Działania partnerów społecznych na rzecz aktywizacji zawodowej starszych osób bezrobotnych

W 2005 r. minister pracy i spraw socjalnych uruchomił program Perspektywa 50+ (Perspektive 50plus – Beschäftigungspakte für ältere in den Regionen) – regionalny pakt zatrudnienia dla starszych pracowników. Miał on na celu stworzenie lepszych 194 Szerzej: M. Paluszkiewicz, Wybrane środki prawne wspierające bezrobotne…, s. 36 i

po-dana tam literatura.

195 International Labour Organization, Public Employment Services in the Europe: Germa-ny…, s. 8–9.

196 J. Leschke, G. Schmid, D. Griga, On the marriage of flexibility and security: Lessons from the hartz-reforms in Germany, „Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) Discussion Paper”, April 2006, s. 10–11.

możliwości zatrudnienia bezrobotnych osób starszych poprzez aktywizację lokal-nych i regionallokal-nych aktorów rynku pracy. Jego zakończenie przewidziano na rok 2015, a następnie na bazie uzyskanych doświadczeń miała zostać określona polityka rynku pracy w odniesieniu do osób starszych. Program przewidywał konieczność uwzględniania specyficznych lokalnych uwarunkowań przy projektowaniu regio-nalnych rozwiązań służących rozwiązaniu problemu długotrwałego bezrobocia wśród osób starszych. Celem miała być aktywizacja i reintegracja starszych osób bezrobotnych, podniesienie świadomości w zakresie barier w podjęciu lub konty-nuacji zatrudnienia przez osoby starsze, walka ze stereotypami dotyczącymi za-trudniania starszych pracowników oraz upowszechnianie dobrych praktyk w tym zakresie. Warto podkreślić, że nacisk kładziono tutaj przede wszystkim na inte-grację osób starszych na tzw. pierwotnym rynku pracy, a zatem raczej w formie niesubsydiowanego zatrudnienia, stanowiącego tytuł do objęcia ubezpieczeniem społecznym. Z tego powodu pracodawcy, ich organizacje, związki zawodowe, gminy, kościoły i inne organizacje non-profit mogły być zaangażowane w tworzenie i reali-zację regionalnych paktów. W praktyce zaangażowano także lokalne agencje pracy i job centres, zajmujące się obsługą osób długotrwale bezrobotnych198.

Do połowy 2013 r. zawarto w całym kraju prawie 80 regionalnych paktów. Przewidywały one środki służące promowaniu zatrudnienia, jak np. szkolenia, staże, poradnictwo zawodowe, subsydiowanie kosztów zatrudnienia, elastyczne kształtowanie czasu pracy. Instrumenty przyjmowane w ramach paktów mogły być finansowane ze środków publicznych i z EFS199. W ramach paktów podej-mowano działania polegające m.in. na ocenie indywidualnych szans na znale-zienie zatrudnienia, pomocy w poszukiwaniu pracy, szkoleniach zawodowych, wspieraniu poprawy stanu zdrowia oraz mobilności zawodowej, subsydiowaniu zatrudnienia w sektorze publicznym200. Jeśli chodzi o subsydiowanie zatrudnie-nia, było ono możliwe w odniesieniu do bezrobotnych, mających prawo do zasił-ku jeszcze przez co najmniej 120 dni, jeśli przyjęli oni propozycję pracy, za której wykonanie otrzymali wynagrodzenie znacznie niższe od ostatnio pobieranego. Subsydia miały na celu redukcję różnicy pomiędzy ostatnim a bieżącym wyna-grodzeniem netto za pracę. W pierwszym roku subsydia były udzielane w wy-sokości połowy różnicy, natomiast w drugim roku – 30%. Subsydia obejmowały ponadto 90% składki na ubezpieczenie emerytalne. Oprócz tego, pracodawcy zatrudniający pracowników w wieku co najmniej 50 lat mogli otrzymać refun-dację kosztów zatrudnienia takich pracowników w wysokości 20–40% pod wa-runkiem zatrudnienia ich przez określony czas (minimum 1 rok). Instrument 198 M. Paluszkiewicz, Wybrane środki prawne wspierające bezrobotne…, s. 36–37 i podana

tam literatura.

199 W drugiej fazie programu, obejmującej lata 2008–2010 na jego realizację przeznaczo-no 787,3 mln euro – B. Boockmann, T. Brändle, Coaching, counselling, case-working: Do they help the older unemployed out of benefit receipt and back into the labour market, „IZA Discussion Paper” 2015, January, no. 8811, s. 6.

83

3. Niemcy – raport cząstkowy

ten miał jednak charakter uznaniowy, co służyć miało kontroli nad sposobem jego realizacji201.

W zależności od przyjętych w regionalnym pakcie postanowień uczestnictwo w programie mogło być przymusowe lub dobrowolne202. Skala realizacji programu była bardzo duża. Tylko w 2010 r. wzięło w nim udział ponad 280 tys. bezrobot-nych osób starszych, co stanowiło więcej niż 1/5 wszystkich osób bezrobotbezrobot-nych powyżej 50. roku życia zarejestrowanych na koniec czerwca 2010 r. Były to przede wszystkim osoby pobierające świadczenie z tytułu bezrobocia typu II203. Badania wykazały, że w okresie 2008–2010 stałe zatrudnienie za pośrednictwem programu znalazło ok. 25% uczestników, natomiast w roku 2011 – 35%. Ponadto przedstawio-no dowody na poparcie tezy o malejącym wpływie subsydiów płacowych na wzrost zatrudnienia pracowników starszych. W ciągu pierwszych trzech miesięcy od roz-poczęcia udziału w programie prawdopodobieństwo podjęcia niesubsydiowanego zatrudnienia wzrosło o 6,4%. Po upływie 17 miesięcy od rozpoczęcia programu ponad 52% uczestników zostało uznanych za trwale włączonych do rynku pracy, co oznaczało wzrost prawdopodobieństwa podjęcia zatrudnienia o 27%. Po tym okresie prawdopodobieństwo podjęcia zatrudnienia malało. Przyjmując inne in-strumenty pomiaru, otrzymano nieco mniej zadowalające wyniki – po 90 dniach od rozpoczęcia programu prawdopodobieństwo podjęcia stałego zatrudnienia wzrosło o 4,8%, natomiast po 16 miesiącach – o 12,1%. Po tym okresie prawdodobieństwo malało. Nie odnotowano także znaczącego efektu zamknięcia na po-czątku programu, co tłumaczone jest faktem, że stosowane środki nie stanowiły przeszkody w poszukiwaniu zatrudnienia na własną rękę204. W ciągu pierwsze-go roku objęcia programem odnotowano jednak silne uzależnienie uczestników od otrzymywanego świadczenia z tytułu bezrobocia typu II205.

3.3.11. Usługi oferowane przez publiczne służby zatrudnienia

Nie jest kwestionowane, że osoby bezrobotne starsze należą do grupy ryzyka na ryn-ku pracy. Wyraźnie podkreśla się jednak, że usuwanie przeszkód w podjęciu zatrud-nienia wyłącznie na podstawie przynależności do konkretnej grupy ryzyka unie-możliwia uwzględnienie indywidualnych przeszkód o różnorodnym charakterze – zawodowym, społecznym, językowym itp. Ponadto udzielanie pomocy wyłącznie na podstawie tego kryterium rodzi prawdopodobieństwo stygmatyzacji, w szczegól-ności przypisania konkretnej osobie pewnych cech utrudniających powrót na ry-nek pracy, które nie znajdują rzeczywistego odzwierciedlenia. Z tych względów niemieckie publiczne służby zatrudnienia nie stosują raczej strategii pomocowych konstruowanych w oparciu o przynależność do grupy ryzyka, ale kształtowane 201 O. Stettes, Wage incentives…

202 B. Boockmann, T. Brändle, Coaching, counselling…, s. 7. 203 Ibidem, s. 1 i 5.

204 Ibidem, s. 16–17. 205 Ibidem, s. 17.

z uwzględnieniem indywidualnych barier aktywizacji zawodowej. W rezultacie publiczne służby zatrudnienia rozpoczynają swoje działania od rozpoznania tych barier, stosując przede wszystkim technikę profilowania bezrobotnych, która po-zwala ustalić słabe i mocne cechy konkretnej osoby. Wiek osoby jest tylko jednym z czynników branych wówczas pod uwagę, natomiast sam z siebie nie stanowi prze-szkody w podjęciu zatrudnienia. Z tego też względu ustawodawstwo niemieckie nie przewiduje środków prawnych aktywizacji zawodowej, kierowanych wyłącznie do bezrobotnych osób starszych206. Działania podejmowane przez publiczne służ-by zatrudnienia w stosunku do osób starszych koncentrują się w dwóch głównych obszarach:

1) pomoc dostosowana do indywidualnych przeszkód w podjęciu zatrudnienia, 2) stabilizacja zatrudnienia i przeciwdziałanie zwolnieniom, zwłaszcza

ze względu na nieodpowiednie (nieaktualne) kwalifikacje zawodowe207. Przeprowadzone badania wykazały umiarkowany wpływ pośrednictwa pracy na skrócenie czasu pozostawania bez pracy, natomiast w odniesieniu do tzw. ak-tywnych środków przeciwdziałania bezrobociu zaobserwowano ich wpływ na wy-dłużanie okresu bezrobocia. Często bowiem osoby bezrobotne obejmowane były kolejno po sobie tymi instrumentami, co uniemożliwiało im aktywne poszukiwa-nie pracy. Aktywne instrumenty polityki rynku pracy wpływały rówposzukiwa-nież na ogra-niczenie mobilności osób poszukujących zatrudnienia. Na tej podstawie formu-łowany jest pogląd, że objęcie publicznych służb zatrudnienia reformami Hartza nie wpłynęło znacząco na zmniejszenie zjawiska bezrobocia długoterminowego. Jeśli chodzi o starsze osoby bezrobotne z bardzo długim okresem zasiłkowym, ich szanse na podjęcie zatrudnienia stałego są niewielkie ze względu na przejęcie przez zasiłek funkcji wcześniejszej emerytury208. Ulegają one zmniejszeniu w przypadku tych bezrobotnych osób starszych, dla których stopa zastąpienia jest wysoka.