Międzynarodowe i unijne akty normatywne regulujące przeciwdziałanie korupcji

W międzynarodowym obrocie prawnym obowiązuje kilkanaście aktów norma-tywnych dotyczących korupcji. Wydawane są one przez instytucje i organizacje o zasię-gu globalnym (ponadnarodowym), które głównie mają charakter wielostronnych kon-wencji, lub europejskim53. Obecnie powszechnie występującym rozwiązaniem jest

51 A. Kozak, Instrumentalność a instrumentalizacja prawa, [w:] A. Kozak (red.), Z zagadnień teorii

i filozofii prawa. Instrumentalizacja prawa, Kolonia Limited, Wrocław 2000, s. 102.

52 W. Savedoff, Anti-Corruption Strategies in Foreign Aid: From Controls to Results, „CGD Policy Paper” 2016, vol. 076, s. 2-4.

53 W połowie lat 90. XX wieku działania ruchu antykorupcyjnego zaczęły przynosić wymierne rezul-taty. Organizacja Państw Amerykańskich w 1996 r., po negocjacjach przyjęła Międzyamerykańską Kon-wencję Przeciwko Korupcji. Był to pierwszy międzynarodowy akt, który dotyczył bezpośrednio korupcji. Równolegle Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju opracowała Konwencję o Zwalczaniu Prze-kupstwa Zagranicznych Funkcjonariuszy Publicznych w Międzynarodowych Transakcjach Handlowych, która została przyjęta przez państwa członkowskie w 1997 r. Pojawiły się również akty prawne o znaczeniu regionalnym przyjęte przez Radę Europy czy Unię Afrykańską. W tym samym czasie międzynarodowe in-stytucje finansowe, takie jak Bank Światowy, banki rozwoju regionalnego czy też Międzynarodowy Fun-dusz Monetarny, przyjęły strategie przeciwdziałania korupcji. Nadto kraje rozwijające się, poddane

funkcjonowanie, obok regulacji krajowej, jaką przyjęło państwo do uregulowania dane-go zjawiska, międzynarodowych reżimów prawnych, które wkraczają w sferę regulacji państwowych. Stanowi to wyraz akceptowanej powszechnie idei globalizacji prawa. Możliwość odwołania się do zagranicznych instrumentów prawnych w celu wsparcia instytucji krajowych jest szczególnie ważna wówczas, kiedy stawką jest integralność państwa. Korupcja, rozumiana jako nadużycie władzy publicznej do prywatnych celów, zagraża integralności państwa i jest postrzegana jako przeszkoda w jego rozwoju. Glo-balizacja uczyniła z korupcji zjawisko o zasięgu międzynarodowym.

Do najbardziej rozpowszechnionych aktów prawnych o zasięgu międzynarodowym i europejskim, które mają za przedmiot zwalczanie korupcji zalicza się:

1) Międzyamerykańską Konwencję Przeciw Korupcji przyjętą 29.03.1996 r. w Cara-cas przez państwa członkowskie Organizacji Państw Amerykańskich,

2) Konwencję o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych, sporządzoną w Paryżu 17.12.1997 r., przyjętą przez państwa członkowskie Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju,

3) Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, przyjętą przez Zgroma-dzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 31.10.2003 r.,

4) Prawnokarną Konwencję o Korupcji sporządzoną w Strasburgu 27.01.1999 r., przyjętą przez państwa członkowie Rady Europy wraz z Protokołem dodatkowym54, 5) Cywilnoprawną Konwencję o Korupcji sporządzoną w Strasburgu 4.11.1999 r.,

przyjętą przez państwa członkowie Rady Europy55,

6) Konwencję o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich sporządzo-ną w Brukseli 26.07.1995 r., obowiązującą w państwach członkowskich Unii Eu-ropejskiej wraz z Pierwszym Protokołem z dnia 27.09.1996 r. i z Drugim Protoko-łem z dnia 19.06.1997 r.,

7) Konwencję w sprawie zwalczania korupcji urzędników Wspólnot Europejskich i urzędników państw członkowskich Unii Europejskiej z 26.05.1997 r., obowiązu-jącą w państwach członkowskich Unii Europejskiej,

znaczącej presji ze strony międzynarodowych organizacji finansowych i innych podmiotów odgrywających istotną rolę na arenie międzynarodowej przyjęły prawo dotyczące zamówień publicznych. Kluczowym działaniem sprokurowanym popularyzacją polityki antykorupcyjnej było zakwalifikowanie w 2003 r. przez Grupę Specjalną ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy FATF (The Financial Action Task Force on Money

Laundering) korupcji i łapówkarstwa jako przestępstwa kwalifikowanego jako odmiana występku prania brudnych pieniędzy (vide: K.E. Davis, Does the Globalization of Anti-corruption Law Help Developing

Countries, „New York University Law and Economics Working Papers” 2009, Paper 203, s. 6-7).

54 Protokół dodatkowy do Prawnokarnej Konwencji o Korupcji sporządzony został w Strasburgu dnia 15 maja 2003 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 981 t. j.).

8) Decyzję Ramową Rady 2003/568/WSISW z 23.07.2003 r. w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym, obowiązującą w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Analiza wyżej wymienionych aktów prawnych prowadzi do wniosku, że na grun-cie prawa międzynarodowego walka z korupcją podejmowana jest głównie za pomocą norm prawa karnego. Akty te definiują korupcję przez wymienienie czynów zabronionych o tym charakterze w sposób szczegółowy i kazuistyczny. Penalizowane są przestępstwa korupcyjne występujące zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, takie jak:

– łapownictwo czynne, – łapownictwo bierne, – nadużywanie uprawnień, – handel wpływami, – sprzeniewierzenie mienia, – pranie brudnych pieniędzy,

– nierzetelne prowadzenie dokumentacji księgowej.

Należy jednak stwierdzić, że działania antykorupcyjne ‒ jak wynika z treści ana-lizowanych aktów prawnych ‒ ukierunkowane są głównie na przeciwdziałanie korupcji występującej w sektorze publicznym. Wynika to z faktu, że w przeważającej mierze podmiotem czynu zabronionego, który bierze czynny lub bierny udział w transakcji korupcyjnej, jest funkcjonariusz publiczny. Do grona funkcjonariuszu publicznych zali-czono funkcjonariuszy krajowych, unijnych i międzynarodowych.

Proponowanymi sankcjami, jakie powinny być wymierzane za popełnienie prze-stępstwa korupcyjnego ‒ na gruncie omawianych aktów prawnych ‒ są te znane prawu karnemu. Wśród kar dominuje kara pozbawienia wolności, chociaż proponowana jest także kara grzywy, natomiast wśród środków karnych – przepadek korzyści pochodzą-cej z przestępczego procederu.

Chociaż na gruncie prawa międzynarodowego i krajowego walka z korupcją podej-mowana jest głównie za pomocą prawa karnego, zauważalna jest tendencja do rozwijania regulacji administracyjnoprawnej jako narzędzia służącego przeciwdziałaniu korupcji. Funk-cje instrumentalne prawa są powszechnie wykorzystywane w sferze publiczno-prawnej. Aby prawo administracyjne było skutecznym narzędziem przeciwdziałania korupcji funkcjona-riuszy administracji publicznej, jego normy powinny być odpowiednio skonstruowane56,

56 Przyjmuje się, że aby za pomocą norm prawnych efektywnie kierować zachowaniami ludzi, powin-ny być one jasno zredagowane, komunikatywne dla ich adresatów, wolne od niezgodności i odpowiednio usystematyzowane (vide: W. Gromski, op. cit., s. 87, 128).

a delegalizacja korupcyjnych zachowań powinna być zgodna ze społecznym poczuciem sprawiedliwości57.

W zakresie ograniczenia korupcji w sektorze publicznym w odniesieniu do funk-cjonariuszy publicznych, w tym funkfunk-cjonariuszy administracji publicznej, rekomenduje się wprowadzanie systemu rejestracji dochodów oraz aktywów i pasywów osób sprawu-jących funkcję publiczną oraz wprowadzenie efektywnego i przejrzystego systemu za-pewniającego równość i konkurencyjność w zakresie zatrudniania na stanowiskach publicznych58.

Kompleksowe, wielopłaszczyznowe i interdyscyplinarne działania zmierzające do ograniczenia i wyeliminowania zjawiska korupcji poprzez stanowienie norm prawa administracyjnego podjęła Rada Europy. Przyjęła ona Rezolucję Nr (97) 24 w sprawie dwudziestu zasad wiodących w walce z korupcją59, wśród których charakter administra-cyjnoprawny, zmierzający do zapobiegania korupcji życia publicznego, mają: zasada nr 9 ‒ przejrzyste procedury w administracji publicznej w zakresie podejmowania decyzji, oraz zasada nr 10 ‒ zapewnienie, by zasady dotyczące praw i obowiązków funkcjona-riuszy publicznych uwzględniały wymogi walki z korupcją i przewidywały skuteczne środki dyscyplinarne.

Kolejnym aktem prawnym o charakterze międzynarodowym, wskazującym na potrzebę ustanowienia prewencyjnych mechanizmów antykorupcyjnych o charakterze administracyjnym, jest Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji. „Kon-wencja identyfikuje szczególnie podatne na korupcję sfery działań sektora publicznego oraz wskazuje środki mające na celu eliminację sytuacji korupcjogennych”60. Korupcja sektora publicznego występuje m.in. wśród funkcjonariuszy administracji publicznej, tj. funkcjonariuszy służby cywilnej i innych niewybieralnych funkcjonariuszy publicznych (art. 7 i 8 Konwencji) oraz wśród tych funkcjonariuszy, którzy zostali uprawnieni do wydawania decyzji administracyjnych (art. 10 Konwencji). Prewencyjne metody zapo-biegania korupcji mają polegać ‒ w pierwszej kolejności ‒ na stworzeniu polityki anty-korupcyjnej, która będzie odzwierciedlała podstawowe zasady rządów prawa, właściwe zarządzanie sprawami publicznymi i mieniem publicznym, uczciwość, przejrzystość

57 T. Burdzik, Prawo jako narzędzie kontroli społecznej, [w:] E. Moczuk, B. Sagan (red.), III Forum

Socjologów Prawa. Prawo i ład społeczny, Mitel, Rzeszów 2010, s. 70.

58 Artykuł III ust. 4 i 5 Międzyamerykańskiej Konwencji Przeciw Korupcji.

59 Rezolucja Rady Europy Nr (97) 24 w sprawie dwudziestu zasad wiodących w walce z korupcją została przyjęta w dniu 6 listopada 1997 r. Rezolucja nie jest aktem międzynarodowym. Zaliczana jest do kategorii tzw. miękkiego prawa (soft law), albowiem nie jest ona aktem prawnie wiążącym Państwa Człon-kowskie Rady Europy. Mimo że jest porozumieniem nietraktatowym, jest ona dokumentem doniosłym prawnie, albowiem określa wspólne wartości członków Rady Europy oraz wytycza kierunki działania w za-kresie walki z korupcją, dostarcza wskazówki interpretacyjne oraz wyjaśnia pojęcia.

60 B. Ziorkiewicz, Posiedzenie Komitetu ad hoc nt. Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko

i odpowiedzialność (art. 5 Konwencji), a także na powołaniu organów antykorupcyjnych gotowych do wdrożenia programów antykorupcyjnych (art. 6 Konwencji). Remedium na korupcję w sektorze publicznym mają być przejrzyste procedury rekrutacyjne na stano-wiska urzędników służby cywilnej i funkcjonariuszy publicznych, jak również jasno określone zasady ich zatrudniania, utrzymania, awansowania i przechodzenia na eme-ryturę (art. 7 Konwencji) oraz stworzone specjalnie dla tej grupy zawodowej kodeksy postępowania funkcjonariuszy publicznych lub standardy postępowania, wskazujące prawidłowe, honorowe i właściwe zachowania związane z pełnieniem funkcji publicznych (art. 8 Konwencji). Ponadto rekomendowany jest wzrost przejrzystości w administracji publicznej, w szczególności pod względem organizacji, funkcjonowania i procesu po-dejmowania decyzji (art. 10 Konwencji).

W Unii Europejskiej żaden z dotychczas przyjętych i powszechnie wiążących aktów prawnych nie reguluje środków oraz działań prewencyjnych o charakterze admi-nistracyjnoprawnym, które miałyby służyć zapobieganiu korupcji funkcjonariuszy pu-blicznych, w tym funkcjonariuszy administracji publicznej. Rozwiązania takie zostały zawarte w unijnych strategiach antykorupcyjnych i niewiążących aktach prawnych. W załączniku do Komunikatu Komisji Europejskiej w sprawie polityki zwalczania ko-rupcji61 zostało wymienionych 10 zasad mających na celu zwiększenie efektywności walki z korupcją. Do administracyjnoprawnych, antykorupcyjnych zasad mających na celu prewencję korupcji sektora publicznego zaliczono:

1) Przyjęcie indywidualnych, krajowych strategii antykorupcyjnych, zawierających środki represyjne i prewencyjne w zakresie walki z korupcją.

2) Zapewnienie dostępu do służby cywilnej dla każdego obywatela. System naboru i awansowania powinien być oparty na obiektywnych i merytorycznych kryteriach. Funkcjonariusze służby cywilnej powinni ujawnić swój majątek. Newralgiczne stanowiska powinny być obsadzane kadencyjnie.

3) Zapewnienie integralności, odpowiedzialności i przejrzystości w administracji publicznej (tj. w Policji, ochronie zdrowia, zamówieniach publicznych i admini-stracji podatkowej) poprzez wprowadzenie efektywnych metod zarządzania oraz narzędzi audytu i nadzoru.

4) Wprowadzenie kodeksów postępowania w sektorze publicznym i ich monitoro-wanie.

Konsekwencją rozprzestrzeniania się i popularyzacji globalnego ruchu antykorup-cyjnego było przyjęcie m.in. aktów o zasięgu krajowym, w których poza definicją

61 Załącznik do Komunikatu Komisji Europejskiej z dnia 28 maja 2003 r. w sprawie polityki

korupcji ujęto w ramy prawne i opisano sposób postępowania zmierzający do ogranicza-nia i eliminowaogranicza-nia tego zjawiska62.

3.2. Krajowe akty normatywne regulujące przeciwdziałanie korupcji