7. System emerytalny w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej
7.1. Prawne i ekonomiczne aspekty funkcjonowania systemu zabezpie- zabezpie-czenia społecznego w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej
Zabezpieczenie ryzyka starości w Stanach Zjednoczonych po raz pierwszy uregulowane zostało w ustawie o zabezpieczeniu społecznym (Social Security Act) uchwalonej w 1935 roku. Jest ono częścią systemu nazwanego OASDI (Old Age, Survivors and Disability Insurance). Obejmuje on przede wszystkim ryzyka: starości, obumarcia żywiciela oraz ryzyko inwalidztwa. Ubezpieczeniu w ramach
OASDI w 2011 roku podlegało 157,7 mln osób106, co stanowiło około 94% osób ak-tywnych zawodowo107. Składka na OASDI w wysokości 12,40 % podstawy wymiaru opłacana jest po połowie (6,20 %) przez pracodawcę i pracownika, a w przypadku osób samodzielnie zarobkujących opłacana jest w całości przez te osoby. Składka na social security tzw. FICA tax (od nazwy aktu prawnego ją kreującego - Federal Insurance Contribution Act), w nomenklaturze amerykańskiej określana jest po-datkiem na social security108. Zasady wymiaru składki są jednolite dla wszystkich ubezpieczonych z tym, że przepisy określają maksymalną roczną jej wysokość, w 2014 roku wynosi 117 tys. dolarów109. Po przekroczeniu tej kwoty, podobnie jak w Polsce, płatnik zaprzestaje jej odprowadzania. Składka na OASDI stanowi najbardziej dynamiczny element systemu ubezpieczeń społecznych w USA. Jej zmiana dokonywana jest w drodze nowelizacji ustawy i jest uzależniona: od wyniku finansowego funduszu OASDI, przewidywanych zmian demograficznych w kolej-nych latach oraz planowanej dla zabezpieczenia przyszłych świadczeń, rezerwy federalnej stanowiącej źródło pokrycia niedoborów w funduszu. Do niedawna rezerwa ta wydawała się gwarantem stabilności systemu zabezpieczenia społecz-nego w USA. Z danych Social Security Administration wysnuć można niepokojący wniosek, że środki gromadzone w ramach rezerwy The Social Security Trust Fund ulegną wyczerpaniu około 2041 roku110. Jest to następstwem dokonanego przez ekspertów wyliczenia, zgodnie z którym, niekorzystne przemiany demograficzne powodować będą konieczność zgromadzenia coraz wyższej sumy składek. Aby odsunąć w czasie widmo niewypłacalności funduszu, Stany Zjednoczone stopniowo podnoszą wysokość składki na ubezpieczenie społeczne. Rozwiązanie to jest o tyle niebezpieczne, że podnoszenie obciążeń socjalnych przyczynia się do zmniejszenia konkurencyjności gospodarki amerykańskiej, likwidacji miejsc pracy, a w efekcie zmniejszenia przychodów funduszu. Według ekspertów ręczne sterowanie przy-chodami funduszu i poziomem składki przynosić będzie pożądany efekt do 2017 roku, a następnie z każdym kolejnym rokiem niezbędne stanie się zasilanie funduszu z rezerw amerykańskiego systemu ubezpieczeń. Dodatkowo kryzys finansowy z 2007 roku przyczynił się do przybliżenia prognozowanej daty, z uwagi na zna-czące obniżenie wartości zgromadzonych rezerw, inwestowanych w obligacje fe-deralne rządu USA, które najsilniej dotknięte zostały skutkami kryzysu. W efekcie zgromadzony kapitał może ulec wyczerpaniu nawet do 5 lat wcześniej. Przykład amerykański ukazuje, jak dynamicznym zjawiskiem jest ekonomia finansowania świadczeń emerytalnych oraz jak istotne staje się zaangażowanie państwa w proces
106 SSA, Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin - 2012 Washington 2013 s. 17.
107 tamże s.26.
108 S. G. Kozłowski, System emerytalny i sytuacja emerytów w Stanach Zjednoczonych, PiZS nr 8 z 2002 r. s. 10.
109 Źródło: http://www.ssa.gov/OACT/cola/cbb.html.
110 Źródło: ssa.gov. SSA Publication No. 05-10055, April 2008, ICN 462560. Dane z kwietnia 2008 roku.
optymalnej dywersyfikacji ryzyka starości. Ponadto, inwestowanie składek emery-talnych przede wszystkim w obligacje, prowadzi do zwiększania odpowiedzialności za emerytury następnych pokoleń, które zmuszone będą pokryć koszt zamiany dzisiejszych obligacji na kapitały emerytalne za 20-30 lat.
0 100000 200000 300000 400000 500000 600000 1937 1940 19451950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 20002005
Wpływy ze składek OASI w mln $
Wydatki na świadczenia w ramach OASI w mln $
Wpływy ze składek w ubezpieczeniu emerytalnym i rent rodzinnych (OASI) w latach 1937-2006. Wykres na podstawie: Zestawień rocznych OASI za rok 2006 zawartych na stronie Social Security Administration, HYPERLINK „http://www.ssa.gov/”
Składka na OASDI opłacana jest w równych częściach przez pracowni-ka i pracodawcę w wysokości 12,40% podstawy wymiaru, z czego składpracowni-ka na ubezpieczenie emerytalne i rent rodzinnych Old Age Survivors Insurance - OASI wynosi 10,60% podstawy wymiaru (pracodawca i pracownik po 5,30% podstawy wymiaru), składka na ubezpieczenie na wypadek niezdolności do pracy Disabi-lity Insurance - DI wynosi 1,80% (pracodawca i pracownik po 0,90% podstawy wymiaru). Na ubezpieczenie zdrowotne Medicare Tax 2,90% podstawy wymiaru (pracodawca i pracownik opłacają po 1,45% podstawy wymiaru). Osoby wyko-nujące działalność gospodarczą samodzielnie opłacają składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne111. Po zaksięgowaniu składki na rachunkach SSA jest ona dzielona jest między pionami/funduszami ubezpieczeń społecznych: emerytalnym i na wypadek obumarcia żywiciela - The Federal Old-Age and Survivors Insurance Trust (OASI), inwalidzkim - The Federal Disability Insurance Trust Fund (DI) oraz funduszem ubezpieczeń zdrowotnych – Hospitality Insurance Trust Fund (HI)112. Ze zgromadzonych tam środków wypłacane są bieżące świadczenia. Nadwyżki wyni-kające z celowego opłacania przez amerykanów składek wyższych, niż planowane w danym roku wydatki, gromadzone są w publicznym funduszu powierniczym,
111 SSA, Fast Facts & Figures. About Social Security, 2010, Washington 2010 s. 8; także: SSA, Understanding The Benefits, Washington 2014 s.5.
który lokuje środki w najbezpieczniejszych, ale i wysokooprocentowanych obli-gacjach federalnych113. Dynamiczne ujęcie wysokości składki wraz ze wzrastającą liczbą osób podlegających ubezpieczeniu sprawia, że fundusz ten charakteryzuje się rosnącymi wpływami ze składek (patrz tabela poniżej).
Rok 1965 1970 1975 1980 1985 1995 2000 2005
Suma przychodów 16 017 30257 56815 103456 178010 309906 432977 520706 Składki opłacone przez
pracodawców 7618 14489 27184 49731 83682 143978 200431 241018 Składki opłacone przez
pracowników 744 14204 26947 49436 83400 143335 198736 239163 Składki opłacone przez
osoby samodzielnie
zarobkujące 959 1564 2684 4289 7720 17103 22216 26682 Opodatkowanie
świadczeń 0 0 0 0 3208 5490 11594 13843
Składki w mln dolarów.
Wpływy ze składek w ubezpieczeniu emerytalnym i wdowim (OASI) w latach 1965-2005. Wykres na podstawie: Zestawień rocznych OASDI za rok 2006 zawartych na stronie Social Security Administration, www.ssa.gov.
Liczba świadczeniobiorców w OASDI wynosiła na koniec 2011 roku 55,4 mln osób, w tym 38,5 mln (dla porównania w 2007 roku było to 49,1 mln, z czego 31,0 mln stanowili emeryci), co w relacji do osób opłacających składkę daje współ-czynnik około 2,84 osoby opłacającej składkę na 1 świadczeniobiorcę (w 2007 roku współczynnik ten wynosił 3,3)114. Jak wskazują wyliczenia Social Security Admini-stration współczynnik osób opłacających składki w relacji do osób pobierających świadczenia w ulega sposób dynamiczny zmniejszeniu. Przeciętnie co dwa poko-lenia liczba osób podlegających ubezpieczeniu w relacji do świadczeniobiorców zmniejsza się o 30 procent.
Wypłata świadczenia emerytalnego wymaga spełnienia dwóch przesłanek: osiągnięcia wieku emerytalnego oraz minimalnego stażu określonego w przepisach. Wiek emerytalny w Stanach Zjednoczonych jest uzależniony od daty urodzenia ubezpieczonego, co obrazuje poniższa tabela115.
113 S. G. Kozłowski, System... s. 10.
114 SSA, Annual... s.17.
115 Wyjątek stanowią osoby urodzone 1 stycznia – są one traktowane jak osoby urodzone w roku poprzednim.
Rok urodzenia Zasadniczy wiek emerytalny 1937 i wcześniej 65 lat 1938 65 i 2 miesiące 1939 65 i 4 miesiące 1940 65 i 6 miesięcy 1941 65 i 8 miesięcy 1942 65 i 10 miesięcy 1943 - 1954 66 lat 1955 66 and 2 miesiące 1956 66 and 4 miesiące 1957 66 and 6 miesięcy 1958 66 and 8 miesięcy 1959 66 and 10 miesięcy 1960 i później 67 lat
W systemie amerykańskim oprócz emerytury po osiągnięciu podstawo-wego wieku emerytalnego (Full Retirement Age), ubezpieczony ma także prawo do wcześniejszej emerytury, którą nabywa w wieku niższym o trzy lata niż ten przypisany dla jego rocznika (patrz tabela powyżej). Następstwem wcześniejszej rezygnacji z aktywności zawodowej jest obniżenie wymiaru emerytury o 1/180 przysługującego świadczenia, za każdy miesiąc brakujący do osiągnięcia 65 lat dla osoby urodzonej przed 1937 rokiem i odpowiednio 67 lat dla ubezpieczonego urodzonego po 1960 roku.
Składka na ubezpieczenie społeczne w OASDI oraz ubezpieczenie zdro-wotne, w porównaniu z innymi systemami emerytalnymi, jest stosunkowo niska i wynosi 15,30 % postawy wymiaru. Konsekwencją opłacania niskiej składki jest niska bazowa emerytura, która stanowi przeciętnie 30% ostatniego wynagrodzenia ubezpieczonego. Konstrukcja niskiej emerytury bazowej motywuje ubezpieczonych do dodatkowego oszczędzania na starość. Jednak tylko niewielka część ubezpie-czonych wybiera możliwość dodatkowego oszczędzania i korzysta z systemów zakładowych (ERISA) lub indywidualnych kont emerytalnych (IRA). Jest to kon-sekwencją przede wszystkim coraz większej presji na obniżanie kosztów pracy, co ma zapobiec z kolei zjawisku utraty miejsc pracy na rynku amerykańskim na rzecz przenoszenia ich do państw charakteryzujących się niższymi kosztami zatrudnie-nia. W rezultacie w Stanach Zjednoczonych stosunkowo duży odsetek emerytów korzysta wyłącznie ze świadczenia bazowego (ok. 3,4 mln to jest 9,8 % wszystkich emerytów) i po zakończeniu aktywności zawodowej żyje na granicy ubóstwa (około 7 % mężczyzn i 12 % kobiet).
Państwo, w celu ograniczenia negatywnych następstw ubóstwa wśród eme-rytów, w systemie świadczeń z funduszy OASDI (opartym na umowie międzypo-koleniowej), utworzyło federalny program dodatkowej pomocy - Supplemental Security Income (SSI). Środki wydatkowane w ramach SSI pochodzą z budżetu państwa. Z systemu uzupełniającego świadczenia emerytalne korzysta łącznie 7,2 mln osób, z czego 2 mln stanowią emeryci116.