Odróżnienie aktu prawa powszechnie obowiązującego od aktu kierownictwa wewnętrznego

W odniesieniu do źródeł prawa w Konstytucji RP mamy do czynienia z  wyczerpującą regulacją rodzajów aktów zawierających normy prawa powszechnie obowiązującego oraz jedynie fragmentaryczną – w art. 93 Konstytucji RP – dotyczącą aktów prawa wewnętrznego. W  przepisie tym wymieniono uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów jako akty wewnętrzne o charakterze wykonawczym. Jednakże nie oznacza to wprowadzenia zamkniętego katalogu aktów pra-wa wewnętrznego, a mianowicie uchpra-wał wydapra-wanych przez organy kole-gialne oraz zarządzeń organów monokratycznych. Już w wyroku z 1

grud-30 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – przyp. red.

31 D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz–Kraków 2004, s. 85.

nia 1998 r., K 21/9833 TK wskazał na otwarty podmiotowo i przedmiotowo konstytucyjny katalog aktów kierownictwa wewnętrznego. Po pierwsze, są to akty prawne, a więc o charakterze normatywnym, ale z ograniczo-nym kręgiem adresatów i przedmiotem regulacji. Po drugie, TK dopuszcza również wydawanie w zgodzie z art. 93 Konstytucji RP aktów kierownic-twa wewnętrznego innych niż uchwały i zarządzenia.

Zarówno akty prawa powszechnie obowiązującego, jak i kierownictwa wewnętrznego są źródłami prawa, a  więc mają charakter normatywny. Dlatego również przy ocenie aktów prawa wewnętrznego w pierwszej ko-lejności TK dokonuje oceny charakteru prawnego poddawanego kontroli aktu. Zgodnie z art. 188 pkt 3 Konstytucji RP zadaniem TK jest badanie hie-rarchicznej zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe. Natomiast przy skardze konstytucyjnej (art.  79 Konstytucji RP) ocenie TK podlega akt normatywny stanowiący podstawę orzecze-nia o prawach lub wolnościach skarżącego. Jest to zrozumiałe ze wzglę-du na zakres kognicji TK określony w sposób syntetyczny w art. 1 ustawy o TK jako badanie zgodności z Konstytucją RP aktów normatywnych. Do tej oceny TK stosuje materialne kryteria normatywności wypracowane w  swoim orzecznictwie, podobnie jak w  stosunku do aktów prawa po-wszechnie obowiązującego.

Analiza treści aktu może przesądzić, że nie ma on charakteru norma-tywnego mimo wydania go w formie uchwały Rady Ministrów. Nie jest to zatem akt prawa wewnętrznego. Taka sytuacja miała miejsce przy kontro-li uchwały Rady Ministrów uchylającej wcześniejszą uchwałę Prezydium Rządu o  żywieniu personelu latającego przedsiębiorstwa Polskie Linie Lotnicze „LOT”. W postanowieniu z 10 lipca 2002 r., U 5/0134 TK wskazał, że ocena charakteru uchwały, która uchyla wcześniejsze przepisy, zależy od kwalifikacji prawnej aktów uchylanych, ich treści i powiązania z sys-temem prawa. Adresatem uchylanej uchwały nr 480/52 było przedsię-biorstwo państwowe Polskie Linie Lotnicze „LOT”, a jej skutki dotyczyły stosunków wewnątrz tego przedsiębiorstwa i nie obejmowały podmio-tów zewnętrznych. W uzasadnieniu podkreślono, że: „[p]olskiemu prawu administracyjnemu znane są rozstrzygnięcia adresowane do indywidu-alnie oznaczonych adresatów, których skutki dotyczą także interesów prawnych nieokreślonych imiennie osób trzecich”. Dlatego TK uznał, że

33 OTK ZU 1998, nr 7, poz. 116.

kontrolowana uchwała jako akt indywidualny nie ma charakteru aktu normatywnego.

Podobnie TK uznał, że normatywnego charakteru jest pozbawione ob-wieszczenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i  Rozwoju Miast w  sprawie wysokości normatywów miesięcznych spłat kredytów mieszkaniowych. W uzasadnieniu wyroku z 21 czerwca 1999 r., U 5/9835 wskazano, że ob-wieszczenie zawiera jedynie realizację ustawowego obowiązku obliczenia wskaźnika w  sposób szczegółowo określony w  normach ustawowych. Nałożenie tego obowiązku na Prezesa Urzędu spowodowało, że zostali z niego zwolnieni dłużnicy kredytowi objęci zakresem ustawy. Treść ob-wieszczenia nie zmienia zakresu obowiązku spłaty rat kredytów określo-nej w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Możliwa jest również sytuacja, gdy akt wydany w formie kwalifiko-wanej jako wewnętrzna może zawierać normy powszechnie obowią-zujące. Powoduje to sprzeczność z art. 93 Konstytucji RP. Sytuacja taka miała miejsce w sprawie SK 1/01 dotyczącej komunikatu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wskaźnika waloryzacji świad-czeń emerytalnych funkcjonariuszy służb mundurowych. W  wyroku z 12 lipca 2001 r.36 TK, oceniając komunikat Ministra, stwierdził, że za-wiera on element niezbędny do przeprowadzenia waloryzacji świadczeń emerytalnych. Wskaźnik określony w komunikacie powinien być zawar-ty w akcie prawa powszechnie obowiązującego – ustawie lub rozporzą-dzeniu.

Dokonując kontroli aktów prawa wewnętrznego, TK sformułował wy-nikające z art. 93 Konstytucji RP warunki, jakim musi odpowiadać każdy akt kierownictwa wewnętrznego. Model aktu prawnego o  charakterze wewnętrznym jest bezwzględnie wiążący i  obejmuje następujące ele-menty37:

– może być wydany przez podmioty ustawowo upoważnione, chociaż nie tylko te wymienione w art. 93 Konstytucji RP,

– musi być wydany na podstawie ustawy38,

35 OTK ZU 1999, nr 5, poz. 99.

36 OTK ZU 2001, nr 5, poz. 127.

37 Zob. wyrok TK z 1 grudnia 1998 r., K 21/98, OTK ZU 1998, nr 7, poz. 116.

38 W orzecznictwie TK oceny dotyczące aktów prawa wewnętrznego są wyrażane rów-nież w sprawach kontroli przepisów ustawowych zawierających upoważnienie do wydania aktów kierownictwa wewnętrznego, np. w sprawach K 21/98, P 21/02 (OTK ZU-A 2004, nr 2, poz. 9).

– może obowiązywać tylko jednostki organizacyjnie39 podległe auto-rowi takiego aktu,

– podlega kontroli co do zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego,

– nie może stanowić podstawy rozstrzygnięć wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Zakres i charakter niniejszego opracowania nie pozwalają na przedsta-wienie wszystkich problemów, jakie wiążą się ze wskazanym modelem ak-tów kierownictwa wewnętrznego, a ukazują jedynie istotne aspekty, jakie pojawiły się w orzecznictwie TK.

W orzecznictwie rozważany był m.in. zakres podmiotowy adresatów aktów prawa wewnętrznego. W pierwszej kolejności wskazać należy wy-rok z 28 czerwca 2000 r., K 25/9940, w którym TK najszerszej analizował kry-terium „organizacyjnej podległości”. Podstawą do wyznaczenia zakresu treściowego tego pojęcia było odwołanie się do nauki prawa administra-cyjnego. Jednakże TK wskazał, że ograniczenie treści wynikającej z art. 93 Konstytucji RP jedynie do hierarchicznego podporządkowania rozumia-nego jako jednostronna zależność osobowa i służbowa, charakterystycz-na dla organizacyjnych więzi w strukturze administracji, jest zbyt wąskie. Trybunał stwierdził, że podległość w  rozumieniu art.  93 Konstytucji RP obejmuje więzi ustrojowo-prawne umożliwiające ingerowanie w działal-ność podmiotów podporządkowanych, a więc nie jest konieczne istnienie więzi typu kierowniczego, charakterystycznej dla relacji hierarchicznych. W konsekwencji TK uznał, że możliwe jest określenie wzajemnych relacji Narodowego Banku Polskiego oraz innych (w ogromnej większości pry-watnych) banków w zakresie polityki pieniężnej jako podległości funkcjo-nalnej.

Natomiast w wyroku z 1 grudnia 1998 r., K 21/98 Trybunał wskazał, że konstytucyjnie określona podległość Najwyższej Izby Kontroli Sejmowi uzasadnia nadawanie statutu Izby przez Marszałka Sejmu. Pomimo bra-ku podległości hierarchicznej, możliwość wydania statutu Izby jako

39 W wyroku w sprawie K 21/98 TK wskazał treść art. 93 ust. 1 Konstytucji RP niedo-kładnie, ponieważ w przepisie tym posłużono się sformułowaniem jednostki organizacyjnie podległe, a nie organizacyjne, jak podano w wyroku TK. Takie sformułowanie przepisu obej-muje nie tylko podmioty zbiorowe (organizacje grupy osób), ale również poszczególne oso-by, np. pracowników urzędów podległych wydającemu akt. Zwraca na to uwagę W. Płowiec,

Koncepcja aktu prawa wewnętrznego w Konstytucji RP, Poznań 2006, s. 84. 40 OTK ZU 2000, nr 5, poz. 141.

aktu prawa wewnętrznego została wyprowadzona z treści art. 202 ust. 2 Konstytucji RP, który określa podległość Izby Sejmowi.

Na uwagę zasługuje jednak pewna modyfikacja poglądów Trybunału na problem podległości w rozumieniu art. 93 Konstytucji RP. W wyroku z 19 października 2010 r., K 35/0941 TK ustalił, że brak jest zależności orga-nizacyjnej pomiędzy Sejmem a Rzecznikiem Praw Obywatelskich i uznał, że Marszałek Sejmu nie może nadawać w formie aktu kierownictwa we-wnętrznego statutu Biuru Rzecznika. Co prawda, istnieją konstytucyjnie opisane relacje między Sejmem a  Rzecznikiem, który jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu (art. 209 ust. 1 Konstytucji RP), ma obowiązek corocznego informowania obu izb parlamentu o swojej działalności oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela (art. 212 Konstytucji RP), a  także odpowiada przed Sejmem (art.  210 Konstytucji RP), ponadto Sejm wyraża zgodę na pociągnięcie Rzecznika do odpo-wiedzialności karnej i na pozbawienie go wolności (art. 211 Konstytucji RP). Jednakże powyższe regulacje nie zostały zaklasyfikowane przez TK do regulacji uzasadniających uznanie podległości Rzecznika Sejmowi, ponieważ mogłoby ono z kolei stanowić podstawę do nadawania Biuru Rzecznika statutu aktem kierownictwa wewnętrznego.

Kwestia określenia kręgu adresatów aktu prawa wewnętrznego musi być odróżniana od oceny kwestii wykorzystania tych przepisów jako pod-stawy rozstrzygnięć wobec podmiotów prywatnych. Taka sytuacja wy-stąpiła w sprawie K 4/03 dotyczącej ogólnych interpretacji podatkowych wydawanych przez ministra finansów w  celu zapewnienia jednolitego stosowania prawa. Wyrok TK z  11 maja 2004  r.42 nie dotyczył ogólnych interpretacji wydawanych przez ministra, ale przepisu ordynacji podat-kowej, który wskazywał, że ogólne interpretacje są wiążące dla organów administracji skarbowej (art. 14 § 2). Trybunał, oceniając jednak podstawę ich wydawania oraz rzeczywiste znaczenie, uznał, że chociaż są adresowa-ne do organów administracji skarbowej, to jednak wprost oddziaływają na prawa lub obowiązki podatników, ponieważ mogą wpływać na treść indywidualnych rozstrzygnięć. W konsekwencji przepis o.p. został zakre-sowo uznany za niezgodny m.in. z art. 93 ust. 2 Konstytucji RP.

41 OTK ZU-A 2010, nr 8, poz. 77.