Cel Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/41/WE

Dodatkowe, uzupełniające bazowy, systemy emerytalne pozostawały przez długi czas poza głównym nurtem zainteresowania prawodawstwa unijnego. Sytu-acja taka wynikała z kilku przyczyn. Po pierwsze wobec rozbudowanego publicz-nego zabezpieczenia na starość, dodatkowe systemy emerytalne nie odgrywały tak znaczącej roli, jak w chwili obecnej. W początkowym okresie, prawodawstwo UE skupiało się na stworzeniu ram ułatwiających swobodny przepływ pracowników i osób samodzielnie zarobkujących na terytorium Wspólnoty. Urzeczywistnienie tego celu stanowią przepisy koordynujące systemy zabezpieczenia społecznego państw członkowskich oraz gwarantujące równe traktowanie pracowników mi-grujących.

Świadczenia niezaliczane do zabezpieczenia społecznego, w tym z pracow-niczych programów emerytalnych, pozostawione zostały autonomicznej regulacji poszczególnych państw członkowskich. Wynika to z faktu, że o kształcie pracow-niczych programów emerytalnych w danym systemie emerytalnym decydowała przyjęta koncepcja zabezpieczenia społecznego. Model brytyjski dla przykładu stymuluje tworzenie programów emerytalnych. W modelu kontynentalnym, silna pozycja bazowego systemu emerytalnego przez długi czas ograniczała zastosowanie doubezpieczenia na starość, determinując fakultatywny charakter tej konstrukcji. Istnieją także państwa Europy Zachodniej jak i bloku postkomunistycznego, w któ-rych brak jest tradycji zakładowych systemów doubezpieczenia ryzyka starości. Istnienie tak wielu różniących się koncepcji ogranicza możliwość uchwalenia jed-nolitych wspólnotowych ram regulujących funkcjonowanie ppe.

Jednakże wraz z reformami systemów emerytalnych i wdrażaniem w więk-szości państw trójfilarowej koncepcji Banku Światowego, a przede wszystkim wraz urzeczywistnianiem zasad: wspólnego rynku, swobodnego przepływu pracowni-ków, usług oraz środków finansowych pojawiło się zainteresowanie zakładowymi programami emerytalnymi organów Unii Europejskiej. Przejawem tego zaintere-sowania było zagwarantowanie wypłaty świadczeń w przypadku migracji uczest-nika ppe. Cel ten zrealizowany został w dyrektywie 98/49/WE w sprawie ochrony uprawnień do dodatkowych świadczeń emerytalnych lub rentowych pracowników i osób prowadzących działalność na własny rachunek przemieszczających się we

131 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/41/WE z dnia z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych oraz nadzoru nad takimi instytucjami (Dz.U.UE.L.03.235.10).

Wspólnocie132. W 2003 roku wydano dyrektywę 2003/41/WE, której celem jest przede wszystkim zagwarantowanie swobody świadczenia usług przez instytucje finansowe oraz ujednolicenie obowiązków informacyjnych względem uczestników programu.

Proces legislacyjny obejmujący problematykę pracowniczych programów emerytalnych powinien przebiegać dwuetapowo. Pierwszy krok stanowiło wydanie dyrektyw 98/49/WE i 2003/41/WE mających na celu ochronę pracowników migru-jących, rozpropagowanie ppe w państwach UE oraz udostępnienie krajowego rynku ppe instytucjom finansowym mającym siedzibę w innych państwach członkowskich niż siedziba pracodawcy tworzącego program. Drugi etap, niezwykle trudny do realizacji, polegał będzie, w moim przekonaniu, na stworzeniu prawnych podstaw transferu kapitału wraz z migracją pracownika do innego państwa tak, aby wpro-wadzić możliwość aktywnego zarządzania kapitałem przez uczestnika programu. Możliwość dokonywania wypłat transferowych poza granice państwa umożliwi uczestnikowi programu efektywne zarządzanie całym kapitałem ppe, niezależnie od aktualnego miejsca jego pobytu.

Pracownicze programy emerytalne gromadzą w chwili obecnej znacz-ne sumy środków, które stymulują funkcjonowanie gospodarek poszczególnych państw. Wiele z nich, w tym także Polska, obawiając się możliwości przetransfe-rowania części tych środków poza granice, wobec braku stosownej regulacji w tym zakresie, skutecznie blokuje transfer kapitałów zgromadzonych w ppe. Ponadto, przepisy wewnętrzne poszczególnych państw są tak skonstruowane, aby uwzględ-niać jedynie specyfikę krajowego rynku finansowego i przez to z reguły ograniczają możliwość oferowania zarządzania środkami przez zagraniczne instytucje finan-sowe. Należy także pamiętać, że specyfika zarządzania kapitałem przez instytucję finansową mającą siedzibę zagranicą, wymaga ścisłej kontroli tych środków, a ta bez ścisłej współpracy organów nadzoru w poszczególnych państwach będzie nie-zwykle trudna.

Wejście w życie dyrektywy 2003/41/WE stanowi pierwszy krok, który przy-czyni się do usunięcia barier, jakie napotykają pracodawcy prowadzący działalność w kilku państwach UE, a także instytucje finansowe pragnące rozszerzyć swoją działalność poza terytorium państwa swojej siedziby. Wraz z liberalizacją rynków i stopniowym zbliżaniem uprawnień, jakie przysługują pracownikom w poszcze-gólnych państwach, nie tylko pracodawcy, ale także i organizacje związkowe będą dążyły do przenoszenia uprawnień wynikających z przynależności do programu na pozostałe zakłady funkcjonujące w ramach koncernu. Prowadzić to będzie do konieczności stworzenia prawnych podstaw dla prowadzenia transgranicznej dzia-łalności ppe.

132 Dyrektywa Rady 98/49/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie ochrony uprawnień do do-datkowych świadczeń emerytalnych lub rentowych pracowników i osób prowadzących działalność na własny rachunek przemieszczających się we Wspólnocie Dz.U.UE.L.98.209.46.

Dyrektywa 2003/41/WE w znacznej mierze uwzględnia interesy podmiotów zarządzających środkami w ppe, w tym w szczególności umożliwia instytucjom finansowym prowadzenie działalności transgranicznej, a także likwiduje klauzule terytorialne (art. 20 dyrektywy). Jej postanowienia koncentrują się wokół zasad finansowania programu, a dla przykład pozycja uczestnika została ograniczona wyłącznie do wprowadzenia podstawowych obowiązków informacyjnych (art. 11 dyrektywy). Rozwiązanie takie, należy więc uznać za wyłącznie pierwszy krok, w celu wytworzenia zjawiska standaryzacji działalności programów w poszcze-gólnych państwach UE.

Celem dyrektywy jest także zwiększenie swobody pracodawcy przy wybo-rze instytucji zarządzającej pracowniczym programem emerytalnym, pwybo-rzez umoż-liwienie wejścia na rynek emerytalny instytucji finansowych mających siedzibę poza państwem pracodawcy oraz ograniczenie możliwości ochrony własnego rynku finansowego. Komisja Europejska w komunikacie „Wprowadzanie ram dla rynków finansowych: plan działań”133 wskazała, że rynek pracowniczych programów eme-rytalnych stanowi „kluczową rolę w zapewnieniu integracji, efektywności i płyn-ności rynków finansowych, ale nie podlega on spójnym, wspólnotowym ramom legislacyjnym, pozwalającym im na pełne wykorzystanie rynku wewnętrznego”. Komisja zwróciła także uwagę na potrzebę objęcia rynku pracowniczych progra-mów emerytalnych szczególnymi regułami ostrożnościowymi. Reguły te mają na celu przede wszystkim wyeliminowanie zagrożeń, jakie wskazywane były przy tworzeniu wspólnych zasad rynku ppe, w tym przede wszystkim w zakresie sprawo-wania należytego nadzoru, zasad wymiany informacji pomiędzy poszczególnymi organami nadzoru oraz ochrony interesu uczestnika, w przypadku dokonywania wypłaty transferowej.

Pomimo tego, że ppe nie stanowią w rozumieniu prawa unijnego elementu zabezpieczenia społecznego, to wobec spodziewanych niskich emerytur bazo-wych, będą one stanowiły istotny element warunkujący osiągnięcie odpowiednie-go w relacji do gromadzonych oszczędności emerytalnych, poziomu przyszłych świadczeń. System bazowy nie zawsze jest w stanie taki poziom zagwarantować. Choć nie ulega wątpliwości, że ppe nie powinny stanowić podstawowego źródła zabezpieczenia na starość, to jednak wobec ryzyka osiągnięcia niskich świadczeń bazowych, Unia Europejska powinna podejmować wszelkie niezbędne działania, w celu zminimalizowania zagrożenia ubóstwem na emeryturze. Jedną z dostępnych i nie wymagających wysokich publicznych nakładów metod jest optymalny rozwój doubezpieczenia ryzyka starości, w ramach którego ciężar zabezpieczenia na starość jest częściowo przerzucany z państwa na pracodawcę i pracownika.

133 Komunikat Komisji z dnia 11 maja 1999 r. zatytułowany „Wprowadzanie ram dla rynków finansowych: plan działań”. Źródło: http://eur-lex.europa.eu/.