Problemy na tle aktów organów administracji
1. Uwagi wprowadzające – pojęcie aktu normatywnego
Już art. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym1
wskazuje, że pojęcie aktu normatywnego stanowi główne kryterium wy-znaczania zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Zasadniczy prze-pis Konstytucji RP precyzujący właściwość rzeczową Trybunału (art. 188) wprawdzie nie odwołuje się wprost do tego określenia, ale wymienia po-szczególne źródła prawa w znaczeniu formalnym (ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe), przez które rozumie się właśnie akty normatyw-ne zawierające przepisy dające podstawę konstruowania norm prawnych2. Podobnie sformułowanie „przepisy prawa” (art. 188 pkt 3 Konstytucji RP), jak twierdzi TK w swoim orzecznictwie3, koresponduje z terminem „źródła prawa” zastosowanym w tytule rozdziału III Konstytucji RP i nawiązującym do formalnego ujęcia tych źródeł. Natomiast dwa kolejne przepisy ustawy zasadniczej istotne z punktu widzenia kompetencji polskiego sądu kon-stytucyjnego, a mianowicie art. 79 ust. 1 (dotyczący skargi konstytucyjnej) i art. 193 Konstytucji RP (odnoszący się do pytań prawnych), już expressis verbis odwołują się do kategorii aktu normatywnego.
Wobec powyższego kwestia ustalenia znaczenia pojęcia aktu norma-tywnego zajmuje istotne miejsce w orzecznictwie TK, i to także w tym, któ-re odwołuje się do stanu prawnego sprzed wejścia w życie Konstytucji RP
1 Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm. – dalej: ustawa o TK.
2 T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2009, s. 142.
z 1997 r. W judykaturze z tamtego okresu Trybunał definiował akty norma-tywne jako akty ustanawiające normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, których przestrzeganie jest dla adresatów prawnie obo-wiązujące, niezależnie od tego, jaką formę ma podstawa prawna ich two-rzenia, jaki jest ich zasięg przedmiotowy i podmiotowy oraz jaki jest zakres i forma sankcji służących ochronie ich przestrzegania4. W postanowieniu z 6 grudnia 1994 r., U 5/945 TK ponownie podkreślił to, że zasadniczą prze-słanką kwalifikacji aktu organu jako aktu normatywnego jest jego treść, czyli ustanowienie w nim norm prawnych, tj. norm o charakterze general-no-abstrakcyjnym. Cecha generalności dotyczy tej części normy prawnej, którą określa się jako hipotezę i zobowiązuje organ prawotwórczy do ta-kiego konstruowania normy, w której adresat i okoliczności zastosowania normy będą określone rodzajowo, a nie indywidualnie. Abstrakcyjność zaś dotyczy przedmiotu normy określającego należne zachowanie się ad-resata – tym przedmiotem powinna być klasa zachowań się, nie zaś kon-kretne zachowanie adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność – to, że nie ulega umorzeniu czy „skonsumowaniu” poprzez jednorazowe zastosowanie.
Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez TK tezy sformułowa-ne pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych i ustawowych zachowują swoją aktualność w świetle aktualnych unor-mowań dotyczących określenia zakresu właściwości Trybunału6. Swoiste podsumowanie tego dorobku orzeczniczego stanowią konkluzje zawarte w wyroku z 12 lipca 2001 r., SK 1/017. Obejmują one wskazanie stałych ele-mentów „doktryny aktu normatywnego”, tj.: 1) rozstrzygające znaczenie treści, a nie formy aktu jako kryterium oceny jego normatywności (defini-cja materialna), 2) konkretny charakter tego rodzaju oceny, biorącej pod uwagę także systemowe powiązania danego aktu z innymi aktami syste-mu prawnego uznawanymi niewątpliwie za normatywne, 3) wątpliwości co do normatywnego charakteru niektórych aktów prawnych wydają się być nieodłączną cechą systemu prawnego. W tym wyroku Trybunał do-datkowo wywiódł „swoiste domniemanie normatywności aktów praw-nych”, pozwalające na poddanie ich kontroli konstytucyjności czy legalno-ści, a mające służyć ochronie praw i wolności człowieka i obywatela, jeżeli
4 Orzeczenie TK z 7 czerwca 1989 r., U 15/88, OTK 1989, poz. 10.
5 OTK 1994, poz. 41.
6 Zob. np. orzeczenie TK – U 3/00.
w danym akcie można znaleźć jakąkolwiek treść normatywną (nowość normatywną wprowadzaną do systemu obowiązującego prawa8). W uzu-pełnieniu tego można przytoczyć pogląd zaprezentowany w postanowie-niu z 29 marca 2000 r., P 13/999, zgodnie z którym dla uznania norma-tywności aktu nie ma decydującego znaczenia jego nazwa i dlatego nie ma przeszkód do uznania, że określona uchwała, wytyczne, pisma okólne czy obwieszczenia mają charakter normatywny i w konsekwencji podle-gają kontroli TK. Przy tym – w ocenie Trybunału – nie ulega wątpliwości, że przedmiot tej kontroli nie jest ograniczony do aktów stanowiących źródła powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, ale obejmuje także akty, o których ogólnie mówi art. 93 Konstytucji RP (akty o charakterze wewnętrznym).
Na nowe aspekty znaczeniowe Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwa-gę w wyroku z 22 września 2006 r., U 4/0610, wprowadzając rozróżnienie na: 1) przepisy, które tworzą zasadniczy zrąb norm bezpośrednio jakieś czyny nakazujących albo udzielających upoważnień do dokonania czyn-ności ustanawiających czy aktualizujących uprzednio ustanowione dla kogoś obowiązki, 2) przepisy, które nie mają samodzielnego znaczenia, lecz w różny sposób uzupełniają, modyfikują czy ograniczają treść norm formułowanych w ogólnym zarysie w przepisach podstawowych o cha-rakterze zrębowym. W podsumowaniu TK zaznaczył, że jego kontroli pod-legają także te przepisy, które chociaż nie ustanawiają kompletnych norm prawnych, mają znaczenie normatywne, tzn. stanowią element normy, której zrąb zawarty jest w innym akcie prawnym.
„Jaskrawe” przejawy stosowania przez TK do oceny normatywno-ści aktu wyżej wspomnianego kryterium materialnego obserwujemy w szczególności w następujących orzeczeniach:
1) w orzeczeniu z 15 lipca 1996 r., U 3/9611, w którym Trybunał uznał normatywny charakter uchwały Komisji Papierów Wartościowych w spra-wie stosowania art. 87 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. – Prawo o publicz-nym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych12, ponieważ przesądzała ona o przyznaniu prymatu jednej z możliwych in-terpretacji tego przepisu (wykładni funkcjonalnej), stanowiąc tym samym
8 Wyrok TK z 7 lipca 2003 r., SK 38/01, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 61.
9 OTK ZU 2000, nr 2, poz. 68.
10 OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 109.
11 OTK ZU 1996, nr 4, poz. 31.
„przejaw władczej ingerencji w proces interpretacji tekstu ustawy przez organ nieposiadający do takich działań kompetencji ustawowych”;
2) w orzeczeniu z 21 stycznia 1997 r., K 18/9613, w którym Trybunał stwierdził swoją kognicję w odniesieniu do obwieszczenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska14 w zakresie, w jakim art. 56 tej ustawy został sformułowany w sposób nieznajdujący oparcia w treści zmian ustawodawczych (organ ogłaszający tekst jednolity ustawy popeł-nił błąd, włączając do tego tekstu treści niewynikające z ustaw zmieniają-cych);
3) w wyroku z 5 czerwca 2001 r., K 18/0015, w którym Trybunał – mimo użycia nazwy „rozporządzenie ministra” – badał charakter poszczególnych jego postanowień, by następnie dojść do wniosku, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w spra-wie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej16 ma charakter mieszany, gdyż częściowo zawiera postanowienia normatywne, częściowo – zwłaszcza w załącznikach – za-wiera rozstrzygnięcia o charakterze konkretno-indywidualnym;
4) w wyroku z 7 lipca 2003 r., SK 38/0117, w którym Trybunał stwier-dził nowość normatywną w obwieszczeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 października 1997 r. o sprostowaniu błędów18 przez to, że skorygowa-no w nim art. 156 § 1 pkt 2 k.k. w kierunku nadania mu brzmienia niezgod-nego z uchwalonym przez parlament.
Na tle wyżej przytoczonych najistotniejszych elementów konstru-ujących – w ocenie Trybunału – pojęcie aktu normatywnego można zaobserwować kilka problemów ujawniających się w orzecznictwie pol-skiego sądu konstytucyjnego w kontekście aktów wydawanych przez organy administracji publicznej (w znaczeniu strukturalnym lub funk-cjonalnym). Naszym zdaniem, wspomniane kontrowersyjne kwestie od-noszą się do:
13 OTK ZU 1997, nr 1, poz. 2.
14 Dz.U. Nr 49, poz. 196.
15 OTK ZU 2001, nr 5, poz. 118.
16 Dz.U. Nr 156, poz. 1027.
17 OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 61.
1) konieczności specyficznego pojmowania cechy generalności i abs-trakcyjności normy prawnej w związku z niektórymi aktami mieszczącymi się (przynajmniej formalnie) w katalogu źródeł prawa,
2) dopuszczalności kontroli przez TK aktów prawa miejscowego, 3) odróżnienia aktu prawa powszechnie obowiązującego od aktu kie-rownictwa wewnętrznego,
4) zasadności wyróżnienia aktów generalnych stosowania prawa (nie-mieszczących się w katalogu źródeł prawa powszechnie i wewnętrznie obowiązującego),
5) charakteru prawnego przepisów wykonawczych do ustaw wydawa-nych przez podmioty niebędące organami administracyjnymi w znacze-niu strukturalnym (w szczególności przez zakłady administracyjne i kor-poracje zawodowe).