych poza wypadkami naruszenia stosunków obligatoryjnych, Drukarnia

Jakubow-skiego i sp., Lwów 1912, s. 7.

158 H. Popławski, Funkcjonariusz publiczny i jego odpowiedzialność za przekroczenie uprawnień lub

niedopełnienie obowiązków, Zakład Administracji Państwowej, Warszawa 1973, s. 17.

159 S. Śliwiński, Prawo karne materialne, Gebethner i Wolff, Warszawa 1946, s. 35. Jest to definicja urzędnika. Termin funkcjonariusz publiczny pojawił się po raz pierwszy w Kodeksie karnym z 1969 r. w art. 120 § 11. Przedtem w Kodeksie karnym z 1932 r. osoby, których funkcje miały charakter bardzo do-niosły społecznie, co z kolei wiązało się z koniecznością zapewnienia im szczególnej ochrony prawnej oraz z koniecznością ustanowienia wobec nich szczególnej odpowiedzialności karnej ze względu na zaufanie społeczne, z którego korzystali przy wykonywaniu funkcji, nazywane były urzędnikami w kodeksie karnym z 1932 r. Tym samym definicja urzędnika S. Śliwińskiego, po wprowadzeniu zmian w terminologii, odnosi się do pojęcia funkcjonariusza publicznego.

W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że funkcjonariusz publiczny powołany jest do sprawowania służby publicznej, przez którą należy rozumieć działanie w imieniu i na rzecz związku publiczno-prawnego, polegające na wykonywaniu przez funkcjonariusza właściwych dla niego zadań przypisanych organom administracji pu-blicznej160. Swoim działaniem grupa ta ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie wszel-kich instytucji wchodzących w skład organizacji państwowej. Funkcjonariuszem publicz-nym jest zatem osoba znajdująca się w służbie państwa w celu spełniania jego określonych, trwałych funkcji. Jak zauważa A. Molińska, „pozycja ustrojowa funkcjonariuszy pu-blicznych jest specyficzna. Zostali oni bowiem powołani do pełnienia funkcji państwa, działają w jego imieniu, a ustawodawca przypisał im wiele istotnych kompetencji zorien-towanych na realizację interesu publicznego. Sfery działalności funkcjonariuszy są zróżnicowane i obejmują np. bezpieczeństwo publiczne, wymiar sprawiedliwości czy administrację (samorządową i rządową). Wydaje się, że aktualność zachował pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w 1989 r., że «funkcje sprawowane przez funkcjonariu-szy publicznych mają charakter bardziej doniosły społecznie, wymagają szczególnej ochrony i szczególnej odpowiedzialności karnej ze względu na zaufanie społeczne, jakim darzy się osoby je wykonujące»”161.

Funkcjonariusz publiczny jest depozytariuszem władzy publicznej (rządowej i samorządowej), przez co realizuje zadania uznane za obowiązkowe dla państwa. Za-dania pełnione przez funkcjonariusza publicznego oraz zakres jego obowiązków i upraw-nień pozostają w ścisłym związku z pełnioną przez niego funkcją i mają swoje główne źródło w ustawie162. Funkcjonariusz publiczny to zatem osoba, która na podstawie sto-sownego upoważnienia pochodzącego z nadania władzy publicznej, jako piastun organu tej władzy, powołana jest do działania po to, aby realizować zadania i cele państwa, przy czym nie są istotne ani podstawa prawna, na podstawie której doszło do objęcia funkcji (umowa o pracę, wybór, mianowanie), ani kwalifikacje funkcjonariusza163.

W polskim porządku prawnym występują dwie zasadnicze definicje pojęcia funk-cjonariusz publiczny, przy czym wyjaśnić należy, że obowiązujące akty prawne albo za-wierają definicję legalną pojęcia funkcjonariusza publicznego, która została zaprojektowa-na zaprojektowa-na potrzeby danego aktu, bądź posługują się nim, odsyłając jednocześnie do ustaw, które je definiują. Są też takie regulacje, które posługują się pojęciem funkcjonariusza

160 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Księgarnia Akademic-ka, Poznań 1946, s. 88.

161 A. Molińska, Kontrowersje wokół pojęcia funkcjonariusza publicznego w polskim prawie karnym, „Państwo i Prawo” 2010, Nr 10, s. 73-85, http://www.lex.pl/akt/-/akt/kontrowersje-wokol-pojecia-funkcjo nariusza-publicznego-w-polskim-prawie-karnym [dostęp: 22.05.2017].

162 O. Cayala, L’inexprimable nature de l’agent public, „Enquête” 1999, vol. 7, s. 75-96.

163 W. Makowski, Kodeks karny. Komentarz i orzecznictwo, t. III, nakładem Księgarni F. Hoesicka, Warszawa 1922, s. 448-450.

publicznego, niemniej jednak nie definiują go ani nie odsyłają do innych przepisów zawie-rających stosowną definicję. Wszędzie tam, gdzie przepisy prawa nie definiują pojęcia funkcjonariusza publicznego, należy uznać, że chodzi o podmiot wykonujący powierzone funkcje publiczne164.

Pierwsza z definicji legalnych funkcjonariusza publicznego występuje w ustawie karnej materialnej, tj. w art. 115 § 13 k.k., a druga w administracyjnym prawie material-nym, czyli w ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa165 w art. 2 ust. 1 pkt 1166.

Zgodnie z definicją zawartą w słowniczku wyrażeń ustawowych – art. 115 § 13 k.k. ‒ funkcjonariuszem publicznym jest:

1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny,

2a) poseł do Parlamentu Europejskiego,

3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępo-wania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzor-ca sądowy i zarządnadzor-ca, osoba orzekająnadzor-ca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy,

4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych,

5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli sa-morządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe,

6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej,

164 A. Bielska-Brodziak, J. Gęsiak, G. Krawiec, A. Matan, S. Tkacz, A. Wołowiec, Komentarz do art. 2, teza nr 1–10, [w:] A. Bielska-Brodziak (red. nauk.), Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy

publicz-nych za rażące naruszenie prawa. Komentarz, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2011, el./LEX.

165 Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1169 t. j.), dalej: u.o.m.f.p.

166 Definicja legalna pojęcia „funkcjonariusz” została zawarta także w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Służby Celnej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrz-nego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2349 t. j.), zgodnie z którym przez funkcjonariusza należy rozumieć: policjanta, funkcjonariusza Straży Granicznej, Służby Celnej, Biura Ochrony Rządu, strażaka Pań-stwowej Straży Pożarnej, funkcjonariusza Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agen-cji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego oraz Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Zauważyć jednak należy, że osoby zaliczone do funkcjonariuszy na gruncie przywołanej ustawy wpisują się do zakresu definicji funkcjonariusza publicznego, o których mowa w kodeksie karnym lub u.o.m.f.p. Odwoływanie się do tej definicji ustawowej stanowiłoby jedynie powtórzenie kwestii, do których odwołuje się autor w drodze analizy pojęcia na podstawie dwóch wybranych, wiodących definicji legalnych.

7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej,

8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby woj-skowej pełnionej dyspozycyjnie,

9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Katalog funkcjonariuszy publicznych zawarty w art. 115 § 13 k.k. ma charakter zamknięty i wyczerpujący, a zatem jest definicją zakresowo pełną. Oznacza to, że osoba nie należąca do żadnej z grup wskazanych w art. 115 § 13 k.k. nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu kodeksu karnego, nawet jeżeli przepisy szczególne zapewnia-ły jej taką ochronę prawną, jaką przewidziano dla funkcjonariuszy publicznych167. „Okre-ślenie katalogu osób uznawanych na gruncie k.k. za funkcjonariuszy publicznych nastą-piło przy użyciu różnych metod. Mamy tu do czynienia z posłużeniem się nazwą określonego organu, wskazaniem pełnionej funkcji lub wykonywanego zawodu czy też w końcu określeniem organu władzy lub instytucji publicznej, w którym dana osoba wykonuje zadania publiczne”168. Pojęcie funkcjonariusza publicznego określa w poszcze-gólnych typach ustawowych czynów zabronionych, w tym przestępstw o charakterze korupcyjnym, podmiot lub przedmiot czynu, stosownie do kierunku zamachu na dzia-łalność instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego.

Artykuł 2 ust. 1 pkt 1 u.o.m.f.p. pod pojęciem funkcjonariusza publicznego naka-zuje rozumieć osobę działającą w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osobę wykonującą w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorącą udział w prowadzeniu spra-wy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Definicja usta-wowa funkcjonariusza publicznego jest pełna. Oznacza to, że za funkcjonariusza pu-blicznego w rozumieniu tych przepisów nie może być uznana osoba, która nie należy do żadnej kategorii osób w tych przepisach wymienionych. To pojęcie funkcjonariusza publicznego obejmuje dwie kategorie osób. Przyjmuje się, że „pojęcie funkcjonariusza publicznego w ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa zostało zbudowane w oparciu o dwa elementy:

1) osobowy ‒ funkcjonariuszem jest osoba:

a) działająca w charakterze organu administracji publicznej, b) działająca z upoważnienia organu administracji publicznej,

167 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2000 r., WKN 27/00, LEX nr 45476.

168 T. Oczkowski, Komentarz do art. 115 k.k., teza nr 2, [w:] V. Konarska-Wrzosek (red. nauk.), Kodeks

c) działająca jako członek kolegialnego organu administracji publicznej,

d) wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach sto-sunku pracy, stosto-sunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej;

2) funkcjonalny ‒ funkcjonariuszem jest osoba biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ”169.

Elementem niezbędnym do uznania wskazanych osób za funkcjonariuszy publicz-nych w rozumieniu ustawy jest przypisanie im udziału w prowadzeniu sprawy, rozstrzy-ganej w drodze decyzji lub postanowienia przez organ administracji publicznej.

Zakresy pojęcia funkcjonariusz publicznym, jak zauważa się w literaturze przed-miotu, wyrażone na gruncie art. 115 § 3 k.k. i art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.m.f.p. nie pokry-wają się170.

Wynika to z faktu, że obie definicje zostały zaprojektowane w różnych celach, przy czym występowanie tak dalece idących rozbieżności jest, zdaniem A. Matana, bardzo trudne do uzasadnienia. Ustawodawca, wprowadzając zakresowo szeroką defi-nicję funkcjonariusza publicznego w kodeksie karnym, dążył do zapewnienia ochrony prawnej osobom realizującym zadania publiczne o charakterze władczym, a także do

169 J. Gęsiak, G. Krawiec, A. Matan, S. Tkacz, A. Wołowiec, [w:] A. Bielska-Brodziak (red. nauk.),

Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Komentarz,

Wol-ters Kluwer Polska, Warszawa 2011, s. 56. Inny, dychotomiczny podział funkcjonariuszy proponuje B. Ra-koczy, który stwierdza, że „podstawowe znaczenie wydaje się mieć podział na tych funkcjonariuszy, którzy działają w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegial-nego organu administracji publicznej. Z kolei drugą grupę stanowią funkcjonariusze publiczni będący oso-bami wykonującymi w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, które brały udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ” (vide: B. Rakoczy, Ustawa o odpowiedzialności majątkowej

funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012,

komen-tarz do art. 2, teza nr 3, el./LEX).

170 „Prawodawca w art. 115 § 13 k.k. określił podmioty należące do kręgu funkcjonariuszy publicznych trzema różnymi metodami: bądź wprost wymienił osoby, których status prawny określają przepisy prawa (np. Prezydent RP, poseł, senator, radny, poseł do Parlamentu Europejskiego, sędzia, ławnik, prokurator, komornik, kurator sądowy, osoba pełniąca czynną służbę wojskową), bądź określił rodzaj działalności oso-by (np. osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, inna osoba w za-kresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych), bądź wskazał organ, w którym dana osoba jest zatrudniona (np. osoby będące pracownikami administracji rządowej, innego organu pań-stwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełnią wyłącznie czynności usługowe, osoby będące pracownikami organu kontroli państwowej lub samorządu terytorialnego, osoby zajmujące stanowiska kie-rownicze w innej instytucji państwowej). Analiza redakcji art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.m.f.p. pozwala stwierdzić, że prawodawca, konstruując definicję legalną zawartą w tym przepisie posłużył się częściowo drugą z wy-mienionych metod, określając rodzaj działalności osoby zaliczanej do kręgu funkcjonariuszy publicznych (osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej), a częściowo trzecią metodą – wskazując organ, w którym osoba jest zatrudniona oraz podstawę prawną zatrudnienia (osoba wykonująca w urzędzie organu admini-stracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej). Do-datkowo wyraźnie podkreślono w przepisie warunek, że chodzi o osoby biorące udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez organ” (vide: A. Bielska-Brodziak et al., op.

możliwie precyzyjnego ustalenia kręgu podmiotów ponoszących odpowiedzialność karną w sytuacji popełnienia przez nich czynów przestępczych. Z kolei pojęcie funkcjo-nariusza publicznego zdefiniowane w u.o.m.f.p. ma służyć wyłącznie ustaleniu kręgu osób odpowiedzialnych majątkowo na podstawie przepisów tej ustawy171.

Ustawodawca, wprowadzając definicję funkcjonariusza publicznego w u.o.m.f.p., zignorował obowiązujące w obrocie prawnym karnistyczne znaczenie tego pojęcia172, co może wywoływać mylne przekonanie o tym, iż ustawa administracyjna materialna od-nosi się do wszystkich funkcjonariuszy, o których mowa w art. 115 § 13 k.k. „Tymczasem kolejne przepisy u.o.m.f.p. wyraźnie zawężają zakres zastosowania ustawy jedynie do kręgu osób biorących udział w procedurze wydawania aktu administracyjnego”173.

Na potrzeby niniejszej pracy przyjęto definicję funkcjonariusza publicznego za-wartą w art. 115 § 13 k.k. Mimo że zawarta w ustawie karnej definicja nie została zapro-jektowana na potrzeby prawa administracyjnego, to jednak pozwala ona na wyróżnienie poszczególnych grup funkcjonariuszy publicznych i ich zróżnicowanie dla potrzeb ba-dawczych. Definicja funkcjonariusza publicznego zaproponowana w ustawie admini-stracyjnej materialnej, mimo że obejmuje wyłącznie funkcjonariuszy wykonujących funkcje w ramach administracji publicznej, nie pozwala w sposób w miarę szczegółowy, a jednocześnie usystematyzowany wyodrębnić grup podmiotów, w odniesieniu do których weryfikacji poddane byłyby przepisy o charakterze prewencyjnym korupcji.

W ocenie A. Bielskiej-Brodziak stosunkowo łatwo można by wyodrębnić kilka grup zawodowych urzędników o statusie funkcjonariuszy publicznych. Na to zapewne

171 A. Matan, Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza

publicznego, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 79-80. W poselskim projekcie do u.o.m.f.p. nie wyjaśniono, dlaczego na potrzeby ustawy administracyjnej materialnej zdecydowano się na wprowadze-nie odmiennej definicji funkcjonariusza publicznego od tej uregulowanej w art. 115 § 13 k.k. Ponadto w uza-sadnieniu tego projektu projektodawca zamiennie posługuje się pojęciem urzędnika i funkcjonariusza pu-blicznego, co świadczy o braku konsekwencji terminologicznej oraz nierozróżnianiu zakresu obu pojęć (vide:

Poselski projekt ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, druk nr 1407 z dnia 07.10.2008 r., http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/wgdruku/1407, dostęp: 07.01.2018).

172 Takie działanie prawodawcy jest sprzeczne z zasadami techniki legislacyjnej i wprowadza jedynie chaos pojęciowy. Zgodnie bowiem z § 9 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 t. j.) w ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako „kodeks” lub „prawo”. Reguła ta jest elementem zasady konsekwencji termino-logicznej w obrębie tego samego języka prawnego. Jednocześnie należy pamiętać, że sama zasada konse-kwencji terminologicznej służy realizacji tak ważnych zasad, jak zasada komunikatywności, zasada precyzji czy zasada adekwatności przepisów prawnych (vide: G. Wierczyński, Komentarz do rozporządzenia w

spra-wie „Zasad techniki prawodawczej”, teza nr 1-6, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, el./LEX).

173 M. Błachucki, Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące

na-ruszenia prawa i jej wpływ na postępowanie administracyjne, [w:] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga

(red.), Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2012, s. 50.

ma wpływ fakt, że grupy te objęte są osobnymi ustawami regulującymi ich status i za-dania w zakresie administracji publicznej, stanowiącymi jednocześnie pragmatyki służ-bowe właściwe danej grupie. Ustalenie wszystkich pozostałych osób, o których mowa w definicji z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.m.f.p., jest jednak znacznie utrudnione174. Mowa tu o osobach działających w charakterze organu administracji publicznej, osobach działa-jących z upoważnienia organu administracji publicznej, członkach kolegialnych organów administracji publicznej powołanych do rozstrzygania spraw w pierwszej i w drugiej instancji oraz osobach wykonujących w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorące udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez ten organ175. Może to być zatem de facto każdy pracownik zaangażowany w rozstrzy-gnięcie danej sprawy. Ustawa ma bowiem zastosowanie do wszystkich osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, które ze względu na posiadane uprawnienia wyko-nują władzę publiczną, dokowyko-nują wiążących rozstrzygnięć administracyjnych oraz mają wpływ na ich treść.

Ponadto, mając na uwadze fakt, że część zjawisk o charakterze korupcyjnym zo-stała zdefiniowana na gruncie prawa karnego (np. łapownictwo czynne i bierne, płatna protekcja, powoływanie się na wpływy) i tam spenalizowana, a część przestępstw korup-cyjnych została zindywidualizowana w ten sposób, że sprawcą czynu bądź osobą biorącą czynny udział w transakcji korupcyjnej może być wyłącznie funkcjonariusz publiczny, zasadne jest posłużeniem się definicją funkcjonariusza publicznego z art. 115 § 13 k.k.176

174 Do grupy urzędników, którym można przypisać status funkcjonariusza publicznego autorka zalicza m.in. pracowników urzędów państwowych, pracowników urzędów skarbowych i izb skarbowych, człon-ków korpusu służby cywilnej, pracowniczłon-ków samorządowych oraz członczłon-ków samorządowych kolegiów od-woławczych oraz pracownicy biur samorządowych kolegiów odod-woławczych (vide: A. Bielska-Brodziak et

al., op. cit., teza nr 8).

175 „W ustawie z 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naru-szenie prawa użyto nie do końca precyzyjnego określenia «biorące udział w prowadzeniu sprawy», ale bez wątpienia istotny jest tylko taki udział w sprawie, który polega na realnym wpływie na wydanie i treść de-cyzji (postanowienia). Ustawa dotyczy bowiem jedynie odpowiedzialności za zawinione uchybienia w pro-cesie wydawania tych właśnie aktów. Osoby biorące udział w prowadzeniu sprawy, lecz których zadania nie dotyczą tworzenia czy kształtowania treści decyzji (postanowienia), nie są objęte ustawą” (vide: S. Płażek,

Szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych według ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, „Finanse Komunalne” 2011, Nr 10,

s. 5-17, teza nr 1, el./LEX).

176 Autorka pracy zdecydowała się na stosowanie definicji funkcjonariusza publicznego zawartej w ko-deksie karnym również z uwagi na powszechną krytykę definicji funkcjonariusza publicznego zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.m.f.p. Jak zauważa M. Błachucki, wprowadzając ustawą administracyjną materialną definicję funkcjonariusza publicznego, doprowadzono do zignorowania istniejącego już pojęcia, które było zdefiniowane w kodeksie karnym. Jednocześnie zauważyć należy, że za wprowadzeniem nowego znaczenia dla pojęcia funkcjonariusza publicznego nie przemawiały żadne przekonujące argumenty. „Można się do-myślać, że za nową – zawężoną w stosunku do k.k. – definicją funkcjonariusza publicznego przemawiały względy oportunistyczne i chęć wyłączenia szerokiego kręgu osób uczestniczących w wykonywaniu