Akty planowania – zagadnienia ogólne

Współczesne państwo i  jego administracja, realizując idee interwen-cjonizmu, wkracza w dziedziny, które są szczególnie ważne w zaspokaja-niu podstawowych potrzeb społecznych1. W nawiązaniu do powyższego Z. Leoński podkreślał, że wprawdzie obecnie zerwano z  modelem cen-tralistycznego planowania, charakterystycznego dla gospodarki państw socjalistycznych, ale planowanie jest nadal koniecznym elementem ra-cjonalnego działania również w sferze administracji publicznej2. Z pojęcia procesu planowania można wywieść istnienie tzw. funkcji planistycznej. Można ją określić jako pewien proces stanowiący ciąg działań faktycznych i  prawnych sprowadzający się do ustalenia celów, mających być przed-miotem przyszłych dążeń administracji publicznej3.

Działalność planistyczna wykonywana przez organy władzy publicznej odgrywa istotną rolę w prawidłowym funkcjonowania każdego państwa, niezależnie od panującego tam ustroju. Oczywiście będzie ona przybierać odrębne formy determinowane kształtem danego systemu politycznego. Działalność planistyczna jest aktywnością racjonalną z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania poszczególnych sektorów gospodarczych państwa4. Działalność taka połączona z przyszłym wykonaniem przyjętych założeń staje się istotnym obszarem aktywności administracji publicznej.

Wyrazem rosnącej „aktywności planistycznej” państwa są rozmaite plany, programy oraz strategie. Można je określić szeroko jako tzw. akty planowania administracji. W  ostatnich latach problematyka ujmowania

1 Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000, s. 130.

2 Tamże.

3 Por. R. Stasikowski, Funkcja regulacyjna administracji publicznej, Katowice 2009, s. 143.

4 R. Stankiewicz, Prawotwórcza rola administracji w  kształtowaniu sektora

energetycz-nego (na przykładzie polityki energetycznej państwa), w: Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, pod red. nauk. M. Stahl, Z. Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 253.

szeroko rozumianych aktów planowania w  kategoriach prawnych form działania administracji zaczęła nabierać coraz większego znaczenia w na-uce administracji i prawa administracyjnego5.

Konsekwencje transformacji ustrojowej w  Polsce spowodowały, że pewne elementy działalności administracji publicznej stały się trudne do sklasyfikowania6. Procesy te w sposób istotny wpłynęły de facto na poja-wienie się w  większym stopniu w  polskim systemie prawnym regulacji typu strategia, program czy plan działania. W literaturze przedmiotu wska-zuje się, że „(...) w dobie istotnych przeobrażeń wynikłych głównie z trans-formacji ustrojowej i  akcesji Polski do Unii Europejskiej dostrzegalne są liczne zmiany w sferze prawa administracyjnego i administracji publicz-nej”7. I dalej, „dostrzegalny rozrost i wzbogacenie katalogu tych form do-tyczy zwłaszcza takich typów czynności, które służyć mają kształtowaniu i prowadzeniu polityki w różnych dziedzinach”8. Spotkać można poglądy traktujące tego typu przejawy działalności administracji jako tzw. „niefor-malne” źródła prawa9. Uważa się je wówczas za akty mieszczące się między źródłami prawa w ujęciu konstytucyjnym a aktami administracyjnymi10.

Bez wątpienia (uwzględniając powyższe spostrzeżenia) akty plano-wania nie poddają się jednoznacznej i pewnej kategoryzacji na gruncie teorii prawa administracyjnego11. Trzeba bowiem wskazać, że niektóre formy aktów planowania mogą przybrać postać ustaw, uchwał różnych organów (centralnych i terenowych – w tym organów administracji rządo-wej i samorządorządo-wej), jak również aktów administracyjnych zewnętrznych i wewnętrznych12. Stąd też akty planowania mogą przybierać formę

5 Z. Duniewska, M. Górski, B. Jaworska-Dębska, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Plany,

strategie, programy i inne zbliżone formy prawne działania administracji, w: Podmioty admini-stracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z Konferencji Naukowej po-święconej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń, 15-16 listopada 2005 r., Toruń 2005, s. 141 i 142.

6 Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 282 i 283; Z. Duniewska, M. Górski, B. Jaworska-Dębska, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, op.cit., s. 142.

7 Z. Duniewska, M. Górski, B. Jaworska-Dębska, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl,

op.cit., s. 142. 8 Tamże.

9 Por. m.in. R. Lewicka, Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach

admini-stracji publicznej, w: Nowe kierunki działań adminiadmini-stracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej,

pod red. P. Chmielnickiego, A. Dybały, Warszawa 2009, s. 95.

10 Tamże, s. 97.

11 Z. Duniewska, M. Górski, B. Jaworska-Dębska, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl,

op.cit., s. 175.

wową, formę aktu prawa miejscowego lub formę decyzji administracyjnej. J.  Zimmermann dokonał słusznej konstatacji, że ustawodawca przestał mieścić się w klasycznych podziałach i stanowi dla administracji publicz-nej formy działania łamiące nieraz utarte kryteria klasyfikacji. Dostrzegalny przez część przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego rozrost i  możliwe wzbogacenie katalogu form działania administracji dotyczy zwłaszcza takich typów czynności, które służyć mają kształtowaniu i pro-wadzeniu polityki w  różnych dziedzinach, pojawiających się zwłaszcza w obszarze stymulowania i podnoszenia poziomu zrównoważonego roz-woju społeczno-gospodarczego i przestrzennego13.

W kontekście podjętych rozważań należy również odróżnić działalność planistyczną w sferze zewnętrznej oraz w sferze wewnętrznej administracji. W doktrynie wyróżnia się bowiem planowanie własnej działalności przez administrację od planowania działalności innych podmiotów14. W nawiąza-niu do powyższego należy podkreślić, że sam zakres działań planistycznych administracji odnosi się zarówno do sfery wewnętrznej, jak i sfery zewnętrz-nej administracji. Może być również bardzo szeroki, w przypadku gdy od-nosić się będzie do całości aktywności administracji publicznej. Praktyczny wymiar planowania w odniesieniu do sfery relacji administracja – podmioty sfery zewnętrznej w dzisiejszej rzeczywistości nie musi opierać się wyłącznie na środkach władczych. Planowanie przybiera wtedy formę koordynowania obustronnych działań – wytyczania wspólnej drogi w zakresie osiągnięcia konkretnego celu. Innym sposobem jest odwołanie się do pojęcia działań o charakterze środków nieformalnych.

Obok ujmowanych wiążących instrumentów zaliczanych do aktów planowania występują więc również działania wobec gospodarki i pod-miotów w  niej działających (przedsiębiorców) o  niewiążącym charakte-rze, nastawione na wywołanie określonych skutków faktycznych. Można je określić jako nieformalne środki organów administracji publicznej. Jak wskazuje K. Strzyczkowski, składa się na nie ogół działań skierowanych na wywołanie określonych skutków faktycznych bez wykorzystania kompe-tencji o władczym charakterze15. Pojęcie to obejmuje spektrum różnorod-nych działań organów administracji publicznej. Ich cechą wyróżniającą jest ukierunkowanie na osiągnięcie pewnych skutków faktycznych, a nie bezpośrednio skutków prawnych.

13 Zob. J. Zimmermann, op.cit., s. 282–283.

14 E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Warszawa 2002, s. 127.

Należy w tym miejscu nawiązać do przyjmowanych w teorii prawa kla-syfikacji form aktywności prawodawcy w szeroko rozumianej praktyce le-gislacyjnej. Teoria prawa rozróżnia wypowiedzi prawodawcy na takie, któ-re przybierają charakter norm prawnych, dyktó-rektyw oraz optatyw. Różnica między nimi wynika z ich mocy wiążącej16. Normy prawne posiadają moc wiążącą w przeciwieństwie do optatyw, które jedynie mogą mieć wpływ na zachowanie określonych podmiotów17. Kategorię pośrednią stanowią natomiast dyrektywy18. Według E. Ochendowskiego w treści aktów plano-wania znajdują się normy o zróżnicowanym charakterze: normy ogólne oraz normy indywidualne, normy mające charakter informacyjny (zawie-rające dane oraz prognozy) oraz normy mające charakter oddziałujący (pośrednie)19. Istniejące akty zawierające normy planowania (plany, strate-gie oraz programy) zaliczyć można do każdej z powyższych kategorii wy-powiedzi prawodawcy – zarówno do dyrektyw, jak i optatyw. Mogą w nie-których przypadkach przybierać formę norm prawnych20. W tym ostatnim przypadku zasadniczo nie stanowią jednakże podstawy do wydawania indywidualnych rozstrzygnięć wobec podmiotów sfery zewnętrznej.

W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, że szeroko rozumia-ny zbiór tzw. aktów planowania zawiera w sobie różnego rodzaju plarozumia-ny i strategie jako formy podejmowania działań przez organy administracji publicznej, przewidywane przez akty prawne, niejednokrotnie o charak-terze powszechnie obowiązującym. Zauważyć można również zasadnicze zróżnicowanie ich mocy wiążącej. Charakter aktów prawa powszechnie obowiązującego posiadają wyłącznie te akty planowania, którym ustawo-dawca przypisał wprost taki przymiot.

Przedstawione powyżej zagadnienia świadczą o złożoności aktów pla-nowania oraz braku możliwości dokonania jednoznacznej ich kategory-zacji. Dalsza część niniejszego artykułu zostanie poświęcona omówieniu zakresu prawotwórczej roli administracji w dziedzinie ochrony środowi-ska naturalnego. Jak się wydaje, wspomniany obszar regulacji administra-cyjnoprawnej staje się obecnie wdzięcznym obiektem zainteresowania dla nauki prawa administracyjnego, również z  uwagi na zróżnicowany i  złożony charakter aktów planowania podejmowanych w  jej zakresie.

16 R. Lewicka, op. cit., s. 97.

17 J. Niesiołowski, Normy, dyrektywy, optatywy jako wypowiedzi prawodawcy, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2000, t. VII, s. 398 i nast.

18 Tamże.

19 E. Ochendowski, op.cit., s. 127.

Podstawowym aktem normatywnym w  tej dziedzinie pozostaje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska21. W szeroko ro-zumianym prawie ochrony środowiska znaleźć można zarówno akty pla-nowania uchwalane przez parlament (polityka ekologiczna państwa), jak i akty planowania w formie aktów prawa miejscowego (programy ochro-ny środowiska i plaochro-ny gospodarowania odpadami). Zostaną one poddane analizie poniżej.