Problemy na tle aktów organów administracji
3. Dopuszczalność kontroli aktów prawa miejscowego
Wątpliwości dotyczące prawnego umocowania TK do badania konsty-tucyjności aktów prawa miejscowego wynikają przede wszystkim stąd, że art. 188 Konstytucji RP nie wymienia ich jako akty podlegające kontroli zgodności dokonywanej przez polski sąd konstytucyjny. Przepisami
mo-21 OTK ZU-A 2007, nr 10, poz. 137.
gącymi stanowić podstawę do ustalenia kognicji Trybunału w omawianym zakresie są art. 79 ust. 1 (ustanawiający skargę konstytucyjną) i art. 193 Konstytucji RP (przewidujący pytania prawne sądów), które wskazując przedmiot kontroli TK, odwołują się do ogólnego pojęcia aktu normatyw-nego, a takim bez wątpienia jest akt prawa miejscowego. W związku z tym powstaje pytanie o funkcję tych przepisów szczegółowych w stosunku do podstawowego unormowania wynikającego z art. 188 Konstytucji RP (czy rozszerzają zakres przedmiotowy kontroli, czy jedynie doprecyzowują sposób inicjowania postępowania przed Trybunałem)23.
Stanowisko samego TK w powyższej kwestii również nie jest jedno-znaczne. Jak dotąd polski sąd konstytucyjny zajmował się problemem dopuszczalności badania aktów prawa miejscowego jedynie na tle art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, formułując dwa przeciwstawne poglądy.
W postanowieniu z 6 lutego 2001 r., Ts 139/0024 Trybunał podkreślił, że dostrzega możliwość uczynienia przedmiotem skargi konstytucyjnej aktów prawa miejscowego, o ile mają one charakter normatywny i mogą być za-liczone do aktów normatywnych w rozumieniu konstytucyjnym, czyli po-wszechnie obowiązującego prawa, zawierającego normy generalne i abs-trakcyjne. Przedmiot skargi konstytucyjnej ustala bowiem autonomicznie i wyczerpująco art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto wyłączenie spoza za-sięgu skargi konstytucyjnej prawa miejscowego byłoby sprzeczne z art. 188 pkt 5 Konstytucji RP, który wyraźnie wiąże kognicję TK z regulacją art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, w tym z pojęciem „innego aktu normatywnego”.
Wniosek o dopuszczalności kontroli prawa miejscowego przez polski sąd konstytucyjny sformułować można również na podstawie argumen-tacji przedstawionej w wyroku pełnego składu z 16 listopada 2011 r., SK 45/0925, w którym jednak przedmiotem skargi konstytucyjnej były przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 44/2001 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykony-wania w sprawach cywilnych i handlowych26, a zatem aktu normatywnego również niewymienionego w art. 188 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie Trybunał przyjął, że art. 79 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter
autonomicz-23 Szerzej zob. np.: Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle
po-równawczym, Warszawa 2003, s. 252–255; A. Syryt, B. Majchrzak, W kwestii dopuszczalności kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Trybunał Konstytucyjny,
„Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego” 2011, nr 1, s. 77–80.
24 OTK ZU 2001, nr 2, poz. 40.
25 OTK ZU-A 2011, nr 9, poz. 97.
ny w płaszczyźnie określenia zakresu przedmiotowego aktów poddanych kontroli w trybie skargi konstytucyjnej, której rozpoznawanie stanowi osobny rodzaj postępowania. Za taką konkluzją przemawiają, zdaniem Trybunału, trojakiego rodzaju argumenty. Po pierwsze, wskazuje na to systematyka Konstytucji RP. Artykuł 188 normujący kompetencje orzecz-nicze TK stanowi w pkt 5, że Trybunał orzeka w sprawach skargi konstytu-cyjnej i odsyła przy tym do art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Ten ostatni przepis jest też powołany w art. 191 ust. 1 pkt 6 Konstytucji RP w odniesieniu do podmiotów, które są zdolne inicjować postępowanie przed TK. Świadczy to o tym, że ustrojodawca, wyróżniając kilka rodzajów postępowań przed Trybunałem, jako jedno z nich, różne od innych, wymienił postępowanie, w którym rozpoznaje się skargi konstytucyjne. Po drugie, w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji RP unormowano kompetencje TK w zakresie hierarchicz-nej kontroli zgodności aktów normatywnych. Dodać przy tym należy, że kompetencje w tym zakresie zostały rozdzielone między Trybunał a sądy administracyjne, które są upoważnione do orzekania „o zgodności z usta-wami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej” (art. 184 Konstytucji RP). Kompetencje do orzekania o hierarchicznej zgodności aktów norma-tywnych zostały więc wyraźnie oddzielone od kompetencji do orzekania w sprawie skargi konstytucyjnej. Po trzecie, podstawową funkcją skargi konstytucyjnej jest ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostek. Nieusprawiedliwiona zatem byłaby taka interpretacja art. 188 Konstytucji RP, która zawężałaby przedmiot kontroli w postępowaniu ze skargi konsty-tucyjnej. Nie służyłaby ona bowiem efektywnej ochronie praw i wolności jednostki. Natomiast stanowisko, zgodnie z którym przedmiotem kontroli Trybunału może być każdy akt normatywny, który był podstawą orzecze-nia przez sąd lub organ administracji o czyichś prawach lub wolnościach, znajduje silne uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych.
Odmienny pogląd w omawianej kwestii został wyrażony expressis ver-bis w wyroku z 23 kwietnia 2008 r., SK 16/0727. Wówczas Trybunał, powo-łując się na literaturę przedmiotu28, stwierdził: „pod rządami Konstytucji z 1997 r., także w trybie skargi konstytucyjnej TK może kontrolować hie-rarchiczną zgodność jedynie tych aktów normatywnych, o których mowa
27 OTK ZU-A 2008, nr 3, poz. 45.
28 J. Trzciński, Komentarz do art. 79, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, Warszawa 1999, s. 14; L. Garlicki, Komentarz do art. 188, w: Konstytucja Rzeczypospolitej
w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji”. Oznacza to w szczególności wyłączenie spod zakresu kognicji polskiego sądu konstytucyjnego badania konstytu-cyjności aktów prawa miejscowego.
W naszej ocenie na uwagę zasługuje jeszcze jedna wypowiedź TK w przedmiocie dopuszczalności weryfikacji konstytucyjności przepisów miejscowych. Należy jednak pamiętać, że jej znaczenie z punktu widze-nia badanego problemu jest ograniczone, ponieważ odnosi się do kwe-stii możliwości kontroli przez Trybunał zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem aktu prawa miejscowego o szczególnym charakterze. Był on przedmiotem skargi konstytucyjnej w sprawie SK 42/02, która zakończyła się umorzeniem postępowania postanowieniem wydanym w pełnym składzie 6 października 2004 r.29
W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że plan miejscowy mieści się między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami indywidual-nymi związaindywidual-nymi ze stosowaniem prawa; realizuje na danym terenie przepisy związane z ochroną przyrody, środowiska, gruntów rolnych, zabytków itp., a zatem musi być ściśle osadzony w konkretnych stanach faktycznych. Zdaniem Trybunału plan miejscowy nie jest jednak tylko zbiorem postanowień dotyczących przeznaczenia konkretnych działek, ale dotyczy też kolejnych działek, które mogą z nich powstać w wyni-ku różnych przekształceń. Związana jest więc z nim specyficzna „wielo-krotność” stosowania. Plan odnosi się też do wszystkich kolejnych osób uzyskujących prawo do dysponowania daną przestrzenią. Tym samym możemy mówić też o specyficznej „wielostronności” planów. Ta „wielo-stronność” i „wielokrotność” nie pozwala zaliczyć miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego do klasycznych aktów stosowania prawa. Powyższe upoważniło TK do stwierdzenia, że plan jest szczegól-nego rodzaju aktem prawa miejscowego, który nie w pełni odpowiada cechom aktów normatywnych określonych w art. 188 pkt 1–3 i pkt 5 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, co powoduje umorzenie postę-powania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Niemniej jednak, naszym zdaniem, najistotniejszym powodem od-mowy Trybunału przeprowadzenia merytorycznej kontroli miejscowe-go planu zamiejscowe-gospodarowania przestrzennemiejscowe-go jest stwierdzenie zawarte w dalszej części uzasadnienia postanowienia SK 42/02: „Trybunał nie ma rozwiązań ustrojowych i związanych z nimi rozwiązań proceduralnych dostosowanych do badania stanów faktycznych, które determinują treść
postanowień planu zagospodarowania przestrzennego”. W związku z tym „może (…) kontrolować konstytucyjność ustawy o planowaniu i zagospo-darowaniu przestrzennym30 i związanych z nią rozporządzeń wykonaw-czych. Do kognicji Trybunału nie należy jednak kontrola sposobu realiza-cji przez samorząd terytorialny jego kompetenrealiza-cji w zakresie planowania przestrzennego”. Uwaga ta może mieć znaczenie generalne w perspekty-wie problemu dopuszczalności kontroli przez Trybunał aktów prawa miej-scowego, których treść w większości przypadków jest ściśle determino-wana konkretnymi stanami faktycznymi. Przecież podstawową przyczyną powierzenia kompetencji stanowienia prawa miejscowego organom te-renowym była właśnie konieczność uwzględnienia w regulacji prawnej warunków lokalnych31. Jak zauważa bowiem D. Dąbek, „jest bardzo wiele zadań, gdzie przystosowanie do warunków miejscowych jest ważniejsze aniżeli uniformizm rezultatów”32. Powodowana brakiem odpowiedniego instrumentarium nieznajomość wspomnianych uwarunkowań lokalnych, a tym samym często konkretnych stanów faktycznych, determinujących kształt unormowań aktu prawa miejscowego, bardzo utrudnia (a nawet uniemożliwia) dokonanie prawidłowej oceny ich konstytucyjności, co wy-daje się przemawiać za faktyczną niemożnością Trybunału sprawowania kontroli w zakresie prawa miejscowego.