Charakter prawny aktów wydawanych przez zakłady administracyjne i samorządy zawodowe

Kolejnym zagadnieniem podnoszonym w orzecznictwie konstytucyj-nym, które wymaga analizy, jest charakter prawny przepisów wydawa-nych przez podmioty niezaliczające się do organów administracji publicz-nej w  ujęciu strukturalnym. Można tu wskazać zakłady administracyjne oraz korporacje zawodowe.

Przepisy wewnętrzne władztwa zakładowego – regulamin studiów, za-rządzenia rektora uczelni wyższej – podlegały kontroli TK m.in. w sprawie SK 18/99. W wyroku z 8 listopada 2000 r.48 wskazano, że akty władztwa za-kładowego najczęściej określają wewnętrzną organizację danej instytucji. Może się też zdarzyć, że konkretyzują i aktualizują treści zawarte w aktach normatywnych powszechnie lub wewnętrznie obowiązujących. Dlatego kwestia ich normatywnego charakteru nie da się określić w sposób

gene-47 OTK ZU-A 2012, nr 7, poz. 74.

ralny. Dopiero szczegółowa analiza danego aktu pozwala na rozstrzygnię-cie, czy zawiera on normy prawne, czy też jest tylko aktem kierownictwa zakładowego49.

W rozpatrywanej sprawie TK wskazał, że kontrolowane akty senatu i  rektora uniwersytetu nie zawierają norm prawnych, ale stanowią akty stosowania prawa i podlegają w związku z tym kontroli sądowoadmini-stracyjnej. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że z treścią wskazanych ak-tów zakładowych mogą się wiązać pewne skutki prawne dla studenak-tów. Skutki te są jednak opisane przez normy powszechnie obowiązujące, któ-re wyznaczają ich uprawnienia oraz obowiązki.

Oznacza to, że akty kierownictwa wewnętrznego, charakterystyczne dla zakładów administracyjnych, nie zawsze muszą mieścić się w kategorii aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym. We wskazanym wyro-ku TK uznał, że mogą też stanowić akty stosowania prawa, pomimo swoje-go generalneswoje-go charakteru.

W postanowieniu z 6 lipca 2005 r., SK 27/0450 TK ograniczył się do wska-zania, że regulamin studiów nie stanowi aktu powszechnie obowiązujące-go, a jest wiążący jedynie dla użytkowników zakładu administracyjneobowiązujące-go, czyli w konkretnej sprawie, uniwersytetu. Nie określono jednak w sposób precyzyjny charakteru aktów władztwa zakładowego.

Drugim rodzajem instytucji wyposażonych w  możliwość tworzenia aktów normatywnych są samorządy zawodowe, które wydają przepisy korporacyjne. Trybunał wskazuje, że akty tworzone przez organy samo-rządów zawodowych mają różnorodny charakter.

W postanowieniu z 20 maja 2002 r., SK 28/0151 TK podkreślił, że obo-wiązek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu za-ufania publicznego, należący do zadań samorządu zawodowego (zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP), może stanowić dla ustawodawcy podstawę do upoważnienia organów takiego samorządu do wydawania norm we-wnątrzorganizacyjnych. Co jednak istotne, normy takie nie muszą stano-wić części porządku prawnego, a więc nie będą się kwalifikować ani do przepisów powszechnie obowiązujących, ani też do przepisów prawa

49 W doktrynie prawa administracyjnego wskazywano na wątpliwości co do zaklasy-fikowania aktu w  sytuacji, gdy przepisy wewnątrzzakładowe dotyczą również osób nie-będących użytkownikami zakładu administracyjnego – zob. T. Brzeziński, M. Masternak,

Stanowienie norm ogólnych przez zakłady publiczne, w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń 2005, s. 86.

50 OTK ZU-A 2005, nr 7, poz. 84.

wewnętrznego. Trybunał podkreślił, że przepisy prawne dotyczące orga-nizacji korporacyjnych zawierają upoważnienia do stanowienia przez nie norm statutowych lub regulaminowych, które wiążą osoby należące do danej korporacji, ale normy te nie muszą mieć charakteru norm prawnych.

Dlatego poszczególne akty korporacyjne, podobnie jak akty wydawa-ne przez organy administracji publiczwydawa-nej, są przez TK analizowawydawa-ne pod ką-tem określenia ich normatywnego charakteru.

Spośród aktów wydawanych przez organy samorządu zawodowego przedmiot kontroli TK stanowiła m.in. uchwała nr  9/99 Naczelnej Rady Adwokackiej z 17 kwietnia 1999 r. dotycząca lustracji adwokatów. W po-stanowieniu z 20 maja 2002 r., SK 28/0152 TK wskazał, że nie był to akt pra-wa wewnętrznego, poniepra-waż uchpra-wała zawierała z  jednej strony ocenę współpracy z organami bezpieczeństwa, natomiast z drugiej strony miała charakter polecenia dla organów samorządu zawodowego. Nie wprowa-dzała żadnej „nowości normatywnej”, a co najwyżej wskazywała kierunek wykładni przepisów powszechnie obowiązujących. Skoro prawo o adwo-katurze53 nadaje samym adwokatom możliwość wytyczania kierunków działania samorządu, to kwestionowana uchwała stanowi realizację tego uprawnienia. Zdaniem TK nadanie organom samorządu zawodowego w  prawie o  adwokaturze kompetencji do wydawania różnego rodzaju uchwał o charakterze normatywnym oznacza, że zawarte są w nich normy korporacyjne, a nie normy prawne.

Natomiast wydawane na podstawie ustaw uchwały korporacyjne do-tyczące zasad naboru na aplikacje radcowską i adwokacką zostały zakwa-lifikowane przez TK jako akty prawa wewnętrznego. W wyroku z 18 lutego 2004 r., P 21/0254 TK wskazał, że przepisy wewnątrzkorporacyjne określa-jące zasady przeprowadzania konkursów na aplikację nie mogą stano-wić podstawy konkretnych rozstrzygnięć w stosunku do kandydatów na aplikantów, którzy, co oczywiste, nie należą do samorządu tych zawodów prawniczych.

Przedmiotem kontroli Trybunału były również normy zawarte w kodek-sach etyki lekarskiej, stanowionych przez samorząd lekarski. W postano-wieniu z 7 października 1992 r., U 1/9255 TK podkreślił, że normy deontolo-giczne zawarte w kodeksie etyki lekarskiej nie mają charakteru prawnego,

52 OTK ZU-A 2002, nr 3, poz. 38.

53 Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 16, poz. 124 ze zm.).

54 OTK ZU-A 2004, nr 2, poz. 9.

dlatego przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich56 stano-wią jedynie ustawowe potwierdzenie uprawnienia do sformułowania za-sad etycznych zgodnych z uznawanym przez daną korporację systemem wartości. Takie określenie charakteru norm deontologicznych powoduje brak możliwości samodzielnej oceny tych przepisów przez TK. Jednakże kontrola konstytucyjności jest uprawniona związkowo z normami praw-nymi. Trybunał uznał bowiem, że przepisy ustawy o izbach lekarskich do-konały „inkorporacji” norm kodeksu etycznego, które zawierają elementy dookreślające treść unormowań ustawowych dotyczących między innymi zachowania tajemnicy lekarskiej oraz eksperymentów medycznych.

Powyższe stanowisko zostało podtrzymane i  potwierdzone w  wyro-ku z 23 kwietnia 2008 r., SK 16/0757. Sprawa ta dotyczyła również jednego z przepisów kodeksu etyki lekarskiej, który określał przesłanki czynu zabro-nionego, jakim jest publiczna wypowiedź na temat działalności zawodowej innego lekarza. Przepis ten został przez TK oceniony związkowo z normą ustawy o  izbach lekarskich, która zobowiązuje lekarzy do przestrzegania zasad etyki zawodowej oraz sankcjonuje ich nieprzestrzeganie. Zdaniem TK, chociaż kontrolowany przepis kodeksu etyki lekarskiej ma charakter ge-neralny i abstrakcyjny, to jednak nie stanowi normy prawnej, lecz etyczną. Kontrola konstytucyjności była zatem możliwa przy przyjęciu, że elementy kompletnej normy prawnej zawarte są zarówno w ustawie, jak i kodeksie etyki lekarskiej. W tej sytuacji akt przyjęty przez członków korporacji zawo-dowej nie był rozpatrywany jako akt prawa wewnętrznego.

7. Podsumowanie

Zaprezentowana analiza poglądów wyrażonych w  orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pozwala na sformułowanie kilku wniosków.

Po pierwsze, niezależnie od formalnie określonego rodzaju danego aktu pochodzącego od organów administracji TK dokonuje analizy nor-matywności, wykorzystując test wypracowany w swoim orzecznictwie.

Po drugie, TK przyjmuje, że wątpliwości co do normatywnego charak-teru pewnych aktów prawnych są nieodłączną cechą systemu prawa. Stąd w celu ochrony praw lub wolności jednostki TK przyjmuje domniemanie normatywności aktów, mimo istniejących wątpliwości, uznając, że ko-nieczna jest ocena konstytucyjności.

56 Dz.U. Nr 30, poz. 158 ze zm.

Po trzecie, podstawowym kryterium normatywności aktu jest to, że zawiera on normy generalne i abstrakcyjne, które to cechy są rozumiane w orzecznictwie Trybunału, co do zasady, w sposób „klasyczny” dla teorii prawa.

Po czwarte, nie można mówić o  istnieniu ustalonej linii orzeczniczej TK w odniesieniu do tego, czy dopuszczalne jest odstąpienie od „tradycyj-nego” pojmowania pojęcia generalności i abstrakcyjności normy prawnej.

Po piąte, raczej nie budzi wątpliwości to, że polski sąd konstytucyjny jest formalnie umocowany do kontroli konstytucyjności aktów prawa miejsco-wego w trybie skargi konstytucyjnej oraz pytań prawnych. Kontrowersje zaś są związane z faktyczną zdolnością TK do skutecznej kontroli takich aktów ze względu na niewprowadzenie przez ustawodawcę adekwatnych rozwiązań ustrojowych i proceduralnych dostosowanych do badania sta-nów faktycznych, które determinują treść prawa miejscowego.

Po szóste, w  odniesieniu do aktów kierownictwa wewnętrznego TK wypracował model, jakiemu powinny odpowiadać wszystkie akty prawa wewnętrznego. Elementy tego modelu są trwałe, natomiast w orzecznic-twie są zauważalne różnice w ich rozumieniu.

Po siódme, prawidłowość ukształtowania w  ustawodawstwie aktów kierownictwa wewnętrznego jest oceniania pośrednio poprzez kontrolę konstytucyjności przepisów ustawowych, które przewidują możliwość wydania aktów prawa wewnętrznego.

Po ósme, TK odróżnia przepisy korporacyjne i  wewnątrzzakładowe, które mają zastosowanie jedynie do osób należących do danej grupy za-wodowej lub związanych więzami władztwa zakładowego.

Po dziewiąte, normy etyczne – jako należące do odrębnego od syste-mu prawa porządku normatywnego – mogą być kontrolowane jedynie w połączeniu z normami prawnymi, o ile stanowią ich uzupełnienie.

Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich