Obszary życia społecznego w Polsce zagrożone korupcją

Do immanentnych cech korupcji należy zaliczyć jej powszechność, zdolność do rozprzestrzeniania się (entropię), rynkowość oraz interakcyjność. Tym samym, do transakcji korupcyjnej może dojść de facto w każdej dziedzinie życia społecznego,

wskazało 27% badanych, a na protekcję i nepotyzm 35% badanych), poziomu korupcji (26% respondentów wskazało, że w 3 ostatnich latach korupcja sprawiła, że prowadzona przez nich firma nie wygrała przetargu lub nie zdobyła kontraktu na zamówienie publiczne), jej rozpowszechnienia w kraju (64% badanych, będą-cych przedstawicielami biznesu uważa, że korupcja w Polsce jest rozpowszechniona) i najbardziej powszech-nych postaci korupcji (40% wskazało na uprzywilejowane traktowanie przyjaciół i członków rodziny w dzia-łalności biznesowej, 56% na uprzywilejowane traktowanie przyjaciół i członków rodziny w instytucjach publicznych, 25% na oferowanie podarunku lub wycieczki za granicę, 17% na łapówki, a 20% na korzyści majątkowe za udzielenie zamówienia publicznego). Ponadto badano wpływ korupcji na prowadzenie działal-ności gospodarczej oraz pożądany sposób postępowania w przypadku korupcji (vide: European Commission,

Flash Eurobarometer 428. Report Businesses’ attitudes towards corruption in the EU, December 2015, s. 2-8,

https://data.europa.eu/euodp/pl/data/dataset/S2084_428_ENG, dostęp: 28.12.2020 oraz Komisja Europejska,

Eurobarometr Flash 428. Przedsiębiorstwa a korupcja. Polska, wrzesień – październik 2015, s. 1–2 https:// www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwjQ3 -e94tfuAhUPAxAIHVCTCbYQFjAAegQIAhAC&url=https%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fcommfrontoffice %2Fpublicopinion%2Findex.cfm%2FResultDoc%2Fdownload%2FDocumentKy%2F69922&usg=AOvVa w3rcPnV4ZCCD4_AAo1TiMWP, dostęp: 27.12.2020). Z uwagi na fakt, że omawiane badanie dotyczyło tylko wyselekcjonowanej grupy społecznej – przedsiębiorców, nie zostało ono zaprezentowane w zasadni-czej części pracy, albowiem przeprowadzane badanie sektorowo nie oddaje powszechnie panującego w da-nym społeczeństwie obrazu korupcji.

123 Rozbieżności dotyczące wyników poziomu korupcji w Polsce, które zostały przedstawione przez każdą z przywołanych instytucji, tj. CBOS, Transparency International i Komisję Europejską, wynikają z faktu, że stanowią one jedynie pochodną panującej w społeczeństwie opinii na temat tego zjawiska. Po-winny być one postrzegane jako odzwierciedlenie świadomości społecznej, na którą mają wpływ m. in. czynniki kulturowe, osobiste doświadczenia oraz czas, w którym badania są prowadzone. Nie należy zapo-minać również o braku wspólnej metodologii prowadzenia badań opinii społecznej na temat korupcji, który ma istotny wpływ na prezentowane wyniki badań (brak jednolitej bazy pytań, podobnej liczbowo i struktu-ralnie grupy respondentów, sposobu zadawania pytań). Różnice w zakresie wyników prezentowanych badań nie powinny nigdy przysłonić głównego problemu, jakim jest wysoki poziom percepcji korupcji w Polsce.

szczególnie tam, gdzie od decyzji pojedynczych osób zależy pozytywne lub negatywne załatwienie sprawy.

Identyfikacja obszarów zagrożonych korupcją stanowi istotny element wpisujący się w działania o charakterze prewencyjnym wobec korupcji, jak również służy efek-tywnemu jej zwalczaniu.

Twórcy Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018-2020 wśród obszarów życia społecznego w Polsce najbardziej zagrożonych korupcją wymienili: modernizację i rozbudowę infrastruktury, informatyzację administracji publicznej, obronność, ochronę zdrowia, energetykę, ochronę środowiska, gospodarowanie środka-mi unijnyśrodka-mi, zamówienia publiczne i profesjonalne zawody sportowe124. Obszary wystę-powania korupcji, o których mowa w Programie (poza korupcją w sporcie), zlokalizo-wane są głównie w sektorze publicznym oraz na styku sektora publicznego z prywatnym. Potwierdza to tezę, że w korupcyjny proceder zaangażowane są instytucje administracji publicznej i jej funkcjonariusze. Jak wyjaśnia CBA, „zagrożeń można się spodziewać tam, gdzie zarówno instytucje publiczne, jak i podmioty gospodarcze wykazują najwięk-szą aktywność, oraz gdzie wydatkowane są znaczne środki publiczne, a więc przy reali-zacji dużych projektów”. Istotne jest, że identyfikacja tych obszarów nastąpiła na pod-stawie odnotowanych przez organy antykorupcyjne poważnych nadużyć w sektorach o kluczowym znaczeniu dla bezpieczeństwa ekonomicznego państwa oraz tych sfer jego działalności, których prawidłowe funkcjonowanie ma zasadnicze znaczenie dla stworze-nia niezakłóconych warunków do cywilizacyjnego i gospodarczego rozwoju kraju125.

Fundacja im. Stefana Batorego wymienia aż 11 głównych dziedzin życia publicz-nego w Polsce zagrożonych występowaniem korupcji, zaliczając do nich politykę, admi-nistrację publiczną, sądownictwo, organy ścigania, proces legislacyjny, gospodarkę, ochronę zdrowia, sport, edukację, media oraz trzeci sektor126. Spostrzeżenia te znajdują

124 Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018-2020, Obszary życia społecznego w

Pol-sce najbardziej zagrożone korupcją.

125 Centralne Biuro Antykorupcyjne, Przewidywane zagrożenia korupcyjne w Polsce, Warszawa 2013, s. 6, dalej: Raport.

126 Fundacja im. Stefana Batorego przyczyn występowania korupcji w polityce upatruje w nepotyzmie, którego szczególnie jaskrawe przykłady dotyczą obsadzania stanowisk w firmach i instytucjach publicznych, konflikcie interesów oraz finansowaniu partii z budżetu państwa. Z kolei przewlekłość postępowań sądo-wych, szczególnie w sprawach gospodarczych, to czynnik sprzyjający korupcji w wymiarze sprawiedliwości. Ograniczona niezależność prokuratur wynikająca ze skupienia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokurato-ra GeneProkurato-ralnego w jednym ręku, a jednocześnie osłabienie kontroli sądowej nad działalnością prokuProkurato-ratur i służb specjalnych oraz brak przejrzystości w finansowaniu jednostek organizacyjnych policji, to furtki umożliwiające przedostanie się korupcji do działań organów ścigania. Na gruncie legislacji możliwe pole do działań korupcyjnych stwarza mało przejrzysty i niepartycypacyjny proces tworzenia prawa, częste zmiany prawa oraz działania lobbystyczne. Antidotum na występowanie korupcji w gospodarce upatruje się w obni-żonych kosztach pracy, uproszczonym systemie podatkowym oraz deregulacji gospodarki poprzez ogranicze-nie do minimum zezwoleń i licencji wymaganych do prowadzenia działalności gospodarczej. Korupcja w ochronie zdrowia występuje najczęściej na linii lekarz ‒ pacjent, w trakcie kontaktów pomiędzy lekarzami

potwierdzenie wśród naukowców badających zjawisko korupcji w kraju. Zdaniem bada-jącego korupcję w Polsce na przestrzeni 10 lat G. Wolszczaka do obszarów życia spo-łecznego narażonego na występowanie tego zjawiska należy zaliczyć politykę, ochronę zdrowia, sądownictwo i prokuraturę, administrację publiczną (rządową i samorządową), w tym działalność gospodarczą wykonywaną przez spółki skarbu państwa, edukację oraz korupcję w sektorze prywatnym, tj. w zakresie wykonywania działalności gospo-darczej przez przedsiębiorców oraz banki127.

Mając na uwadze powyższe dane na temat głównych ognisk korupcji w zakresie życia publicznego, należy poczynić spostrzeżenie, że zjawisko to najbardziej dotyka te sektory, w których wykorzystywane są środki finansowe pochodzące z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, a zatem majątek o znacznej wartości.

Nadto, jak pokazują wyniki czternastego Światowego Badania Nadużyć Gospo-darczych, przeprowadzonego pomiędzy październikiem 2015 r. a styczniem 2016 r. przez firmę doradczą EY, korupcja w Polsce w sposób znaczący dotyka sektor prywatny. Ko-rupcja występująca w biznesie, w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej to istotny i poważny problem. Opinię o powszechności tego zjawiska w rodzimym biznesie wyraża co trzeci respondent128.

Poglądy nauki dotyczące obszarów występowania korupcji w Polsce pokrywają się z obserwacjami społeczeństwa wyrażonymi w trakcie prowadzonych badań opinii społecznej przez zróżnicowane ośrodki badawcze.

Z sondażu przeprowadzonego we wrześniu 2015 r. przez ośrodek badania opinii publicznej TNS wynika, że obszarami zainfekowanymi korupcją w Polsce są ochrona zdrowia, sport, polityka, administracja publiczna, sądownictwo i prokuratura, bankowość

a firmami farmaceutycznymi oraz przy organizacji przetargów na zakup sprzętu. Przyczyną korupcji w spo-rcie, w ocenie Fundacji, jest przyzwolenie działaczy sportowych na jej występowanie, jak również występu-jący konflikt interesów występuwystępu-jący we władzach różnych związków sportowych, których zadaniem jest m.in. rozdział środków finansowych pomiędzy poszczególne kluby. Przejawem zachowań korupcyjnych na polu edukacji jest kupowanie egzaminów i dyplomów, ściąganie na egzaminach, plagiaty oraz udzielanie płatnych korepetycji przez nauczycieli własnym uczniom. Media również nie są wolne od korupcji, co wyni-ka ze zlecania dzienniwyni-karzom przez osoby prywatne przygotowywania artykułów sponsorowanych oraz od-dawanie przez nich produktów do testowania, które następnie dziennikarze oceniają w mediach. Finalnie trzeci sektor, z uwagi na niski poziom stosowania się organizacji pozarządowych do standardów przejrzysto-ści i dobrych praktyk w tym zakresie, jest narażony na występowanie korupcji (vide: M. Domańska (red.), Jak

walczyć z korupcją? Zasady tworzenia i wdrażania strategii antykorupcyjnej dla Polski, Fundacja im. Stefana

Batorego, Warszawa 2010, s. 29-44).

127 G. Wolszczak, (Anti-)Corruption in Poland since Early 2000 to 2010. Working Paper no 11, Euro-pean Research Center for Anti-Corruption and State-Building, ERCAS, 2010, s. 8, vide: https://www.against corruption.eu/publications/poland/, dostęp: 28.12.2020.

128 Raport oparto na rozmowach przeprowadzonych z grupą 2825 menedżerów reprezentujących naj-większe firmy z 62 państw oraz regionów. W Polsce przeprowadzono 50 rozmów.

oraz edukacja129. Podobne wyniki dało przeprowadzone w maju 2017 r. badanie przez CBOS dotyczące opinii na temat korupcji w Polsce, w którym respondenci zostali po-proszeni w sondażu, m.in. o wskazanie, w których z wymienionych dziedzin występuje najczęściej korupcja. „Według Polaków dziedziny życia społecznego, w których korup-cja występuje obecnie najczęściej, to przede wszystkim polityka (przekonanie takie wyraża 48% badanych), a w drugiej kolejności służba zdrowia (38%). Mniej więcej jedna trzecia respondentów za najbardziej skorumpowane instytucje uznaje sądy i pro-kuraturę (32%), a także urzędy administracji samorządowej (30%). Rzadziej – zdaniem badanych – problem korupcji dotyczy urzędów centralnych i ministerstw (21%), firm państwowych (17%), policji (16%) oraz przedsiębiorstw prywatnych (12%). Tylko nie-liczni twierdzą, że do instytucji, w których korupcja występuje najczęściej, należą ban-ki (5%) oraz szkolnictwo i nauka (2%)”130.

Wśród Polaków, co pokazują badania opinii publicznej, panuje poczucie wszech-obecności korupcji oraz przekonanie, że wiele istotnych spraw można sfinalizować bądź załatwić za pieniądze, przysługę, prezent. Z prezentowanych poglądów przedstawicieli nauki na temat obszarów występowania korupcji w kraju oraz z wyników badań opinii publicznej wyłania się pesymistyczny obraz polskiej administracji publicznej, powszech-nie uważanej za sferę życia społecznego, którą trawi korupcja. Od podejrzeń o korupcję nie jest wolna ani administracja rządowa, ani samorządowa131, a co za tym idzie ‒ jej funkcjonariusze.

129 W dniach od 7 do 12 sierpnia 2015 r. TNS, czyli agencja badawcza zajmująca się badaniem opinii publicznej, przeprowadziła ogólnopolskie badania o nazwie „Korupcja w Polsce” na reprezentatywnej gru-pie 1024 mieszkańców Polski powyżej 15. roku życia. Respondenci, wśród zadawanych im pytań, musieli wypowiedzieć się m.in. na temat częstotliwości występowania zjawiska korupcji wśród przedstawicieli po-szczególnych zawodów. O korupcję posądzani są lekarze (65%), sędziowie sportowi (59%), posłowie (56%), policjanci (55%), radni (51%), urzędnicy urzędów gminnych (51%), urzędnicy ministerstw lub in-nych urzędów centralin-nych (48%), urzędnicy urzędów wojewódzkich (47%), urzędnicy urzędów powiato-wych (45%), prokuratorzy (44%), sędziowie (43%), urzędnicy urzędów skarbopowiato-wych (41%), urzędnicy ban-kowi (35%), nauczyciele (31%) (vide: TNS Polska, Korupcja w Polsce, Warszawa 2015, s. 7). Na podstawie wyszczególnionych pod kątem zagrożenia korupcyjnego grup zawodowych autorka rozprawy wskazał sek-tory życia publicznego zagrożone korupcją.

130 R. Boguszewski, Opinie na temat korupcji w Polsce, Komunikat z Badań nr 63/2017, Centrum Ba-dań Opinii Społecznej, Warszawa 2017, s. 3.

131 Przeprowadzone w 2015 r. badanie TNS wskazało, że 48% badanych uważa, że korupcja szerzy się wśród urzędników ministerstw lub innych urzędów centralnych, a 51%, że wśród urzędników urzędów gminnych. Z kolei przeprowadzone 2 lata później badanie CBOS pokazało, że problem korupcji dotyczy urzędów centralnych i ministerstw w 21%, a w 30% urzędów gmin, powiatów i województw. Różnica mię-dzy wartościami w zakresie postrzegania korupcji w administracji rządowej i samorządowej jaka występuje między dwoma badaniami jest znaczna. Postawić trzeba pytanie, co mogło wpłynąć na tak zróżnicowane wyniki badań? Oba badania przeprowadzone były na podobnej grupie respondentów (TNS – na grupie 1024 mieszkańców Polski, CBOS – na grupie 1034 mieszkańców Polski). Ponadto w ciągu 2 lat, jakie dzieliły oba badania (2015-2017), zdaniem respondentów CBOS korupcja utrzymywała się na tym samym pozio-mie, a jedynie wśród zwolenników Prawa i Sprawiedliwości wyrażany był pogląd, że korupcja malała (vide: R. Boguszewski, op. cit., s. 2-3).