Uwagi końcowe

Podstawowy standard procesowej pozycji jednostki wobec organu ad-ministracji publicznej w indywidualnej sprawie wyznacza k.p.a. Odejście od tego systemu praw i obowiązków procesowych strony, a zwłaszcza od systemu gwarancji procesowych służących równoważeniu prawami pro-cesowymi jednostki dominującej pozycji organu musi być motywowane ważnymi racjami90.

Wymaga to rozważenia istniejących rozwiązań szczególnych z punktu widzenia zachowania równowagi między interesem publicznym a indywi-dualnym.

Szersza analiza specustaw pozwala na wskazanie pewnych niepokoją-cych tendencji w ich zakresie. Po pierwsze, należy podkreślić, że to, co w za-mierzeniu miało charakter epizodyczny, zaczyna przybierać coraz szersze rozmiary, obejmując kolejne dziedziny życia społecznego. Ustawodawca traktuje bowiem ten sposób regulacji jako umożliwiający szybkie osiąga-nie pożądanych celów. Tymczasem cele te można by osiąga-niekiedy osiągnąć metodami bardziej przyjaznymi wobec obywatela. Przykładowo rozpo-rządzenie Prezydenta RP z dnia 1 czerwca 1927 r. o popieraniu rozbudowy i rozwoju gospodarczego miasta i portu Gdyni oraz powiatu morskiego91

przewidywało udogodnienia kredytowe (np. art. 3), możliwość zwolnie-nia z podatków i ulgi (art. 8), możliwość wywłaszczezwolnie-nia i niezwłocznego przejęcia (art. 5), ale na podstawie ogólnych zasad wynikających z  roz-porządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. – Prawo

o postę-90 J. Borkowski, Postępowanie administracyjne ogólne i szczególne, w: Księga

pamiątko-wa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 77. 91 Dz.U. R.P. z 1935 r. Nr 42, poz. 285 ze zm.

powaniu wywłaszczeniowem92. Stąd mimo że w okresie obowiązywania rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem93 lista wyłączeń spod mocy r.p.a. była duża, z uwagi na separatyzmy resortowe94, jednak nie do-chodziło do tak znacznej jego dekodyfikacji.

Obecnie podstawowe zastrzeżenia budzi nie tyle wprowadzanie od-rębnych od k.p.a. rozwiązań prawnych dla realizacji niektórych celów publicznych, ile fakt, że regulacje te we wzajemnym powiązaniu prowa-dzą do naruszania podstawowych standardów ochrony praw jednostki. Dochodzi bowiem w procesie ich stosowania do pogorszenia prawa stro-ny do udziału w postępowaniu, naruszania zasady prawdy obiektywnej, dwuinstancyjności postępowania i  prawa do sądu, ograniczenia zasady wyważania interesów oraz proporcjonalności, a także naruszania konsty-tucyjnego standardu ochrony prawa własności. Zjawisku temu nie jest w stanie zapobiec Trybunał Konstytucyjny, dokonujący kontroli w świetle wskazanych przez wnioskodawcę wzorców kontrolnych, a nie w ich cało-kształcie95.

Nie są też w  stanie przeciwdziałać temu w  pełni sądy administra-cyjne. Po pierwsze, panuje w nich niekiedy istotna rozbieżność poglą-dów co do zagadnień podstawowych. I tak na tle specustawy drogowej przyjmuje się bądź, że jej uregulowanie w zakresie udziału stron w po-stępowaniu ma charakter pełny (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2008 r., IV SA/Wa 283/08)96, bądź, że taki wniosek nie jest dopuszczalny i stanowi pewne uproszczenie, dopuszczalne jest zatem stosowanie in-nych ustaw (wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2008 r., II SA/Łd 80/08)97.

Po drugie, sądy administracyjne nie w pełni wykorzystują dla polepsze-nia tych standardów możliwości wykładni prokonstytucyjnej. Wydaje się, że na tej drodze można by przyjąć liczenie terminu zaskarżenia decyzji

92 Dz.U. R.P. Nr 86, poz. 776 ze zm.

93 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowa-niu administracyjnem (Dz.U. R.P. Nr 36, poz. 341 ze zm.) – dalej: r.p.a.

94 J. Borkowski, Postępowanie administracyjne…, w: Księga pamiątkowa…, s. 65–66.

95 Stąd TK w wyroku z 6 czerwca 2006 r., K 23/05, OTK ZU-A 2006, nr 6, poz. 62 stwierdził, że: „Mając na uwadze konkretny w niniejszej sprawie normatywny układ odniesienia, nie można zgodzić się z wnioskodawcą, że kwestionowane przepisy tworzą rażącą dyspropor-cję w uprawnieniach stron biorących udział w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi i wydaniu pozwolenia na jej budowę”. Jak jednak wynika z orzeczenia, brał on pod uwagę jedynie zaskarżony model odniesienia, a nie inne przepisy określające prawa procesowe stron.

96 Lex nr 471200.

przez właściciela, użytkownika wieczystego i użytkownika od momentu doręczenia zawiadomienia, a nie publicznego obwieszczenia. Odmienne rozwiązanie prowadzić może bowiem do obchodzenia prawa przez orga-ny administracji publicznej, które zwlekać będą z doręczaniem indywidu-alnych zawiadomień.

Z powyższych powodów sądy powinny również dopuszczać możli-wość powoływania się przez strony na brak ich udziału w postępowaniu, gdy brak ten był konsekwencją niewypełnienia obowiązków umieszcze-nia przez organy stosownej informacji o wszczęciu postępowań lokaliza-cyjnych w księgach wieczystych czy zbiorach dokumentów.

Nie w każdym jednak przypadku można zapobiec istniejącym patolo-giom poprzez właściwe orzecznictwo. Nie wszystkie sprawy trafiają bo-wiem do sądu administracyjnego, a kompetencje tego sądu mają charak-ter ograniczony. Istniejące przepisy nie pozwalają też niekiedy wyraźnie na stosowanie rozwiązań bardziej przyjaznych obywatelowi. Jak starałam się wykazać, dotyczy to przede wszystkim kwestii wywłaszczenia i odszko-dowania. Dochodzi na tym tle do naruszenia standardu uwzględniania interesu społecznego i  słusznego interesu strony wynikającego z  art. 7 k.p.a., a także europejskiego standardu proporcjonalności.

Na tle specustaw niepokojącym zjawiskiem jest także atomizacja we-wnętrzna. Nadmierna ilość przepisów, ich przeregulowanie i zróżnicowa-nie, nie znajduje głębszego uzasadnienia, a  może dodatkowo powodo-wać wątpliwości w procesie stosowania prawa. Wpływa to na pogorszenie standardu prawa do dobrej administracji. Dodatkowo dochodzi w  ten sposób do rozproszenia regulacji inwestycji celu publicznego i braku spój-ności między nimi. Rozwiązaniem w tym zakresie mogłoby być unormo-wanie kwestii takich inwestycji w drodze jednego aktu prawnego98, przy uwzględnieniu dotychczasowych zastrzeżeń odnoszących się do narusza-nia praw jednostki i braku zasady proporcjonalności.

98 Proponowali to T. Bąkowski, K. Kaszubowski, Regulacja tak zwanych specustaw