Częściowa redukcja kosztów zatrudnienia bezrobotnej osoby starszej

W literaturze podkreśla się, że jedną z głównych barier w dostępie do zatrudnienia starszych osób jest mechanizm kształtowania wynagrodzenia za pracę na podsta-wie kryterium doświadczenia zawodowego124. Z jednej strony tego typu systemy wynagrodzeń zwiększają lojalność pracowników względem pracodawcy, z drugiej zaś mogą osłabiać motywację do tworzenia nowych miejsc pracy, a także zachęcać do zwalniania najbardziej kosztownych pracowników, a więc tych o największym do-świadczeniu zawodowym. Aby zwiększyć szanse osób starszych na podjęcie zatrud-nienia, ale też na jego utrzymanie, niektóre organizacje niemieckich pracodawców (BDA) postulują zniesienie systemów wynagradzania kształtowanych na podstawie długości zakładowego stażu pracy125. Inną, wskazaną już przeszkodą w podjęciu za-trudnienia jest pogląd pracodawców na temat niższej wydajności pracy osób star-szych. Przeprowadzone badania nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić malejącej z wiekiem produktywności pracowników126. Obiektywnie słabnąca zdolność mo-toryczna do pracy może być w wielu przypadkach kompensowana zgromadzonym doświadczeniem zawodowym. Dotyczy to zwłaszcza tych pracowników, którzy mają długoletni staż zakładowy, w ich przypadku mniejsze jest również ryzyko popełnia-nia błędów127. Niemniej, ustawodawstwo niemieckie przewiduje instrumenty mające choćby częściowo usuwać podane bariery zatrudnienia osób starszych.

Jednym z nich jest częściowa refundacja kosztów zatrudnienia, o której mowa w § 421f Księgi III Kodeksu socjalnego z dnia 24 marca 1997 r.128 Przysługuje ona pracodawcy zatrudniającemu pracownika w wieku co najmniej 50 lat, który był uznany za osobę bezrobotną znajdującą się w szczególnie trudnej sytuacji na ryn-ku pracy. Od 2015 r. subsydia mogą być wypłacane maksymalnie przez okres 36 miesięcy129.

Kolejnym instrumentem, który może być stosowany do bezrobotnych osób starszych, jest dotacja zatrudnienia osób długotrwale bezrobotnych, doznają-cych jeszcze co najmniej dwóch istotnych przeszkód w podjęciu zatrudnienia (Beschäftigungszuschuss)130. Pracodawca ma możliwość otrzymania subsydiów 124 O. Stettes, Germany: The role of governments…; M. Dietz, U. Walwei, Germany – no

co-untry for older workers?, „Research Paper, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsfor-schung” 2011, vol. 44, s. 372.

125 O. Stettes, Germany: The role of governments…

126 J.S. Heywood, U. Jirjahn, The hiring…, s. 352; M. Caliendo, J. Hogenacker, The German Labor Market…, s. 17 i cytowana tam literatura.

127 A. Börsch-Supan, M. Weiss, Productivity and the age composition of work teams: Eviden-ce from assembly line, „MEA Discussion Paper Series” 07148_2011, s. 17.

128 Das Dritte Buch Sozialgesetzbuch – Arbeitsförderung – (Artikel 1 des Gesetzes vom 24. März 1997, BGBl. I S.594, 595), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 17. Juli 2017 (BGBl. I S. 2581) geändert worden ist, dalej: SGB III.

129 O. Stettes, Germany: The role of governments…

130 § 16e Drugiej księgi kodeksu socjalnego z dnia 24 grudnia 2003 r., Das Zweite Buch Sozialgesetzbuch – Grundsicherung für Arbeitsuchende – in der Fassung der Bekannt-machung vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850, 2094), das durch Artikel 20 des Gesetzes vom

w wysokości do 75% kosztów zatrudnienia, obecnie czas ich wypłaty nie jest limito-wany. Z przeprowadzonych badań wynika, że instrument ten pozytywnie wpłynął na poziom integracji społecznej i zawodowej jego uczestników, a także przyczynił się do polepszenia warunków życia131.

Mechanizmy zachęcające do zatrudniania długotrwale bezrobotnych osób, a więc dużej części bezrobotnych osób starszych, wprowadzono do ustawowej regulacji wynagrodzenia minimalnego. Materia wynagrodzenia minimalnego w Niemczech była przez długi czas regulowana wyłącznie na podstawie stabil-nych porozumień zbiorowych, głównie o charakterze branżowym. Malejący po-ziom uzwiązkowienia, jak również zjawisko nasilającego się bezrobocia w połowie lat 2000. wywarły presję na obniżanie poziomu minimalnych wynagrodzeń132. We-dług wyjaśnień Ministerstwa ds. Pracy, wprowadzenie ustawowego wynagrodzenia minimalnego, oprócz ochrony pracowników, zapewni też warunki konkurowania między pracodawcami w oparciu o rodzaj i jakość produktu, nie zaś poprzez ob-niżanie kosztów zatrudnienia133. W 2014 r. wprowadzono ustawowe minimalne wynagrodzenie za pracę134 co do zasady na poziomie 8,5 euro brutto135 za godzi-nę pracy z możliwością odstępstw ustanowionych m.in. w ramach branżowych porozumień zbiorowych136. Pracodawcy zatrudniający osoby dotąd długotrwale bezrobotne – a jak wynika ze statystyk znaczny ich odsetek występuje wśród osób starszych – mogą nie stosować stawki minimalnego wynagrodzenia za pracę przez okres pierwszych 6 miesięcy137.

Środkiem zachęcającym do zatrudniania starszych pracowników tych praco-dawców, którzy obawiają się zmniejszonej wydajności pracy ze względu na za-awansowany wiek, jest tzw. dotacja integracyjna (Eingliederungszuschuss für ältere

Arbeitnehmer, EGZ). Celem jest tutaj rekompensata z tytułu zatrudnienia osoby

17. Juli 2017 (BGBl. I S. 2541) geändert worden ist, dalej: SGB II; J. Wolff, G. Stephan, Subsidized work before and after the German Hartz reforms: design of major schemes, evaluation results and lessons learnt, „IZA Journal of Labor Policy” 2013, vol. 2(16), s. 8. 131 Szerzej: M. Paluszkiewicz, Wybrane środki prawne wspierające bezrobotne…, s. 35 i

po-dana tam literatura.

132 A. Knabe, R. Schöb, Minimum Wage Incidence: The Case of Germany, „CESifo Working Paper” 2008, October, no. 2432, s. 1.

133 Federal Ministry of Labour and Social Affairs, The Minimum Wage Act in Detail. Ob-jectives, application, implementation and control, http://www.bmas.de/SharedDocs/ Downloads/DE/PDF-Publikationen/brochure-the-minimum-wage-act-in-detail.pdf?__ blob=publicationFile (dostęp 19.07.2016), s. 7.

134 Ustawa z dnia 11 sierpnia 2014 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, Mindestlohn-gesetz vom 11. August 2014 (BGBl. I S. 1348), das durch Artikel 2 Absatz 10 des Gesetzes vom 17. Februar 2016 (BGBl. I S. 203) geändert worden ist, dalej MiLoG.

135 Do końca 2016 r.

136 The Minimum Wage Act, B. Kraemer, Germany: Working life country profile…; B. Waas, J. Reinhard, Ustawowa płaca minimalna w Niemczech, „Monitor Prawa Pracy” 2015, nr 3, s. 118.

137 B. Waas, J. Reinhard, Ustawowa płaca…, s. 118–119; M. Paluszkiewicz, Wybrane środki prawne wspierające bezrobotne…, s. 35 i podana tam literatura.

73

3. Niemcy – raport cząstkowy

bezrobotnej doznającej szczególnych trudności w podjęciu zatrudnienia138, zazwy-czaj o zmniejszonej wydajności w zakresie wykonywania pracy139. Jej wysokość nie może przekroczyć 50% wynagrodzenia brutto pracownika i maleje wraz z czasem korzystania z dotacji. Maksymalny czas wsparcia w przypadku pracowników po 50. roku życia jest trzykrotnie dłuższy aniżeli w przypadku młodszych osób i wynosi 36 miesięcy. W instrumencie tym znajdują się również rozwiązania zabezpiecza-jące przed nadużywaniem wsparcia przez pracodawców. Po zakończeniu okresu wypłaty dotacji, pracodawca jest zobowiązany kontynuować przez określony czas zatrudnienie starszego pracownika. Przeprowadzone badania sugerują występo-wanie silnego efektu jałowego biegu w przypadku stosowania omówionego instru-mentu. Co więcej, jego realizacja jest dość kosztowna. Trudno też jednoznacznie określić wpływ tego instrumentu na trwały wzrost zatrudnienia ze względu na zo-bowiązanie pracodawców do zatrudniania pracowników starszych przez określony czas po zakończeniu udzielania wsparcia140.

3.3.4. Programy prac publicznych

Dla osób bezrobotnych najbardziej oddalonych od rynku pracy, w tym również starszych, przewidziano różne programy prac publicznych. W szczególności chodzi tu o program kierowany do osób pobierających świadczenie z tytułu bezrobocia typu I (Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, ABM) oraz dla pobierających świadczenie z tytułu bezrobocia typu II (Arbeitsgelegenheiten, AGH)141.

Program ABM142 polegał na tworzeniu różnych miejsc pracy subsydiowanej, finansowanych ze środków publicznych. Głównym jego celem było stabilizowa-nie zatrudstabilizowa-nienia grup szczególnego ryzyka na rynku pracy, w tym osób bezrobot-nych starszych, stworzenie możliwości uaktualnienia kwalifikacji zawodowych, a także okazji do podjęcia stałego zatrudnienia143. Kwota wsparcia wahała się od 900 do 1300 euro miesięcznie i była wypłacana zazwyczaj przez okres 6–12 mie-sięcy. Wypłacone wynagrodzenie nie było podstawą naliczania składki na ubez-pieczenie z tytułu bezrobocia144, aby wykluczyć możliwość przedłużania okresu pobierania świadczeń i jednocześnie uczestnictwo we wtórnym rynku pracy145.

Środek ten cieszył się szczególną popularnością w odniesieniu do starszych osób bezrobotnych, co jest krytycznie oceniane w literaturze. Wskazywano bowiem, że polityka rynku pracy nie była nastawiona na włączanie tych osób 138 § 88 SGB III.

139 § 89 SGB III; J. Wolff, G. Stephan, Subsidized work…, s. 5–6.

140 Szerzej: M. Paluszkiewicz, Wybrane środki prawne wspierające bezrobotne…, s. 34 i po-dana tam literatura.

141 M. Dietz, U. Walwei, Germany – no country…, s. 372. 142 Uchylone § 260–271 SGB III.

143 J. Wolff, G. Stephan, Subsidized work…, s. 7.

144 K. Nyklewicz, Nowa strategia aktywizacji bezrobotnych w Niemczech, „Polityka Spo-łeczna” 2010, nr 2, s. 25.

do rynku pracy, ale na stworzenie warunków umożliwiających doczekanie na-bycia uprawnień emerytalnych146. Generalnie przeprowadzone badania wyka-zały niewielki wpływ tych programów na podejmowanie stałego zatrudnienia. Wyjątek dotyczył osób długotrwale bezrobotnych, w przypadku których pro-ces pomocy w podjęciu zatrudnienia jest dużo bardziej skomplikowany, a tak-że starsze kobiety bezrobotne. Jednaktak-że ze względu na duży udział nakładów finansowych i możliwy efekt stygmatyzacji, programy te powinny być kiero-wane do osób, którym najtrudniej jest podjąć zatrudnienie147. Według później-szych badań, uczestnictwo w tych programach w krótkiej perspektywie czasu generalnie obniżało prawdopodobieństwo podjęcia zatrudnienia w ok. 20% dla mieszkańców części zachodniej i od 9 do 14% dla mieszkańców części wschod-niej Niemiec. Natomiast w dłuższej perspektywie tylko ok. 12% uczestników z wybranych grup podjęło stałe zatrudnienie148. Udział w tych programach nie wiązał się też z możliwością potwierdzenia nabycia konkretnych kwalifikacji zawodowych149. Jako negatywne cechy programów tego typu wskazano styg-matyzację ich uczestników, powodującą negatywne konsekwencje w procesie poszukiwania pracy niesubsydiowanej oraz tzw. efekt zamknięcia – który polega na tym, że uczestnicy programów w czasie ich trwania nie poszukują stałego za-trudnienia. Ponadto, otrzymywane w ramach subsydiów wynagrodzenie mogło być wyższe aniżeli otrzymywane za tę samą pracę na otwartym rynku pracy, co z kolei wpływało na tzw. płacę progową, której wysoki pułap stanowi su-biektywną przeszkodę w podjęciu zatrudnienia150. Omawiany instrument został uchylony 1 kwietnia 2012 r.151

Programy drugiego typu, AGH, polegają na włączaniu bezrobotnych do ryn-ku pracy. Przykładem mogą być tzw. one-euro-jobs (Arbeitsgelegenheiten), które wprowadzono w 2005 r. w ramach tzw. reformy Hartz III152. Nazwa tej formy za-trudnienia wynika z faktu, że za każdą godzinę pracy osoba bezrobotna otrzymu-je wynagrodzenie, nazywane też w literaturze odszkodowaniem za zwiększone nakłady153, w wysokości od euro do półtora, stanowiące dodatek do świadcze-nia z tytułu bezrobocia typu II. Niski poziom świadczeń ma nadal motywować 146 M. Dietz, U. Walwei, Germany – no country…, s. 373.

147 M. Caliendo, R. Hujer, S.L. Thomsen, The employment effects of job creation schemes in Ger-many: A macroeconomic evaluation, „IZA Discussion Paper” 2005, March, no. 1512, s. 31. 148 M. Caliendo, Start-up subsidies in East Germany: Finally, a policy that works?, „IZA

Di-scussion Paper” 2008, February, no. 3360, s. 1.

149 M. Caliendo, R. Hujer, S.L. Thomsen, Individual employment effects of job creation sche-mes in Germany with respect to sectoral heterogeneity, „IAB Discussion Paper” 2005, no. 13, s. 2.

150 Por. K. Nyklewicz, Nowa strategia aktywizacji…, s. 26. 151 J. Wolff, G. Stephan, Subsidized work…, s. 8 i 21.

152 § 16d Das Zweite Buch Sozialgesetzbuch – Grundsicherung für Arbeitsuchende – in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850, 2094), das durch Artikel 5 des Gesetzes vom 24. Juni 2015 (BGBl. I S. 974) geändert worden ist, dalej: SGB II. 153 K. Nyklewicz, Nowa strategia aktywizacji…, s. 26.

75

3. Niemcy – raport cząstkowy

do poszukiwania stałego zatrudnienia (niesubsydiowanego). Aby ten cel mógł zostać zrealizowany, zatrudnienie w ramach one-euro-job powinno mieć cha-rakter niepełnowymiarowy, w tygodniu wymiar czasu pracy nie powinien prze-kraczać 30 godzin154. Odmowa udziału w programie łączy się z pozbawieniem prawa do świadczeń155. Program objął ok. 2 mln uczestników i w założeniu miał potrwać ok. 3 lat. Z jednej strony celem tego przedsięwzięcia było zwiększanie szans podjęcia zatrudnienia na rynku pracy, zaś z drugiej sprawdzenie gotowości do podjęcia pracy. Dodatkową zaletą jest także integracja społeczna uczestni-ków. One-euro-job jest realizowane w sektorze publicznym lub non-profit, by nie zastępować nim zatrudnienia w gospodarce. Badania wykazały, że najczęściej realizowane było w sektorze publicznym, zwłaszcza w podmiotach świadczących usługi edukacyjne, zdrowotne i kulturalne156. Uczestnictwo w tym zatrudnieniu ma charakter czasowy i powinno ograniczać się wyłącznie do tych przypadków, kiedy nie ma możliwości podjęcia odpowiedniej pracy, szkolenia zawodowego czy innych form pomocy. Z tego względu adresatami są bezrobotni znajdujący się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy, a więc m.in. osoby starsze157. W literaturze wskazuje się, że w krótkiej perspektywie czasu program ten obniża motywację do poszukiwania zatrudnienia (efekt zamknięcia)158. Według badań pozytywny efekt daje się zaobserwować dopiero po upływie ok. 16–20 miesięcy od uruchomienia programu. Prawdopodobieństwo podjęcia zatrudnienia w po-równaniu z osobami nieuczestniczącymi w one-euro-job było o ok. 0,6–3% wyż-sze w zależności od płci i miejsca zamieszkania159. Najlepsze rezultaty osiągnięto w przypadku zatrudnienia w wymiarze 21–29 godzin tygodniowo160. Silniejsze pozytywne rezultaty zanotowano w przypadku starszych osób uczestniczących w programie161.