Atomizacja procedury administracyjnej
III. Ograniczenia w zakresie standardów kontroli decyzji wydawanych w trybie specustaw
Pogorszenie pozycji stron postępowania prowadzonego na podstawie specustaw może być także konsekwencją ograniczenia uprawnień kon-trolnych organów i sądów administracyjnych, a więc może prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności i prawa do sądu.
Po pierwsze, w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie jest możliwe uchylenie decyzji w ca-łości lub stwierdzenie jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości czy działki58. Celem ta-kiej regulacji jest, jak wskazuje uzasadnienie do specustawy telekomu-nikacyjnej, zapobieżenie nieuzasadnionemu powtarzaniu postępowania zmierzającego do wydania nowej decyzji lokalizacyjnej dla całego zada-nia w sytuacji, gdy wadą dotknięta jest tylko część tej decyzji. W
literatu-56 Art. 9 specustawy gazowej, art. 50 ust. 5 specustawy telekomunikacyjnej, art. 8 spec-ustawy przeciwpowodziowej.
57 Art. 34 ust. 2 specustawy gazowej, art. 37 ust. 1 specustawy jądrowej, w tym przypad-ku wyraźnie od obwieszczenia.
58 Por. art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, art. 9r ust. 2 specustawy kolejowej, art. 12 ust. 3 specustawy o lotniskach, art. 34 ust. 5 specustawy gazowej, art. 58 ust. 5 specustawy telekomunikacyjnej, art. 11 ust. 3 specustawy przeciwpowodziowej, art. 37 ust. 4 specusta-wy jądrowej.
rze podkreśla się jednak, że takie rozwiązania mogą nasuwać wątpliwo-ści. Istotne zastrzeżenia budzi bowiem próba ingerencji w kompetencje orzecznicze organu odwoławczego, co może prowadzić do naruszenia za-sady dwuinstancyjności, a także ingerowanie w kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego i ograniczanie możliwości wykonywania kontroli orzecznictwa administracyjnego. Te bardzo poważne wątpliwości doty-czą zgodności powyższych regulacji z konstytucyjnym prawem do sądu59. W tej mierze występuje zresztą zróżnicowanie między poszczególnymi specustawami, takiej możliwości nie przewiduje bowiem specustawa UEFA, aczkolwiek występują w niej ograniczenia w zakresie stwierdzania nieważności.
Po drugie, regulacje szczególne zawierają dalsze obostrzenia w zakre-sie trybów nadzwyczajnych. Poza wskazanym już wyżej brakiem możliwo-ści powoływania się nabywcy nieruchomomożliwo-ści objętej wnioskiem (w przy-padku niezgłoszenia tego faktu po wszczęciu postępowania) na swój brak udziału w postępowaniu (przewidzianym w niektórych specustawach), występują w nich inne ograniczenia kontroli decyzji ostatecznych. Miało to na celu wyeliminowanie zagrożeń związanych z zatrzymaniem procesu budowlanego. Przepisy te nie są jednak jednoznaczne i mogą wywoływać wątpliwości co do zakresu ich stosowania, są one też w sposób niezrozu-miały zróżnicowane w poszczególnych specustawach. Potęguje to zatem zjawisko atomizacji procedury.
Co do zasady we wszystkich specustawach nie stwierdza się nieważno-ści ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę. Artykuł 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio60. W tym przypadku ogra-niczenia dotyczą zarówno organu administracji publicznej, jak i sądu, oraz uzależnione są od terminu złożenia wniosku i rozpoczęcia budowy.
Ustawodawca przewiduje jednak, oprócz powyższych, dodatkowe obostrzenia dotyczące wyłącznie uprawnień sądów administracyjnych. Są one zróżnicowane, niekiedy dotyczą tylko tych decyzji, którym nadano
ry-59 A. Gill, op.cit., s. 25–26. Podobnie M. Kamiński, Postępowania administracyjne
szcze-gólne (odrębne)…, w: Przestrzeń i nieruchomości…, s. 304 i nast.
60 Por. art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, art. 9ac ust. 2 i 4 specustawy kolejowej, art. 36 ust. 1 specustawy UEFA, art. 13 ust. 1 specustawy o lotniskach, art. 36 ust. 1 spec-ustawy gazowej, art. 58 ust. 6 specspec-ustawy telekomunikacyjnej, art. 15 ust. 1 specspec-ustawy przeciwpowodziowej, art. 39 ust. 1 specustawy jądrowej.
gor natychmiastowej wykonalności, niekiedy zaś są konsekwencją faktu, że wykonalność taka wynika z mocy samej ustawy.
I tak na podstawie art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, art. 9ac ust. 3 i 4 specustawy kolejowej, art. 13 ust. 2 specustawy o lotniskach i art. 15 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji, której nadano rygor natych-miastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a.
Z kolei na podstawie art. 36 ust. 2 specustawy UEFA i art. 58 ust. 7 spec-ustawy telekomunikacyjnej w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja na-rusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a., w świe-tle art. 36 ust. 2 specustawy gazowej i art. 39 ust. 2 specustawy jądrowej termin ten wynosi 30 dni. Nie wiąże się tego więc z nadaniem decyzji rygoru wykonalności, gdyż wykonalność wynika tu z mocy samej ustawy61.
Regulacje te są niejasne i mogą wywoływać wątpliwości. Po pierwsze, można bowiem zadać pytanie, czy po upływie przewidzianych terminów ograniczają one uprawnienia sądów jedynie w zakresie stwierdzania nie-ważności w związku z art. 156 k.p.a. i uchylania decyzji w związku z art. 145 k.p.a., czy sprowadzają możliwości orzekania tylko do tego zakresu, tj. wad wynikających z art. 156 i 145 k.p.a., a więc wyłączają możliwość stosowa-nia art.145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.62 Orzecznictwo sądowe przychyla się w zasadzie do tego drugiego poglądu63.
Po drugie, pytanie może dotyczyć kwestii, czy ograniczenia te dotyczą decyzji pierwszej czy drugiej instancji. Przyjmuje się przy tym, że odnoszą się one zawsze do decyzji pierwszoinstancyjnych64. Wskazuje się bowiem, że przepisy te nie powinny być stosowane rozszerzająco.
61 Art. 34 ust. 1 specustawy UEFA, art. 34 ust. 1 specustawy gazowej, art. 54 ust. 10 spec-ustawy telekomunikacyjnej, art. 36 specspec-ustawy jądrowej – odnoszący się do ciągu decyzji, o których mowa w art. 11 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 17 ust. 1.
62 Zdaniem J. Parchomiuka, rozstrzygnięcie tego sporu nie jest możliwe z uwagi na fa-talnie skonstruowaną treść przepisów specustaw – por. J. Parchomiuk, Uproszczone
proce-dury realizacji…, w: Przestrzeń i nieruchomości…., s. 355.
63 Por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 lipca 2010 r., II SA/GL 291/10, Lex nr 674110; wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., II OSK 984/10, Lex nr 746932; wyrok WSA w Warszawie z 28 kwiet-nia 2011 r., VII SA/Wa 603/11, Lex nr 897752.
64 Podkreślił to też TK w wyroku z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK ZU-A 2012, nr 9, poz. 106.
W przypadku kiedy ograniczenia związane są z nadaniem orzecze-niom rygoru natychmiastowej wykonalności, wynika to z faktu, że rygor ten nadaje się tylko orzeczeniom pierwszej instancji. Potwierdził to NSA w wyroku z 30 listopada 2010 r., II OSK 2148/1065, wskazując, że: „Przepis art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i re-alizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (…) odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwo-ławczego”.
W przypadku gdy ograniczenia kompetencji sądów nie są skutkiem nadania decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż wyko-nalność wynika z mocy samej ustawy, wyprowadza się takie stanowisko z faktu, że odnoszą się one jedynie do decyzji o ustaleniu lokalizacji, a nie decyzji w sprawie lokalizacji, stąd nie mogą dotyczą orzeczeń drugiej in-stancji. Podkreślił to NSA na tle specustawy UEFA. W wyroku z 22 grudnia 2010 r., II OSK 2272/1066 stwierdził on bowiem, że: „Wadliwy jest pogląd, iż przepis art. 36 ust. 2 ustawy z 2007 r. o przygotowaniu finałowego tur-nieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 wyłącza sto-sowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w sprawach ze skarg na decy-zje wydane na podstawie ustawy z 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, w sytuacji gdy upłynęło 14 dni od rozpoczęcia budowy przedsięwzięcia EURO 2012. W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem »decyzja o po-zwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012«, a nie określeniem de-cyzja w sprawie o pozwolenie na budowę przedsięwzięcia EURO 2012. Oznacza to, że przepis art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę przedsię-wzięcia EURO 2012, a nie decyzji organu drugiej instancji (organu odwo-ławczego)”.
Artykuł 31 ust. 1 i 2 specustawy drogowej stał się przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego m. in. z punktu widzenia zgodno-ści z art. 45 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał nie zakwestionował tego, że zaskarżone przepisy specustawy
65 ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 65, Lex nr 746883.
66 Lex nr 838894, podobnie w wyroku NSA z 22 grudnia 2010 r., II OSK 2271/10, Lex nr 732077.
ograniczają ochronę prawa własności osób wywłaszczonych przez ogra-niczenie uprawnienia organu nadzorczego i sądu administracyjnego je-dynie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wskazał jednak, że nie musi to być równoznaczne z naruszeniem Konstytucji. Nie zachodzi tu bowiem ograniczenie prawa do sądu, lecz tylko ograni-czenie sankcji, jakie sąd może zastosować. Ocena konstytucyjnoprawna przepisów uzależniona powinna być zatem od tego, czy spełniają one wymagania płynące z zasady proporcjonalności, szczególnie z punktu widzenia przydatności, konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżo-nych przepisów, nie są nadmierne. W konsekwencji stwierdził on, że re-gulacja zawarta w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w zakresie, w jakim ogranicza prawo właściciela do wzruszenia decyzji wywłaszczeniowej, jest środkiem proporcjonalnym służącym realizacji celu publicznego, tj. budowy dróg w Polsce. Trybunał podkreślił, że jest to dobry przykład uwzględnienia wartości, jaką stanowi dobro wspólne. Jednocześnie wskazał, że: „Trudno jednak znaleźć argumenty o podobnej doniosłości w każdym wypadku realizowania przedsięwzięcia nazwanego w tytule ustawy inwestycją użytku publicznego. Szeroki zakres wykorzystywania przez ustawodawcę regulacji szczególnych dotyczących wywłaszczania nieruchomości, którym towarzyszy ograniczenie możliwości kwestio-nowania decyzji administracyjnej będącej podstawą odjęcia własności, może budzić uzasadnione obawy co do zgodności przyjmowanych roz-wiązań z Konstytucją”67.
Wydaje się, że takie stanowisko Trybunału, aprobujące przyjęte rozwią-zania na tle specustawy drogowej, jest jednakże wynikiem dość wąskie-go podejścia z uwagi na wnioskowany wzorzec kontroli i nie uwzględnia wszelkich konsekwencji ograniczenia uprawnień strony. Pogorszenie sy-tuacji strony nabiera bowiem większego znaczenia, jeżeli uwzględni się wszystkie skutki zapadłych decyzji. Specustawy miały bowiem z reguły na celu skrócenie procesu lokalizacji inwestycji i objęcie jednym aktem ad-ministracyjnym różnych spraw, takich jak wywłaszczenie, pozwolenie na realizację inwestycji oraz zatwierdzenie projektu budowlanego. W przy-padku specustaw drogowej, o lotniskach, przeciwpowodziowej mamy więc do czynienia z jedną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji. Na podstawie większości z nich wyróżnia się natomiast decyzję
niu lokalizacji linii68 oraz decyzję o pozwoleniu na budowę69, do których stosuje się analogiczne zasady. Niekiedy specustawy przewidują cały sze-reg decyzji tworzących pewien ciąg. I tak na podstawie specustawy jądro-wej występuje decyzja o ustaleniu lokalizacji (art. 7), decyzja zasadnicza (art. 22) i zezwolenie na budowę energetyki jądrowej (art. 15). Możliwa jest także decyzja o wejściu na teren cudzej nieruchomości (art. 11 ust. 3), decyzja o zezwoleniu na prace przygotowawcze (art. 17) i decyzja doty-cząca inwestycji towarzyszących (art. 53), w odniesieniu do których stosu-je się powyższe ograniczenia.
Z uwagi na obejmowanie rozstrzygnięciami wielu kwestii, decyzje te wywołują szersze skutki niż zazwyczaj. Decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera niejednokrotnie zatwierdzenie podziału nieruchomo-ści, wskazuje na warunki ochrony środowiska, ochrony zabytków, dóbr kultury czy potrzeb obronności, stanowi również zatwierdzenie projektu budowlanego bądź wiąże organy wydające takie decyzje, np. w zakresie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Wywołuje ona też skutki w zakresie prawa wodnego oraz dotyczy wycinki drzew i krzewów.
Wszystkie specustawy wprowadzają też zmiany w zakresie ustaw szczególnych, wyłączają stosowanie niektórych ustaw70, np. przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w całości lub w części71.
Stąd wspomniane pogorszenie standardów proceduralnych dotyczy większej ilości spraw, niżby się to pozornie wydawało.
68 Art. 9q specustawy kolejowej, art. 23 specustawy UEFA, art. 5 specustawy gazowej, art. 50 specustawy telekomunikacyjnej.
69 Art. 9ac specustawy kolejowej, art. 25 specustawy UEFA, art. 15 specustawy gazowej, art. 60 specustawy telekomunikacyjnej.
70 Por. art. 11 i ust. 2 specustawy drogowej, art. 25 ust. 1 specustawy UEFA, art. 19 ust. 1 specustawy o lotniskach, art. 13 ust. 1 specustawy gazowej, art. 49 ust. 2 specustawy tele-komunikacyjnej, art. 13 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej, art. 8 ust. 2 specustawy jądrowej.
71 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zgodność takiej regulacji z Konstytucją w zakresie loka-lizacji dróg publicznych zaakceptował TK – por. uzasadnienie wyroku z 6 czerwca 2006 r., K 23/05, OTK ZU-A 2006, nr 6, poz. 62.