Atomizacja procedury administracyjnej
I. Uwagi wstępne
Atomizacja, zgodnie z językowym znaczeniem tego pojęcia oznacza rozpad czegoś na drobne części i rozproszenie bądź rozpraszanie ich, ato-mizować zatem – to dzielić coś na osobne elementy, które nie mają ze sobą kontaktu lub nie działają razem2. Termin ten może być odnoszony zarówno do sfery techniki, socjologii, polityki, jak i prawa. W tym ostat-nim kontekście może wskazywać na rozbijanie całości regulacji prawnej z uwagi np. na jej przedmiot i traktowanie takiej regulacji w oderwaniu od innych. Na tle procedury administracyjnej może łączyć się dodatkowo z funkcjonującym w nauce prawa pojęciem dekodyfikacji czy dezintegra-cji k.p.a. Pojęcia te jednak nie są tożsame, zakładają też nieco inny punkt widzenia i oceny badanego zjawiska. Dekodyfikacja, rozumiana „jako pro-ces rozdrabniania systematycznego, jednolitego zespołu przepisów prawa tworzących zbiór regulujący określoną dziedzinę stosunków społecznych” w sferze procesu administracyjnego, jest odnoszona do tej części prawa procesowego, jaka została ujęta w ramy k.p.a.3 Nie wiąże się jej natomiast
1 Takie określenie dla omawianych poniżej aktów przyjęło się zarówno w języku po-wszechnym, jak i prawniczym – T. Bąkowski, K. Kaszubowski, Regulacja tak zwanych
spec-ustaw inwestycyjnych wobec samodzielności i władztwa planistycznego gminy, w: Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, pod red.
I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 268. Odzwierciedla ono ideowo, moim zdaniem, istotę wskazanych przepisów, eksponujących w nadmiernym stopniu interes publiczny w stosun-ku do interesów indywidualnych.
2 Zob. Słownik języka polskiego, pod red. M. Bańko, t. 1, Warszawa 2007, s. 62.
3 M. Gajda-Durlik, Dekodyfikacja postępowania administracyjnego, w: Koncepcja
sys-temu prawa administracyjnego, Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, Zakopane, 24–27 września 2006 r., pod red. J. Zimmermanna, Warszawa
z wyodrębnianiem postępowań odmiennych rodzajowo. Podkreśla się bo-wiem, że w tym przypadku mamy do czynienia z innym zjawiskiem, jakim jest dezintegracja kodeksu jako całości4. Przedmiotem dalszej analizy nie jest jednak dezintegracja ani dekodyfikacja kodeksu dokonywana przez stosowanie wyraźnych wyłączeń spod jego zakresu, niezależnie od oceny takich przedsięwzięć, stanowiło to bowiem i stanowi materię odrębnych rozważań5.
Chciałabym natomiast zwrócić uwagę na swoistą atomizację procedu-ry administracyjnej, która polega na dekodyfikacji kodeksu, dokonywanej nie przez tworzenie wyraźnych wyłączeń spod jego zakresu, ale przez wprowadzanie w drodze innych aktów prawnych szczegółowych a za-razem odmiennych i w miarę całościowych rozwiązań proceduralnych. Dochodzi w ten sposób do kształtowania odrębnych, wyspecjalizowanych procedur. W konsekwencji mamy do czynienia zarówno z dekodyfikacją kodeksu, jak i atomizacją procedury, rozbijaniem jej na mniejsze całości, które traktowane są niezależnie od siebie, przy czym charakterystyczną ich cechą jest nadmierna szczegółowość rozwiązań, oraz zróżnicowanie, nie zawsze uzasadnione odrębnością regulowanego przedmiotu. Zjawisko to zaczyna przy tym przybierać charakter powszechny6.
Na proces ten można spoglądać dwojako. Z jednej strony wskazuje się bowiem, że wprowadzanie szczególnych rozwiązań procesowych w pra-wie materialnym stanowi wyraz uelastycznienia rozwiązań k.p.a. przez uwzględnienie pewnych elementów ruchomych. Przystosowane są one do rozstrzygania specyficznych spraw. Ich zakres jest zróżnicowany, jedne zyskują miano procedur szczególnych o charakterze nieautonomicznym, inne – tylko fragmentów procesowych. Dotykają zazwyczaj elementów formalnych wniosku, jego załączników, rozłożenia ciężaru dowodu i kon-strukcji postępowania dowodowego, konstruktywnych cech decyzji, nie-jednokrotnie zasad i trybu podważania decyzji ostatecznej. Z reguły od-powiadają też one kodeksowym standardom stosowania prawa7.
Podkreśla się zatem, że nie można kwalifikować takich rozwiązań jako zjawiska prowadzącego do dekodyfikacji postępowania
administracyjne-4 M. Gajda-Durlik, op. cit., s. 517–518 i nast.
5 Por. przykładowo odmienną ocenę wyłączenia spraw podatkowych w k.p.a. – M. Gajda-Durlik, op.cit., s. 525, czy A. Gorgol, Dekodyfikacja postępowań administracyjnych
w sprawach finansowych, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A.,
pod red. J. Niczyporuka, Lublin 2010, s. 197.
6 M. Gajda-Durlik, op.cit., s. 536.
go, gdyż stanowią one jedynie proces partykularyzacji wymagań praw-nych w odniesieniu do czynności procesowych albo postępowania ogól-nego czy szczególogól-nego. Nie podważa się w tym przypadku założeń struk-tury tych postępowań i ich zasad ogólnych, lecz zachowując podstawowe standardy proceduralne, zmierza się do różnicowania elementów techniki procesowej i przystosowania jej do cech szczególnych wybranych rodza-jów spraw. Podkreśla się jednocześnie, że takie podejście chroni nawet w pewnym stopniu trwałość kodyfikacji postępowania administracyjnego ogólnego oraz szczególnego i jej standardów8.
Z drugiej jednak strony zaniepokojenie może budzić istnienie rozwią-zań procesowych poważnie odbiegających od wzorców k.p.a., tworzących odmienny zespół postępowań właściwych wyłącznie dla wyodrębnionych dziedzin spraw materialnoprawnych ujmowanych w ramy administracyj-nych postępowań szczególadministracyj-nych, a więc prowadzących w konsekwencji do atomizacji procedury administracyjnej. Niektórzy autorzy wskazują nawet na tendencję do wprowadzania przez prawodawcę regulacji specjalnych zawierających normy odmienne, a czasem wręcz łamiące przyjęte stan-dardy proceduralne, w imię celów uzasadnianych wyjątkowym interesem publicznym lub charakterem przedmiotu regulacji. W tym kontekście sta-wiają pytanie o ryzyko związane z dalszym rozwojem polskiego systemu ustaw specjalnych9. Podkreślają, że: „Znaczący wzrost liczby specjalnych (nierzadko epizodycznych lub pozbawionych przymiotu abstrakcyjności) ustaw uchwalanych w celu rozwiązania określonych problemów społecz-no-gospodarczych rodzi obawę przekształcenia wyjątku w zasadę i znie-kształcenia przyjętego w k.p.a. modelu relacji proceduralnych w sferze prawa administracyjnego”10.
Warto zatem z tego punktu widzenia dokonać analizy istniejących ustaw specjalnych w dziedzinie inwestycji. Ich pierwowzorem była ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania
8 J. Borkowski, System regulacji prawa procesowego administracyjnego, w: System prawa
administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9: B. Adamiak,
J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, rozdz. V, s. 90.
9 P. Antoniak w: P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie
i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, stan prawny na 31 lipca 2012 r.,
Lex 2012, komentarz do art. 1 pkt 1.
10 M. Kamiński, Postępowania administracyjne szczególne (odrębne) w sprawach
z zakre-su przygotowania i realizacji inwestycji infrastrukturalnych, w: Przestrzeń i nieruchomości…,
s. 280. Podobne stanowisko zajmują T. Bąkowski, K. Kaszubowski, Regulacja tak zwanych
zacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (pierwotnie krajowych)11. Jak podkreślił TK w wyroku z 6 czerwca 2006 r., K 23/0512, miała ona charakter specjalny, jej działanie było ograniczone w czasie, a celem było uproszcze-nie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajo-wych, po to aby nadrobić zaległości w tym zakresie występujące między Polską a większością krajów europejskich. O ile jednak początkowo ustawą objęte były tylko drogi krajowe13, o tyle od dnia 16 grudnia 2006 r. objęto nią drogi publiczne w ogóle14. Przyjęte zaś w ustawie rozwiązania stały się asumptem do wprowadzenia innych specustaw motywowanych koniecz-nością szczególnego uwzględniania interesu publicznego15. Stanowiły je: ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym16 (w zakresie szczególnych zasad i warunków przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym), ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 201217, ustawa z dnia 12 lutego 2009 r. o szczegól-nych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego18, ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu19, ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług
11 Tekst pierwotny Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 – dalej: specustawa drogowa.
12 OTK ZU-A 2006, nr 6, poz. 62.
13 Por. art. 1 ust. 1 specustawy drogowej (tekst pierwotny Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721).
14 Por. art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczegól-nych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmia-nie o zmia-niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.).
15 Wyraźnie powołano się na to w uzasadnieniu ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szcze-gólnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publiczne-go (Dz.U. Nr 42, poz. 340 ze zm.), wskazując, że: „Za tezą o zpubliczne-godności rozwiązań przyjętych w projekcie ustawy z prawem Unii Europejskiej przemawia także to, że Urząd Komitetu Integracji Europejskiej wydał pozytywną opinię w dniu 9 czerwca 2008 r. do rządowego projektu ustawy, który stał się następnie ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, na której z kolei wzorowany jest także w dużej mie-rze proponowany projekt ustawy”.
16 Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm. – dalej: specustawa kolejowa.
17 Dz.U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm. – dalej: specustawa UEFA (obecnie akt archi-walny).
18 Dz.U. Nr 42, poz. 340 ze zm. – dalej: specustawa o lotniskach.
i sieci telekomunikacyjnych20, ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli prze-ciwpowodziowych21 oraz ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowa-niu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących22.
Wszystkie powoływane akty dotyczą szczególnych zasad realizacji in-westycji celów publicznych, wyodrębnionych ze względu na przedmiot, a niekiedy okres obowiązywania. Mają one z reguły charakter epizodycz-ny. I tak specustawa drogowa początkowo miała obowiązywać w zasadzie do 31 grudnia 2007 r. (art. 45 tekstu pierwotnego23), potem dokonano jej przedłużenia do 31 grudnia 2013 r.24, a następnie do 31 grudnia 2020 r.25
Specustawa kolejowa obowiązuje na podstawie art. 77a do 31 grudnia 2020 r. (początkowo do 31 grudnia 2015 r.). W myśl specustawy o lotni-skach (art. 4) wnioski można było złożyć nie później niż do 31 grudnia 2015 r. Niekiedy charakter czasowy wynika z przedmiotu regulacji, któ-rym jest zrealizowanie konkretnej inwestycji, np. specustawa UEFA, spec-ustawa jądrowa, specspec-ustawa gazowa (która jak wynika z uzasadnienia miała na celu wybudowanie do 2013/2014 r. terminalu regazyfikacyjnego w Świnoujściu). Z biegiem lat jednak takie szczególne rozwiązania zaczę-ły dotyczyć nie tylko regulacji czasowych. Na charakter epizodyczny nie wskazuje bowiem ani specustawa przeciwpowodziowa, ani telekomuni-kacyjna.
Przedmiotem przeprowadzonej analizy stały się przy tym rozwiązania procesowe, przyjęte w wyżej powołanych specustawach, mające istot-ne znaczenie dla praw strony w postępowaniu. Rozpatrywaistot-ne były oistot-ne z punktu widzenia ich zgodności z ogólnymi standardami stosowania pra-wa, wynikającymi z przepisów prawnomiędzynarodowych, Konstytucji RP oraz k.p.a., takimi jak zasada udziału strony w postępowaniu, zasada praw-dy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i inpraw-dywidualnego oraz
20 Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm. – dalej: specustawa telekomunikacyjna.
21 Dz.U. Nr 143, poz. 963 ze zm. – dalej: specustawa przeciwpowodziowa.
22 Dz.U. Nr 135, poz. 789 ze zm. – dalej: specustawa jądrowa.
23 Zob. przypis 11.
24 Por. art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczegól-nych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmia-nie o zmia-niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.).
25 Na podstawie art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczegól-nych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publiczo szczegól-nych oraz o zmia-nie o zmia-niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) – dalej: ustawa z dnia 25 lipca 2008 r.
dwuinstancyjności i prawa do sądu, a także z punktu widzenia celowości dokonywania odstępstw od takich standardów. Pozwalało to bowiem na dokonanie globalnej oceny zastosowanych rozwiązań. Poza zakresem rozważań pozostawiono natomiast unormowania wpływające pośrednio na zakres uprawnień stron, np. poprzez przepisy skracające terminy roz-patrzenia środków prawnych czy dyscyplinujące organy do załatwienia wniosków w terminie poprzez kary pieniężne. Podczas analizy regulacji dotyczących bezpośrednich uprawnień stron zwrócono jednocześnie uwagę na zjawiska atomizacji w ramach samych specustaw.
Należy przy tym wskazać, że z uwagi na zakres specustaw może do-chodzić do konfliktu realizacji różnych celów publicznych. Jednocześnie akty te nie zawsze wskazują możliwy w takiej sytuacji sposób rozwiązania. Czyni to wyraźnie specustawa jądrowa (art. 9 ust. 3), w myśl której z dniem, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej stanie się ostateczna, umarza się m. in. postępowanie ze specustawy drogowej, lotniskowej, telekomunikacyjnej, a w przypadku późniejszego złożenia wniosku wydaje się decyzje odmowne. Nie rozwią-zuje to jednak problemu kolizji z innymi specustawami. Specustawa gazo-wa wypowiada się natomiast co do pierwszeństgazo-wa ze specustawą drogo-wą i o lotniskach (por. art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 3 specustawy gazowej). Specustawa telekomunikacyjna z kolei w art. 59 ust. 3 pkt 4-8 wskazuje, że decyzja o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej wiąże właściwe organy w zakresie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji na podstawie specustaw: drogowej, kolejowej, UEFA, gazowej i o lotni-skach. W pozostałych przypadkach mogą jednak występować wątpliwo-ści zarówno co do pierwszeństwa regulacji, jak i ich stosunku przedmio-towego. Dodatkowo niektóre przedsięwzięcia mogą być realizowane na podstawie różnych specustaw. Wskazuje na to wyraźnie specustawa UEFA, na podstawie której przedsięwzięcia EURO 2012 mogły być realizowane zgodnie z tą ustawą albo zgodnie ze specustawą drogową lub specustawą o lotniskach (art. 1 ust. 4 specustawy UEFA). Potęguje to dodatkowo ato-mizację przyjmowanych rozwiązań.