Programy ochrony środowiska

Ustawa – Prawo ochrony środowiska przewiduje możliwość uchwale-nia programów ochrony środowiska. W literaturze przedmiotu zalicza się je również do aktów planowania administracji27. Cel uchwalenia tego typu

23 Por. art. 15 p.o.ś.

24 M.P. Nr 34, poz. 501 – dalej: Polityka ekologiczna państwa.

25 Por. art. 14 ust. 2 p.o.ś.

26 Z. Duniewska, M. Górski, B. Jaworska-Dębska, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl,

op.cit., s. 156.

27 K. Wlaźlak, O  swoistych źródłach prawa administracyjnego – wybrane problemy

ba-dawcze, w: Nowe kierunki działań administracji…, s.114.; zob. także Z. Duniewska, M. Górski,

aktu określony został w art. 84 ust. 1 p.o.ś. Celem tym staje się więc „do-prowadzenie do przestrzegania standardów jakości środowiska w  przy-padkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi”. W literaturze przedmiotu program taki nazwany został „programem naprawczym”28. Program ochrony środowiska przybiera postać aktu prawa miejscowego29. Jako akty tego typu programy ochrony środowiska powinny odpowiadać ogólnym zasadom poprawnej legislacji, a mianowicie ustanawiać normy o  charakterze generalnym (skierowane do pewnej klasy adresatów wy-różnionych z uwagi na wspólną cechę) i abstrakcyjnym (ustanawiającym pewne wzory zachowań), zawierać jasną treść i powinny być umieszczone w odpowiednim miejscu aktu normatywnego30. Zgodzić się należy z auto-rami jednego z opracowań, że programy ochrony środowiska tworzone na szczeblu lokalnym powinny być zgodne z Polityką ekologiczną państwa31. Nie wyklucza to oczywiście wprowadzania do tych programów proble-mów o lokalnym charakterze32.

Skoro przepis art. 84 ust. 1 p.o.ś. wskazał wyraźnie, że program ochrony środowiska przybiera postać aktu prawa miejscowego, jest oczywiste, iż obowiązywanie tego typu programów staje się terytorialnie ograniczone do obszaru właściwości miejscowej organu, który wydał konkretny pro-gram. Jednak charakter programów naprawczych powoduje, że obszar objęty zakresem jego obowiązywania może być węższy niż obszar wła-ściwości organu. Podkreśla się bowiem, że „[...] program powinien obo-wiązywać na terenie, na którym nastąpiło naruszenie standardów jakości środowiska”33. Pogląd ten należy uznać za słuszny. Rzeczywisty zakres terytorialnego obowiązywania tego typu aktu powinien de facto być ści-śle skorelowany z zakresem przedmiotowym jego regulacji. Przykładem takiej sytuacji jest wyłączenie z  zakresu obowiązywania programu stref przemysłowych, na których obszarze przekroczenie standardów jakości

28 Komentarz do art.  84, w: M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, wersja elek-troniczna programu LEGALIS.

29 Art. 84 ust. 1 p.o.ś.

30 Zob. orzeczenie TK z 7 czerwca 1989 r., U 15/88, OTK 1989, poz. 10.

31 Z. Duniewska, M. Górski, B. Jaworska-Dębska, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl,

op.cit., s. 156. 32 Tamże.

33 M. Górski w: Ustawa – Prawo ochrony środowiska. Komentarz, pod red. J. Jendrośki, Wrocław 2001, s. 355.

powietrza oraz poziomów hałasu jest dopuszczalne34. O  ograniczonym terytorialne zakresie obowiązywania tego typu aktu świadczy również brzmienie art. 84 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., w którym wyraźnie wskazano, że w pro-gramie objętym tego typu aktem ustala się obszar objęty zakresem jego obowiązywania.

Podmiotami uprawnionymi do wydania tego typu aktów są sejmik województwa oraz rada powiatu35. Wyjątkiem od tych rozwiązań jest re-gulacja art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne36, która zakłada, że dla wód powierzchniowych i podziemnych wrażliwych na za-nieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych oraz obszarów szcze-gólnie narażonych, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej opracuje program działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, o którym mowa w art. 84 p.o.ś. Program ten wpro-wadzany jest w drodze rozporządzenia dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Programy ochrony środowiska są publikowane w wo-jewódzkich dziennikach urzędowych37.

W art. 84 ust. 2 p.o.ś. wskazano elementy, jakie powinny zawierać ww. programy. Tym samym w programie ustala się:

1) obszar objęty zakresem jego obowiązywania;

2) naruszone standardy jakości środowiska wraz z podaniem zakresu naruszenia;

3) podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska;

4) harmonogram rzeczowo-finansowy planowanych działań;

5) podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie; 6) w razie potrzeby dodatkowe obowiązki podmiotów korzystających ze środowiska, związane z ograniczaniem oddziaływania na środowisko, polegające na:

a) obowiązku prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub poziomów substancji lub energii w środowisku,

b) obowiązku przekazywania, ze wskazaną częstotliwością, wyników prowadzonych pomiarów oraz informacji dotyczących przestrzega-nia wymagań określonych w posiadanych pozwoleprzestrzega-niach,

34 Komentarz do art.  84, w: M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, op.cit.

35 Por. art. 91 i 92 p.o.ś.

36 Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.

c) ograniczeniu czasu obowiązywania posiadanych przez dany pod-miot pozwoleń, nie krócej jednak niż do 2 lat;

7) obowiązki organów administracji, polegające na przekazywaniu organowi przyjmującemu program informacji o wydawanych decyzjach mających wpływ na realizację programu;

8) sposób kontroli oraz dokumentowania realizacji programu i  jego efektów.

Szczególną uwagę w literaturze przedmiotu zwraca element okre-ślony powyżej w punkcie 2. Wskazuje się bowiem, że element ten „[...] stanowi podstawę do sformułowania celów programu (określenie kon-kretnego standardu jakości środowiska, który powinien zostać przy-wrócony) i jest jednocześnie podstawą do oceny, czy pozostałe elemen-ty programu naprawczego nadają się do realizacji założonych celów”38. Należy również podkreślić, że podstawowe kierunki i  zakres działań niezbędnych do przywracania naruszonych standardów jakości środo-wiska powinny zostać określone w sposób dostatecznie precyzyjny, tak aby mogły stanowić punkt wyjścia dla opracowania realnego harmo-nogramu rzeczowo-finansowego. Jego celem jest bowiem zapewnienie skuteczności działań przewidzianych w  programie, m.in. przez okre-ślenie środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczegól-nych działań.

Ustalenie treści programu dokonywane jest w szczególności na pod-stawie: 1) oceny charakteru i zakresu aktualnego stanu środowiska, do-konanej zwłaszcza na podstawie danych państwowego monitoringu śro-dowiska; 2) analizy możliwych do zastosowania rozwiązań o charakterze organizacyjnym, technicznym lub ekonomicznym planowanych działań, z uwzględnieniem konieczności stosowania określonych technologii albo najlepszych dostępnych technik; 3) analizy kosztów zastosowania pro-ponowanych środków ochronnych, z uwzględnieniem ich optymalizacji; 4) analizy charakteru obszarów ograniczonego użytkowania, istniejących na terenie objętym programem, oraz zakresu wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z tych obszarów39. Powyższy katalog ma charakter otwar-ty40. Zgodzić się należy z  M. Górskim, że z  systematyki wspomnianego

38 Komentarz do art.  84, w: M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, op.cit.

39 Por. art. 84 ust. 3 p.o.ś.

40 Komentarz do art.  84, w: M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, op.cit.

wyżej przepisu wynika, że harmonogram nie może konstruować obowiąz-ków (zwłaszcza finansowych) dla podmiotów niepodporządkowanych41. Obowiązki takie mogą być natomiast wprowadzone na podstawie art. 84 ust. 2 pkt 6-7 p.o.ś.42

W odniesieniu do wszystkich podmiotów mogących stać się adresata-mi obowiązków określonych w programach ochrony środowiska możli-wość nałożenia dodatkowych obowiązków ograniczona jest do obowiąz-ków pomiarowych i informacyjnych. Będą one obowiązkami dodatkowy-mi w stosunku do tych określonych w ustawie, pozwoleniach edodatkowy-misyjnych oraz innych decyzjach administracyjnych (np. decyzji o obowiązku pro-wadzenia pomiarów poziomów substancji w  powietrzu, wydawanej na podstawie 95 p.o.ś.). Ratio legis przepisu jest zapewnienie właściwym organom możliwie największej liczby informacji istotnych dla skutecznej realizacji programu naprawczego.

W art.  84 ust.  4 p.o.ś wskazano z  kolei, że uzasadnienie programu podlega udostępnieniu, przy czym komentowany przepis odnosi się tu-taj do „zasad ustalonych w rozdziale I w dziale IV w tytule I”. Wskazany rozdział określał reguły udostępniania informacji o środowisku; obec-nie są one unormowane w dziale II ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale spo-łeczeństwa w  ochronie środowiska oraz o  ocenach oddziaływania na środowisko43. Zgodnie z  art.  9 ust.  1 pkt  5 tej ustawy udostępnieniu podlega nie tylko samo uzasadnienie, ale również inne informacje do-tyczące analiz i założeń wykorzystanych przy sporządzaniu programu naprawczego.

Programy ochrony środowiska wprowadza również ustawa z  dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody44. Zgodnie z art. 3 ust. 3 tego aktu normatywnego cele ochrony przyrody realizowane są m.in. poprzez opra-cowywanie i realizację ustaleń planów ochrony dla obszarów podlegają-cych ochronie prawnej, programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych.

41 M. Górski w: Ustawa – Prawo ochrony środowiska…, s. 355.

42 Komentarz do art.  84, w: M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, op. cit.

43 Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środo-wisku.