Problemy ze stworzeniem jednolitej procedury służącej realizacji norm prawa administracyjnego materialnego, występujące w ramach tego

samego typu postępowania (podstawowego postępowania administra-cyjnego jurysdykadministra-cyjnego)11, wywierają wpływ w szczególności na kwestie terminologiczne związane z określeniem zakresu postępowania admini-stracyjnego jurysdykcyjnego12. W doktrynie stanowiska w tym przedmio-cie są rozbieżne. Według jednego z nich postępowanie administracyjne jurysdykcyjne nie jest uregulowane w jednym akcie prawnym. Na system

9 R. Godlewski, H. Kisilowska, Przenikanie się prawa administracyjnego i prawa

cywilne-go na przykładzie cywilne-gospodarki nieruchomościami i prawa budowlanecywilne-go, w: Kryzys prawa admi-nistracyjnego?, pod red. D.R. Kijowskiego, P.J. Suwaj, tom III, Wypieranie prawa administracyj-nego przez prawo cywilne, pod red. nauk. A. Doliwy, S. Prutisa, Warszawa 2012, s. 34.

10 J. Zimmermann, Prawo…, s. 42.

11 T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Krawiec, M. Kamiński, T. Kiełkowski,

Postępowanie administracyjne, pod red. T. Wosia, Warszawa 2013, s. 42.

12 Przez pojęcie postępowania administracyjnego w  doktrynie rozumie się „regulo-wany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmo„regulo-wanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w  celu rozstrzygnięcia spra-wy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesospra-wych podjętych w  celu weryfikacji decyzji administracyjnej” – zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2008, s. 98.

jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego składa się bowiem postępowanie ogólne uregulowane przepisami k.p.a. oraz postępowania szczególne, do których oprócz przepisów k.p.a. znajdują zastosowanie, w pierwszej kolejności, przepisy odrębne13. Zgodnie zaś z drugim stano-wiskiem wyróżnia się dwa rodzaje postępowania administracyjnego – po-stępowanie ogólne i popo-stępowanie szczególne, przy czym popo-stępowanie ogólne jest regulowane przepisami k.p.a., a postępowanie szczególne jest postępowaniem, „w którego trybie następuje rozpoznanie i rozstrzygnię-cie spraw określonego rodzaju”14 (jako przykład postępowania szczegól-nego wskazywane jest tu postępowanie podatkowe)15.

Wydaje się, że biorąc pod uwagę metodę i zakres regulacji, można wy-różnić trzy rodzaje postępowań administracyjnych jurysdykcyjnych:

– postępowanie administracyjne ogólne, w  którym zastosowanie znajdują jedynie przepisy k.p.a.,

– postępowanie administracyjne szczególne (odrębne), w  którym przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie jako legi generali, o  ile przepisy szczególne nie wprowadzają odmiennych uregulowań proceduralnych,

– postępowanie administracyjne wyłączone, w którym przepisy k.p.a. co do zasady nie znajdują zastosowania16.

4. Katalog postępowań wyłączonych został ustalony przez ustawodaw-cę w art. 3 § 1–2 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją przepisów k.p.a. nie stosuje się do:

– postępowania w sprawach karnych skarbowych,

– spraw uregulowanych w  ustawie z  dnia 29 sierpnia 1997  r. – Ordynacja podatkowa17,

– postępowań w sprawach należących do właściwości polskich przed-stawicielstw dyplomatycznych i  urzędów konsularnych, o  ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Spośród wymienionych wyłączeń największe wątpliwości budzi po-stępowanie w  sprawach podatkowych, które od 1 stycznia 1981  r. do 31 grudnia 1997 r. było uregulowane przepisami k.p.a. z zachowaniem od-rębności unormowanych w art. 164–179 działu III tej ustawy, jak również

13 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, op.cit., s. 132.

14 B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 99.

15 Tamże.

16 Por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Krawiec, M. Kamiński, T. Kiełkowski,

op.cit., s. 88.

wynikających z przepisów szczególnych. Ordynacja podatkowa z dniem wejścia w życie, to jest 1 stycznia 1998 r., wyłączyła postępowanie w spra-wach podatkowych spod mocy obowiązującej k.p.a., choć nie w całości, gdyż początkowo w postępowaniu tym obowiązywały przepisy działów IV, V, VII i VIII k.p.a., a obecnie obowiązują przepisy działów IV („Udział pro-kuratora”) i VIII („Skargi i wnioski”)18.

Należy podnieść, że wiele przepisów o.p. stanowi dokładną kalkę roz-wiązań przyjętych w k.p.a. lub w ustawie tej znajduje się ich pierwowzór, a odmienność polega jedynie na użyciu innych sformułowań (np. „postę-powanie podatkowe” zamiast „postę„postę-powanie administracyjne”). Niektóre z przepisów k.p.a. zostały włączone do ordynacji podatkowej z niewielki-mi modyfikacjaz niewielki-mi. W ustawie tej znajdują się także bezpośrednie odesła-nia do k.p.a.19 Początkowo zasadniczym zarzutem podnoszonym wobec regulacji postępowań w  sprawach podatkowych było uszczuplenie – w stosunku do standardów ukształtowanych instytucjami k.p.a. – gwaran-cji ochrony praw jednostki. Należy jednak zauważyć, że pierwotna regu-lacja o.p. uległa istotnej zmianie w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o  zmianie niektórych innych ustaw20 oraz kolejnymi nowelizacjami, co miało z pewnością korzystny wpływ na kształt postępowania w sprawach podatkowych poprzez rozszerzenie zakresu gwarancji procesowych stron tego postępowania. W obecnym stanie prawnym celowość włączenia do k.p.a. regulacji dotyczącej postępowania w sprawach podatkowych budzi znaczne i  uzasadnione wątpliwości. Za jednolitym unormowaniem obu procedur przemawia fakt, że są w nich wydawane akty administracyjne tego samego typu. Zasadnicze różnice występują jednak na poziomie za-sad ogólnych oraz poszczególnych instytucji procesowych. Szczególnie odmienności występujące na płaszczyźnie zasad ogólnych stanowią ar-gument przemawiający za odstąpieniem od włączenia postępowania w sprawach podatkowych do regulacji kodeksowej21.

18 Wskazany w art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. dział V tej ustawy został skreślony przez art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju są-dów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2004 r.

19 Np. w art. 171 § 2a , art. 144a, art. 297 § 1 pkt 5 lit. a/, art. 334 § 3 i art. 336–337.

20 Dz.U. Nr 169, poz. 1387 ze zm.

21 P. Przybysz, Przesłanki kodyfikacji postępowania administracyjnego (uwagi wstępne), w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., pod red. J. Niczyporuka, Lublin 2010, s. 661–662.

5. Jeżeli przyjmiemy – zgodnie z wyrażonym wcześniej poglądem – że przez pojęcie postępowania jurysdykcyjnego ogólnego należy rozumieć jedynie postępowanie uregulowane w pełni i wyłącznie przepisami k.p.a., to konsekwentnie musimy stwierdzić, że takie postępowania stanowią niewielki margines postępowań administracyjnych. Z reguły bowiem usta-wodawca zamieszcza w ustawach prawa administracyjnego materialne-go, kreujących określone sprawy administracyjne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, normy procesowe, regulujące określone kwestie w sposób odmienny, niż czyni to k.p.a.22 Można oczywiście próbować de-finiować postępowanie szczególne (odrębne) w inny sposób, to jest zasta-nawiać się, jak szeroki powinien być zakres odrębności, aby można było mówić, że nie mamy do czynienia z postępowaniem ogólnym, lecz szcze-gólnym. Przyjęcie takiego założenia prowadziłoby jednak do powstania jeszcze większych niejasności terminologicznych i nieprecyzyjności defi-nicji postępowania administracyjnego ogólnego i szczególnego.

Przyjmując, że postępowaniem szczególnym (odrębnym) jest postępo-wanie, w którym przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, zbiór postępowań szczególnych będzie zbiorem zdecydowanie najszerszym spośród wymienionych kategorii po-stępowań administracyjnych jurysdykcyjnych. Analiza przepisów ustaw z zakresu prawa materialnego administracyjnego prowadzi do wniosku, że „niemal we wszystkich postępowaniach jurysdykcyjnych znajdujemy przepisy odrębne (szczególne), które wyłączają w  określonym zakresie stosowanie przepisów k.p.a. Kodeks ten znajduje więc zastosowanie do-piero w drugiej (ostatniej) kolejności”23.

6. Należy podnieść, że ustawodawca, którego „dziełem” jest postępu-jąca dekodyfikacja postępowania administracyjnego, podejmuje co jakiś czas działania zmierzające do zahamowania tego procesu. Przykład ta-kiego działania stanowi regulacja zawarta w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego24, zgodnie z  którym

22 Np. przewiduje odmienne terminy załatwienia sprawy lub terminy do wnoszenia środków odwoławczych, precyzuje tryb wszczęcia postępowania, wprowadza odmienne niż wskazane w  k.p.a. nazwane środki dowodowe czy też przewiduje odmienny sposób określania legitymacji procesowej stron w postępowaniu.

23 T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Krawiec, M. Kamiński, T. Kiełkowski, op.cit., s. 88.

z dniem 1 września 1980 r.25, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, utraciły moc wszel-kie przepisy dotyczące spraw unormowanych w k.p.a.26 Jednocześnie jed-nak ustawodawca nie zaprzestał tworzenia przepisów stanowiących lex specialis w odniesieniu do przepisów k.p.a. Od wielu lat zatem działanie ustawodawcy w tym zakresie nie jest konsekwentne i nie realizuje głęb-szego zamysłu polegającego na maksymalnej kodyfikacji lub dekodyfika-cji postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego.

W doktrynie podnosi się, że tendencja do rozszerzania regulacji poza-kodeksowej może spowodować głęboką dekodyfikację, nie zawsze ma-jącą uzasadnienie, co z kolei grozi wypaczeniem jakości dobrej regulacji kodeksowej. W związku z tym postuluje się, „aby dekodyfikacja k.p.a. na-stępowała z dużą rozwagą i tylko w naprawdę niezbędnym zakresie. W ten sposób uniknie się nadmiaru zbędnych przepisów, których stosowanie nie polepszy w  żaden sposób jakości funkcjonowania administracji ani nie zapewni właściwej ochrony jednostkom”27. Czy ten postulat nie jest jed-nak spóźniony? Proces dekodyfikacji przybrał już tak znaczne rozmiary, że zasadne wydaje się postawienie tezy, iż w obecnym stanie prawnym wy-stępuje wiele postępowań administracyjnych szczególnych (odrębnych), do których – w większym lub mniejszym stopniu – znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. jako legi generali, a ustawodawca nie czyni znaczących kro-ków w kierunku odwrócenia procesu dekodyfikacji postępowania admini-stracyjnego jurysdykcyjnego. Ogólne postępowanie administracyjne ro-zumiane jako postępowanie, w którym znajdują zastosowanie wyłącznie przepisy k.p.a., stanowi wyjątek od reguły.

7. Kolejną kwestią, którą należałoby rozważyć, jest próba udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy k.p.a. odpowiada w istocie definicji regulacji kodeksowej? Kodeks (z łac. codex: księga, spis) jest to „akt normatywny zawierający logicznie usystematyzowany zbiór przepisów regulujących określoną dziedzinę stosunków społecznych. (...) Kodeks może mieć moc prawną równą ustawie zwykłej (tak jest obecnie w polskim prawie), ale w niektórych systemach prawnych jego pozycja może być wyższa, wsku-tek czego przepisy innych ustaw sprzeczne z kodeksem podlegają uchy-leniu. Normy kodeksowe, nawet jeśli są równe innym ustawom, mają

jed-25 To jest z dniem wejścia w życie powołanej ustawy.

26 Zob. art. 12 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r.

27 E. Pierzchała, Odwołanie w  administracyjnych postępowaniach pozakodeksowych.

nak szczególne znaczenie ze względu na kompleksowość normowanych spraw i proces interpretacji przepisów”28.

Obecnie w k.p.a. są uregulowane cztery rodzaje postępowań:

– postępowanie administracyjne jurysdykcyjne (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.); – postępowanie w sprawach rozstrzygania niektórych sporów o właś-ciwość między organami administracji publicznej (art. 1 pkt 3 k.p.a.);

– postępowanie w  sprawach wydawania zaświadczeń (art.  1 pkt  4 k.p.a.);

– postępowanie w sprawach skarg i wniosków (art. 2 k.p.a.).

Jak już wyżej wskazywałam, w zakresie postępowania administracyj-nego jurysdykcyjadministracyj-nego k.p.a. nie ma charakteru regulacji kompleksowej i  pełnej, ponieważ nie reguluje wszystkich postępowań administracyj-nych. Pozostałe natomiast uregulowane przepisami k.p.a. postępowania nie stanowią postępowań administracyjnych29, gdyż nie zmierzają do do-konania konkretyzacji praw lub obowiązków podmiotu niepodporządko-wanego organizacyjnie organowi administracji w formie decyzji admini-stracyjnej lub do weryfikacji dokonanej konkretyzacji. Należałoby zatem zastanowić się, czy ich uregulowanie w k.p.a. jest uzasadnione.

W doktrynie postuluje się w szczególności uregulowanie kwestii pe-tycji, skarg i wniosków w odrębnej ustawie30. Należy zaznaczyć, że postę-powanie w sprawach skarg i wniosków, uregulowane w dziale VIII k.p.a., stanowi tylko jedno z postępowań kontrolnych, służących kontroli prawi-dłowego stosowania prawa przez administrację publiczną w  procesach konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego31. Pozostałe procedury kontrolne nie zostały uregulowane w k.p.a., co skłania do re-fleksji nad podniesionym w doktrynie postulatem. Nadto trzeba wskazać, że postępowanie skargowo-wnioskowe również zostało dotknięte proce-sem dekodyfikacji w związku z wejściem w życie 28 marca 2012 r. ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów po-wszechnych oraz niektórych innych ustaw32. Do 27 marca 2012 r. zgodnie z § 56 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r.

28 http://pl.wikipedia.org/wiki/Kodeks_(zbi%C3%B3r_praw)

29 Por. definicję postępowania administracyjnego w przypisie 12.

30 Por. J. Lang, Kodeks postępowania administracyjnego – jedno czy wiele postępowań, w:

Kodyfikacja..., s. 467–470.

31 System procedur kontrolnych w Polsce jest bardzo rozbudowany i wewnętrznie zróż-nicowany, znajdują w nim zastosowanie różne formy działań kontrolnych; por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Krawiec, M. Kamiński, T. Kiełkowski, op.cit., s. 57.

– Regulamin urzędowania sądów powszechnych33 wpływające do sądów powszechnych skargi i  wnioski, o  których mowa w  art.  227 i  241 k.p.a., były załatwiane zgodnie z przepisami działu VIII k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowa-nia i rozpatrywaprzyjmowa-nia skarg i wniosków34. Wyżej wymienioną nowelizacją zo-stał do ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszech-nych35 dodany w  dziale I rozdział 5a zatytułowany „Tryb rozpatrywania skarg i wniosków”, w którym wprowadzono odrębny od uregulowanego w  k.p.a. tryb rozpoznawania skarg i  wniosków dotyczących działalności sądów. Ratio legis powyższej regulacji miała stanowić specyfika skarg i wniosków dotyczących działalności sądów powszechnych, które często dotykają sfery związanej z działalnością orzeczniczą sądów.

Regulacje zawarte w rozdziale 5a działu I p.u.s.p. znajdują zastosowa-nie do postępowań w sprawach skarg i wniosków dotyczących zarówno działalności sądownictwa powszechnego, jak i sądownictwa administra-cyjnego36.

Ponieważ § 56 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych nie został uchylony, a p.u.s.p. nie wprowadza kompleksowej regulacji postę-powania wywołanego wniesieniem skargi lub wniosku, wydaje się, że w  zakresie nieuregulowanym w  rozdziale 5a działu I powołanej ustawy postępowanie to podlega regułom wynikającym z  k.p.a. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków dotyczących działalności sądów stało się za-tem postępowaniem szczególnym (odrębnym), w którym przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie na zasadzie legi generali. Powyższa dekodyfikacja powinna skłonić ustawodawcę do rozważenia celowości uregulowania postępowania w sprawach skarg i wniosków w odrębnej ustawie.

8. Jednolitość procedury z pewnością „zwiększa jasność unormowań prawnych. Zamieszczenie przepisów procedury w  kodeksie pociąga za sobą większą spójność pojęć i terminologii prawniczej oraz przemyślaną systematykę przepisów procesowych, przesądza o  większej czytelności

33 Dz.U. Nr 38, poz. 249 ze zm.

34 Dz.U. Nr 5, poz. 46.

35 Dz.U. z 2013 r., poz. 427 ze zm. – dalej: p.u.s.p.

36 Por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga w ramach nadzoru administracyjnego nad

działalno-ścią sądów i komorników, w: P. Cioch, H. Knysiak-Molczyk, J. Królikowski, M.

Krzyżanowska-Mierzewska, B. Naleziński, M. Romańska. J. Sułkowski, Pozainstancyjne środki ochrony

praw-nej. Komentarz, pod red. M. Romańskiej, seria wyd. „Sądowe Komentarze Tematyczne”, pod

tekstu prawnego i ułatwia interpretację przepisów prawa. Stopień znajo-mości przepisów kodeksowych jest wyższy niż przepisów procesowych zamieszczonych w innych aktach normatywnych”37. Należy podzielić po-gląd, że jednolitość postępowania administracyjnego oznacza przyjęcie określonego standardu gwarancji dla obywatela w jego stosunkach z or-ganami administracji publicznej38. Z  tego punktu widzenia jednolitość procedury stanowi legislacyjny standard, jednak jego realizacja pozostaje wciąż w sferze doktrynalnych, niezrealizowanych de lege lata postulatów. Aby zmienić ten stan rzeczy, należałoby rozważyć skonstruowanie regu-lacji kodeksowej na wyższym poziomie ogólności, która z jednej strony zapewniałaby – na odpowiednim poziomie – ochronę praw obywatela, a z drugiej – w większym stopniu realizowała postulat jednolitości proce-dury.

37 M. Szubiakowski, Niektóre problemy zakresu zastosowania Kodeksu postępowania

ad-ministracyjnego, w: Kodyfikacja..., s. 822.

38 J. Borkowski, Problem rozszerzenia zakresu i ujednolicenia postępowania

administracyj-nego, w: Problemy praworządności w działaniu administracji państwowej. Materiały konferen-cji naukowej Komitetu Nauk Prawnych PAN, Warszawa, 21–22 maja 1979 r., pod. red. L. Bara,