Atrybuty podmiotowe Białegostoku i Grodna w ich bilateralnej współpracy transgranicznej

Białoruś wykorzystuje szerokie możliwości finansowania przedsięwzięć odnoszących się do rozwoju społeczno-gospodarczego475. Znaczna część pomocy udzielana jest przez kraje członkowskie Unii Europejskiej (Europejski Instrument Sąsiedztwa, Program Wsparcia Białorusi przez Rząd Federalny Niemiec, programy grantów Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego, programy Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju na Białorusi, Agencja Stanów Zjednoczonych ds. Rozwoju Międzynarodowego. Podkreślić należy, ze w latach 2007-2013 wysokość skierowanych na pomoc zewnętrzną środków unijnych na rzecz Białorusi wyniosła 187.87 mln euro. Z kolei wielkość środków Unii Europejskiej przeznaczonych w latach 2014-2020 na rozwój współpracy transgranicznej wyniesie ponad 183 mln euro⁴⁷⁶.

3.6. Atrybuty podmiotowe Białegostoku i Grodna w ich bilateralnej

współpracy transgranicznej

Nieodłącznym elementem podmiotowości Białegostoku w bilateralnej współpracy transgranicznej jest krajowa osobowość prawna gminy (podstawowa jednostka samorządu terytorialnego w Polsce). Osobowość prawna stanowi jeden z elementów precyzujących istotę samorządu. Zgodnie z art. 165 Konstytucji RP „Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną”. Przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe”. Art. 2 ust. 2

474 Planeta idei: Zarzadzanie turystyką …, s. 188.

475

Por. L. Abramczik, Finansowoprawne podstawy funkcjonowania samorządu terytorialnego na Białorusi, „Finanse Komunalne” 2012, nr 1-2, s. 121.

476 Oficjalny serwis Programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej i Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa tryb dostępu: http://www.ewt.gov.pl/strony/o-programach/przeczytaj-o-programach/programy-europejskiego-instrumentu-sasiedztwa/polska-bialorus-ukraina/ [na dzień: 25.09.2017 r.].

182 ustawy o samorządzie gminy stanowi, że „Gmina posiada osobowość prawną”. Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego wpisuje się w kategorię konstytucyjną; gminy oraz inne jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami wyposażonymi w osobowość prawną przyznaną przez uchwałodawcę. Powoduje to konkretne następstwa w zakresie praw i obowiązków, pozycji w porządku prawnym państwa, w relacji do państwa i w stosunku do obywateli z i ich prywatnoprawnymi organizacjami. Ewentualna ustawowa ingerencja w zakresie praw i obowiązków jednostek samorządu terytorialnego jako niezależnych podmiotów mających zapewnioną osobowość prawną musi być analizowana pod kątem zgodności norm ustawowych z przepisem art. 165 Konstytucji RP. Zasada osobowości prawnej gminy (art. 165 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP) należy do fundamentalnych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej.⁴⁷⁷ Osobowość prawna gminy jest warunkiem konstytucyjnej zasady podmiotowości i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, warunkiem realizacji zasady samorządności terytorialnej⁴⁷⁸. Osobowość prawna jest wyznacznikiem ukazującym działanie samorządu terytorialnego. Umożliwia ona realizacje zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność479

.

Współczesny system prawny zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność oraz wyposaża je w osobowość prawną. Problematyka podmiotowości i samodzielności została wyrażona w art. 15 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. „Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej zapewnia decentralizację władzy publicznej”. Dodatkowo zgodnie z art. 16 „Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej”. Zasada podmiotowości ukazuje pozycję ustrojową administracji samorządowej. Wyposażenie w osobowość prawną pozwala na odróżnienie od innych podmiotów państwa. Osobowość prawna gminy wzmacnia w sposób znaczący samodzielność samorządu, oznacza nadanie mu konkretnej sfery prawnej możliwości działania.

Gminy są podmiotami stosunków międzynarodowych uczestnicząc w nich na różnych poziomach publicznych i międzysektorowych. Budują i utrzymują współpracę z podobnymi podmiotami zagranicznymi obejmującą: zawieranie porozumień, uczestnictwo w pracach organizacji międzynarodowych, międzynarodowe zrzeszanie się, angażowanie się w realizację projektów międzynarodowych480. Działania te stanowią przykład atrybutów podmiotowych Białegostoku, a zasady jego działalności określone są przez prawo

477

A. Doliwa, Konstytucjonalizacja osobowości prawnej…, s. 213.

478 Ibidem, s. 212.

479 M. Perkowski, Międzynarodowa współpraca województw…, s. 19.

480

W.J. Musiał., Bilateralna współpraca gmin na przykładzie Białegostoku i Grodna, „Białostockie Studia Prawnicze” 2012, s. 220-221; zob. K. Kentnowska, Rozwój form współpracy..., s. 249.

183 międzynarodowe publiczne (np. art. 10 ust. 2 i 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r.), prawo unijne (np. art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej), prawo krajowe (np. art. 172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 18 ust. 2 pkt 12a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r.)⁴⁸¹.

Szczególnie warto zwrócić uwagę na jeden z atrybutów, którym jest prawo do zawierania międzynarodowych porozumień samorządowych. Proces ich przygotowania i zawierania jest nazywany ogólnie współpracą międzynarodową. Można mówić o porozumieniach dwustronnych i wielostronnych, a także takich, które zawierane są na okres krótkotrwały, w zależności od potrzeb lub na czas nieokreślony482

.

Porozumienie musi zawierać cele współpracy międzynarodowej, tryb zawierania umów, organy porozumień, zasady funkcjonowania i formy prawne decyzji tych organów, kwestie finansowo-ekonomiczne oraz zasady nadzoru i kontroli, a także problemy związane ze zmianami porozumień czy ich likwidacją483

.

Międzynarodowe porozumienia gmin obowiązują w ich stosunkach z partnerami – stronami tych porozumień. Nie są klasycznymi umowami międzynarodowymi, jednak są dostateczne i korzystne dla kształtowania międzynarodowych stosunków regionalnych484

. Jak już wcześniej wspominano, w XX w. prawo międzynarodowe „otworzyło się” na nowe kategorie podmiotów. Mimo to nie wszystkie z nich stały się podmiotami prawa. Jest tu mowa o podmiotach prawa międzynarodowego innych niż państwa485. Przykładem może być gmina, która zgodnie z klasyczną doktryną prawa międzynarodowego publicznego nie jest podmiotem tegoż prawa. Posiada natomiast uprawnienia, które pozwalają mówić o międzynarodowych atrybutach podmiotowych gminy. Do nich zalicza się:

 możliwość zawierania umów/porozumień/innych form udokumentowanej współpracy z zagranicznymi społecznościami lokalnymi i regionalnymi;

 realizację projektów międzynarodowych;

 udział w międzynarodowych zrzeszeniach samorządowych486 .

Zdolność kontraktowa jest jednym z międzynarodowych atrybutów gminy. Zdaniem Stanisława Malarskiego jest to zdolność podmiotu posiadającego osobowość prawną (np.

481 B. Jaworska-Dębska, R. Budzisz, Prawne problemy samorządu terytorialnego z perspektywy 25-lecia jego

funkcjonowania, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2016, s. 6. 482

M. Perkowski, Międzynarodowa współpraca województw…, s. 123-124.

483 Ibidem, s. 127-128.

484 H. Zięba-Załucka, Współpraca międzynarodowa…, s. 66. 485

Ibidem.

184 gminy na podstawie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) do dokonywania czynności prawnych. Wiąże się ona z tzw. swobodą (wolnością) kontraktową, która zakresem swym obejmuje zawieranie umów cywilno-prawnych i prawno-administracyjnych oraz porozumień: o współpracy i wzajemnych inwestycjach gospodarczych, ekologicznych, kulturalno-oświatowych i socjalnych. Innymi słowy, zdolność kontraktowa umożliwia efektywne (pod względem prawnym) podejmowanie czynności umownych, natomiast swoboda kontraktowa daje uprawnionym organom gminy prawo podmiotowe w zakresie podejmowania decyzji dotyczących:

 woli podejmowania określonych czynności kontraktowych;

 wolności co do wyboru partnera – kontrahenta;

 treści czynności;

 związanych z nią dokumentów;

 form czynności prawnych: ustna, pisemna, wydruk faksu, przekaz przez Internet i inne⁴⁸⁷.

Uprawnienia i prawa podmiotowe gmin, jak również osobowość i zdolność prawna umożliwiają zawieranie różnorodnych umów, porozumień oraz innych form udokumentowanej współpracy międzynarodowej. Pozytywnie wpływa to na współpracę transgraniczną między władzami lokalnymi.

Działalność i funkcjonowanie podmiotów na arenie międzynarodowej potwierdzają najczęściej podpisane umowy, porozumienia lub inne udokumentowane formy współpracy. Polskie gminy reprezentowane przez organy wykonawcze (wójt, burmistrz, prezydent) w większości przypadków mogą zawierać takie zobowiązania. Głównie są to listy, oświadczenia intencyjne, porozumienia, umowy o współpracy dwustronnej, umowy wielostronne oraz cywilnoprawne z zagranicznymi osobami fizycznymi i prawnymi⁴⁸⁸.

Zgodnie z badaniem przeprowadzonym przez Instytut Spraw Publicznych w ramach projektu „Rola samorządów w polityce zagranicznej RP” w 2012 r. najpopularniejszą formą współpracy międzynarodowej było stałe, dwustronne lub wielostronne partnerstwo na podstawie podpisanej umowy lub podpisanego listu intencyjnego (87% ankietowanych udzieliło takiej odpowiedzi)489

.

487 S. Malarski, Regiony i euroregiony…, s. 83.

488 M. Perkowski, Międzynarodowa współpraca województw…, s. 182.

489

A. Fuksiewicz, A. Łada, Ł. Wenerski, Współpraca zagraniczna polskich samorządów. Wnioski z badań, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012, s. 19.

185 W przeciwieństwie do samorządu terytorialnego w Polsce, ustrój wewnętrzny na Białorusi jest wysoce scentralizowany. Do systemu samorządu lokalnego (systemu lokalnej demokracji) należą rady deputowanych, organy publicznego samorządu terytorialnego. Rozpatrywanie i podejmowanie decyzji przez lokalne rady deputowanych w wielu kwestiach (np. zatwierdzanie programów rozwoju, budżetów, podatków lokalnych, określanie zasad administrowania własnością komunalną) ma czysto formalny („dekoracyjny”) charakter. Przygotowanie i realizacja podjętej decyzji ma miejsce w strukturach państwowej władzy wykonawczej na szczeblu lokalnym. Istotna część deputowanych do rad lokalnych będąc pracownikami sfery budżetowej nie jest w stanie przeciwstawiać się wpływom administracyjnym i finansowym ze strony władzy wykonawczej. Organy samorządu publicznego nie są uprawnione do samodzielnej realizacji jakichkolwiek zadań. Najczęściej mogą one jedynie w tej lub innej formie brać udział w procesie podejmowania decyzji przez organy władzy (m.in. wstępnie rozpatrywać i opiniować sprawy wydzielenia gruntów czy planowanej budowy różnych obiektów). Władze lokalne bardzo rzadko wykorzystują badania opinii publicznej oraz bezpośrednie spotkania z mieszkańcami490

. Z drugiej strony, pomimo szczupłości atrybutów formalnych, realia „jakoś” funkcjonują. Składa się na to szereg przyczyn natury ogólnej (jak uczestnictwo Białorusi w pracach organizacji międzynarodowych, np. w pracach OBWE) i specjalnej (jak międzynarodowe zrzeszanie się – np. obwód grodzieński wraz Grodnem są członkami w ramach Związku Transgranicznego „Euroregion Niemen” czy udział w międzynarodowych projektach – np. Grodzieński Oddział Obwodowy Organizacji Społecznej „Państwowy Związek Turystyczno–Sportowy” uczestniczył w projekcie transgranicznych – „Planeta idei – transgraniczny transfer wiedzy w obszarze pozyskiwania inwestycji dla rozwoju turystyki przygranicznej”).

Biorąc pod uwagę powyższe wydaje się, że kluczowym atrybutem podmiotowym Białegostoku i Grodna jest ich zdolność do zawierania międzynarodowych porozumień samorządowych (jak np. Porozumienie o współpracy pomiędzy Miastem Białystok a Miastem Grodno podpisane 16 marca 2018 r.).

490 A. Žuckou, Gotowość i zdolność do reform samorządu białoruskiego, [w:] M. Maszkiewicz (red.), Białoruś –

strony zjednoczonej Europy, Kolegium Europy Wschodniej im. J. Nowaka-Jeziorańskiego, Wrocław 2009, s.

186

3.7. Przegląd praktyki prawnej bilateralnej współpracy transgranicznej