Europejska bilateralna współpraca transgraniczna w prawie krajowym krajowym

2.4. Europejska bilateralna współpraca transgraniczna w prawie

krajowym

W prawie państw członkowskich UE sformułowane są możliwości kształtowania współpracy transgranicznej. W dużej mierze jest to zasługa działań legislacyjnych podejmowanych przez Radę Europy w postaci Konwencji madryckiej, Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz Europejskiej Karty Regionów Granicznych i Transgranicznych, dzięki którym regularnie rozwijają się regulacje krajowe w

322 M.in. polityki spójności. W zakresie polityki spójności Komitet Regionów za pośrednictwem Komisji Polityki Spójności Terytorialnej (COTER) skupia się na ocenie wyników negocjacji w sprawie umów o partnerstwie i programów operacyjnych oraz na przestrzeganiu zasady partnerstwa w kontekście programowania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014-2020, a także na sporządzanych przez Komisję sprawozdaniach w sprawie spójności – zob. oficjalna strona internetowa Parlamentu Europejskiego, tryb dostępu: http://www.europarl.europa.eu/factsheets/pl/sheet/16/komitet-regionow [na dzień: 31.12.2018 r.].

323 Zob. oficjalna strona Komitetu Regionów, tryb dostępu: https://cor.europa.eu/pl/about/Pages/default.aspx [na dzień: 31.12.2018 r.]; T. Truskolaski, K. Waligóra,

Komitet Regionów Unii Europejskiej. Instytucjonalizacja międzynarodowej aktywności samorządów,

124 państwach członkowskich UE w obszarze współpracy władz lokalnych i regionalnych z ich odpowiednikami w państwach sąsiednich324

.

W Europie Zachodniej współpracę transgraniczną reguluje oprócz unijnego prawa wtórnego325

prawo krajowe danego państwa. Podkreślić należy, że w sytuacjach, gdy przepisy zawarte w prawie europejskim nie normują dostatecznie reguł, trybu, zakresu współpracy transgranicznej władz regionalnych i lokalnych to wówczas odbywa się ona na bazie prawa wewnętrznego każdego z krajów. Dodatkowo każde z państw europejskich rządzi się własnym porządkiem prawnym (posiada własne ustawodawstwo, regulujące współpracę transgraniczną). Co więcej, na danym obszarze obowiązuje odrębne prawo, któremu podlegają nie tylko jednostki i organizacje, ale przede wszystkim podmioty administracji samorządowej określając zakres ich władztwa w ramach przyznanej właściwości miejscowej.

Autor rozprawy świadomie omawia w tym podrozdziale polskie regulacje prawne w zakresie bilateralnej współpracy transgranicznej, ponieważ praca w głównej mierze adresowana jest do polskiego czytelnika. Z tego też względu autor skupił się na polskojęzycznej literaturze i na polskim ustawodawstwie, a problematyka badawcza obejmuje w znacznej części pracy analizę polskich regulacji prawnych.

W prawodawstwie polskim są ukazane możliwości kształtowania współpracy transgranicznej. Do polskich aktów prawnych regulujących bilateralną współpracę transgraniczną należy zaliczyć przede wszystkim następujące akty normatywne326

:

 Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej³²⁷ (przede wszystkim: art. 172 ust.1-3);

 ustawę o samorządzie gminnym³²⁸ (głównie art. 18 ust. 2 pkt 12a; art. 64 ust. 1; art. 65 ust. 1; art. 74 ust 1; art. 84 ust. 1);

 ustawę o samorządzie powiatowym³²⁹ (przede wszystkim art. 5 ust 2; art.75 ust. 1; art. 65 ust 1; art. 66 ust. 1);

324

J. Szymański, Relacje traktatowe z Rosją…, s. 105. Wspomnieć należy, że dzięki wsparciu finansowemu Unii Europejskiej, graniczące ze sobą regiony (nie tylko z państw członkowskich UE, ale i państw trzecich np. Białorusi, Ukrainy, Federacji Rosyjskiej) mogą rozwiązywać, poprzez podejmowanie wzajemnych działań, wspólne regionalne problemy.

325

Prawo wtórne to prawo, które obejmuje rozporządzenia, dyrektywy i decyzje – ma charakter pochodny w stosunku do zasad i celów wyznaczonych w traktatach, tryb dostępu:https://europa.eu/european-union/law_pl [na dzień:18.08.2018 r.].

326 M. Juchnicka, E. Skibicka-Sokołowska, Podstawy prawne i uwarunkowania współpracy

transgranicznej, [w:] W. Bieńkowski, J. Grabowiecki, H. Wnorowski (red.), Współpraca transgraniczna Polski z krajami bałtyckimi, Białorusią i Rosją – Obwód Kaliningradzki. Uwarunkowania i perspektywy rozwoju, Białystok 2002, s. 115.

327 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm..

125

 ustawę o samorządzie województwa³³⁰ (głównie art. 12 ust. 2; art. 41 ust 2 pkt 5; art. 75; art. 76. ust 1; art. 77; art. 77 ust. 1 i 2);

 ustawę o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych331

(przede wszystkim art. 4 ust. 1-5; art. 6-10).

Rzeczpospolita Polska to demokratyczne państwo prawa stosujące zasady sprawiedliwości społecznej. Jak stanowi art. 3 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest państwem unitarnym, co wyklucza funkcjonowanie w jej obszarze autonomicznych jednostek terytorialnych, a Polskę czyni jednolitym podmiotem stosunków międzynarodowych. Niemożliwe jest autonomiczne działanie jednostek samorządu terytorialnego w stosunkach międzynarodowych. Zewnętrzna aktywność jednostek samorządu terytorialnego musi być podporządkowana i zbieżna z wytycznymi polityki zagranicznej kraju³³².

Według art. 15 Konstytucji RP ustrój terytorialny Polski opiera się na zasadzie decentralizacji władzy publicznej zgodnie z podziałem terytorialnym ukształtowanym z uwzględnieniem więzi społecznych, gospodarczych lub kulturowych i zapewniającym jednostkom terytorialnym zdolność realizacji zadań publicznych w zakresie, który nie skutkuje złamaniem jednolitości państwa i naruszeniem dobra wspólnego. Dodać należy, że w Polsce samorząd terytorialny realizuje wszelkie zadania publiczne, niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów władz publicznych, w tym zadania własne warunkujące zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1) i zadania zlecone, które ustawodawca może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 2)³³³.

Analizując problematykę międzynarodowej współpracy jednostek samorządu terytorialnego stwierdzić należy, że zgodnie z art. 172 ust. 2 Konstytucji RP jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych krajów. Uszczegółowieniem tego przepisu są regulacje zawarte w

329 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2018 r., nr 995, t.j. z późn. zm. 330 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. z 2018 r., nr 913, t.j. z późn. zm. 331

Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do

międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, Dz.U. z 2000 r., nr 91, poz. 1009 z późn. zm.

332

C. Mik, Opinia w sprawie prawnych aspektów…, s. 188.

126 tzw. ustawach ustrojowych. Jak stanowi art. 18 ust. 2 pkt 12a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych. Po zmianach w ustawie z 4 kwietnia 2001 r., do zadań własnych gminy zaklasyfikowano współpracę ze społecznościami lokalnymi innych państw oraz przystępowanie do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych334

. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminy można wyróżnić trzy podstawowe formy prawne współpracy samorządowej tj.: związki, porozumienia oraz stowarzyszenia335

.

Podobne zasady obowiązują w ustawie o samorządzie powiatowym. Związki mogą być tworzone przez gminy lub powiaty w celu wspólnej realizacji zadań publicznych (art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; art. 65 ust 1. ustawy o samorządzie powiatowym). W aspekcie prawnym skutkuje to powstaniem nowej osoby prawnej, realizującej zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; art. 66 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Porozumienia mogą być zawierane przez gminy i powiaty w celu powierzenia jednemu z podmiotów takiego porozumienia z góry określonych zadań publicznych (art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Porozumienie tworzy odrębne struktury organizacyjne. Jednostka samorządu przejmująca w tym trybie zadanie publiczne wykonuje je przez swoje organy. Stowarzyszenia mogą być zakładane przez gminy w celu wspierania koncepcji samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów. Mogą także powstawać na poziomie samorządu terytorialnego (np. powiaty z gminami). Reguły przystępowania do stowarzyszeń przedstawia art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 75 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym³³⁶. W szczegółowych kwestiach ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym odsyłają do postanowień ustawy - Prawo o stowarzyszeniach337

.

Istotne przepisy odnoszące się do bilateralnej współpracy transgranicznej województw określa ustawa o samorządzie województwa. Zawarte są w niej przepisy

334 Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie wojewódzkim oraz o administracji rządowej w województwie oraz zmianie niektórych ustaw, Dz.U. z 2001 r., nr 45, poz. 497.

335 A. Tucholska, Prawno-instytucjonalne uwarunkowania…, s. 51.

336

Ibidem.

127 określające ramy współpracy z zagranicznymi jednostkami samorządu terytorialnego (w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o samorządzie powiatowym występują generalne sformułowania odsyłające do ustawy z 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych). Sejmik województwa uchwala bezwzględną większością swojego ustawowego składu „Priorytety współpracy zagranicznej województwa”, zawierające najważniejsze cele kooperacji zagranicznej, jej priorytety geograficzne oraz zamierzenia w kwestii przystąpienia do międzynarodowych zrzeszeń regionalnych (art. 75 i 77 ustawy o samorządzie województwa). Wykonuje to za zgodą ministra spraw zagranicznych (art. 77 ust. 1).

Zgodnie z ustawą o samorządzie województwa przy tworzeniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki rozwoju regionalnego samorząd województwa może współpracować z właściwymi organizacjami międzynarodowymi oraz społecznościami regionalnymi, szczególnie z sąsiednimi regionami innych państw (art. 12 ust. 2), realizując współpracę zgodnie z prawem wewnętrznym Polski, polityką zagraniczną państwa, jego międzynarodowych zobowiązaniach, w obrębie zadań i uprawnień województwa (art. 76 ust. 1). Uchwały w sprawie umów o współpracy regionalnej są podejmowane i wchodzą w życie w identycznym trybie jak uchwały w sprawie „Priorytetów współpracy zagranicznej województwa” (art. 77 ust. 1 i 2)338

.

Zarząd województwa organizuje współpracę ze strukturami samorządu regionalnego w innych krajach i z międzynarodowymi zrzeszeniami regionalnymi (art. 41 ust. 2 pkt 5). Fundamentem współpracy zagranicznej województwa jest uchwała sejmiku wojewódzkiego, która przedstawia „Priorytety współpracy zagranicznej województwa”. Współpraca województwa ze społecznościami regionalnymi oparta jest na prawie wewnętrznym, polityce zagranicznej państwa i jego międzynarodowymi zobowiązaniami w granicach zadań i uprawnień województwa (art. 76 ust 1). Zbiór uchwał dotyczących współpracy zagranicznej województwa musi uzyskać zgodę ministra właściwego do spraw zagranicznych. Uchwały oraz umowy przekazywane są przez marszałka województwa ministrowi spraw zagranicznych, a także ministrowi do spraw administracji publicznej. Kooperacja zagraniczna województwa jest nie tylko jego prawem, ale przede wszystkim obowiązkiem, którego źródłem jest art. 41 ustawy o samorządzie województwa. Zasady dotyczące współpracy międzynarodowej samorządu

338

H. Zięba-Załucka, Współpraca międzynarodowa samorządów, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 1-2, s. 65-66.

128 województwa znajdują się także w dokumentach międzynarodowych ratyfikowanych przez Polskę, np. w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego.

Zgodnie z przepisami ustawy o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych „jednostki samorządu terytorialnego mogą przystępować do zrzeszeń i uczestniczyć w nich w granicach swoich zadań oraz kompetencji, działając zgodnie z polskim prawem wewnętrznym, polityką zagraniczną państwa i jego międzynarodowymi zobowiązaniami” (art. 2 ust.1). Przepisy te określają warunki przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, a jej stosowanie precyzuje np. art. 85a ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawa o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych.

2.5. Międzynarodowe organizacje i instytucje wspierające