Programy prac publicznych

Programy prac publicznych, nie licząc okresu lat 30. XX w.150, są stosowane na Wę-grzech od 1987 r. Ich realizacją zajmowały się samorząd terytorialny (odpowied-nik powiatu), publiczne służby zatrudnienia oraz podmioty publiczne, natomiast finansowanie odbywało się przy znacznym udziale środków budżetu centralnego (od 60 do 95%151) na zasadzie refundacji poniesionych wydatków152. W 2009 r. uru-chomiono program Droga do zatrudnienia m.in. w celu zwiększenia szans na pod-jęcie zatrudnienia przez osoby z niskimi kwalifikacjami, zamieszkujące w małych miejscowościach, dotknięte najczęściej bezrobociem długotrwałym. Program ten stanowił unowocześnioną wersję istniejących wcześniej programów robót publicz-nych153 i jest przejawem realizacji zasady „praca zamiast świadczenia”154. W 2011 r. system ten został istotnie zreformowany155, głównie ze względu na to, że był niespój-ny, a także zawierał luki, umożliwiające osobom bezrobotnym niepodejmowanie zatrudnienia156. Ponadto rząd węgierski rozpoczął realizację programu

Społeczeń-stwa opartego na pracy (munka alapú társadalom), w ramach którego w ciągu 10 lat

planowane jest utworze miliona miejsc pracy157.

Środki przeznaczane na realizację prac publicznych są zwiększane każdego roku158. Węgierska polityka rynku pracy jest w coraz większym stopniu opar-ta na programach tego typu, co powoduje, że sopar-tanowią one główny instrument 150 D. Szikra, Democracy and welfare in hard Times: The social policy of the Orbán

Govern-ment in Hungary between 2010 and 2014, „Journal of European Social Policy” 2014, vol. 24(5), s. 7–8.

151 K. Bördös, Public work programmes in Hungary, [w:] K. Fazekas, J. Varga (eds), The Hungarian Labour Market 2015, Research Centre for Economic and Regional Studies, Hungarian Academy of Sciences & National Employment Non-profit Public Company Ltd., Budapest 2015, s. 70.

152 K. Bördös, Public work…, s. 70–74; J. Kollo, A. Scharle, The impact of the expansion of public work programs on long-term unemployment, [w:] K. Fazekas, G. Kezdi (eds), The Hungarian Labour Market 2012. In Focus: the evaluation of active labour market programs, Research Centre for Economic and Regional Studies, Hungarian Academy of Sciences & National Employment Non-profit Public Company Ltd., Budapest 2012, s. 126.

153 J. Kollo, A. Scharle, The impact…, s. 123. Szerzej na temat programów przed 2009 r. K. Bördös, Public work…, s. 67–69.

154 K. Bördös, Public work…, s. 75.

155 2011. évi CVI. Törvény a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról podaję za: ibidem, s. 74.

156 D. Szikra, Democracy and welfare…, s. 7. 157 Ibidem.

158 W 2014 r. przeznaczono na ich realizację trzykrotność kwoty z 2011 r. – F. Albert, Pub-lic works in Hungary: An efficient active labour market tool?, European Social Policy Network – Flash report 2015/35, European Commission, Brussels 2015, s. 4. W 2016 r. na ich realizację przeznaczono 340 mld forintów – Węgierski portal prac publicznych (Közfoglalkoztatasi Portal), Information on the current status of Public Work Scheme (PWS) in Hungary, s. 1, http://kozfoglalkoztatas.kormany.hu/download/8/3a/51000/ Information%20on%20the%20current%20status%20of%20Public%20Work%20Sche-me%20(PWS)%20in%20Hungary.pdf (dostęp 14.06.2017).

aktywizacji bezrobotnych159. Według oficjalnych danych rządowych w 2015 r. średnia liczba uczestników programów prac publicznych to ponad 200 tys. osób160, podobnie jak w roku 2016161. Stanowi to ok. 5% wszystkich zatrudnionych162.

Głównym celem zreformowanego systemu prac publicznych jest aktywizacja zawodowa osób długotrwale bezrobotnych, głównie poprzez uczenie się i rozwój kultury pracy, wymaganej do znalezienia zatrudnienia na otwartym rynku pracy. Ponadto programy te mają umożliwić zdobycie poszukiwanych na rynku kwa-lifikacji zawodowych oraz wesprzeć powstawanie przedsiębiorstw społecznych oraz spółdzielni socjalnych, opartych na publicznym zatrudnieniu163. Znaczącą część spośród osób długotrwale bezrobotnych stanowią osoby starsze164. Stąd też ich udział w tego typu programach jest istotny. Według oficjalnych danych liczba bezrobotnych osób starszych obejmowanych programami prac publicznych stale rośnie. W 2011 r. średnio osoby bezrobotne powyżej 50. roku życia stanowiły ok. 18,8% uczestników, w roku 2012 – 22, 9%, w 2013 r. ok. 23,1%, w 2014 r. ok. 24%, zaś w 2015 r. ok. 25,5%165. Organizatorami robót publicznych mogą być samorząd terytorialny i inne podmioty publiczne, kościoły czy organizacje pozarządowe. Do udziału w programie kierują publiczne służby zatrudnienia. Ich uczestnikami są przede wszystkim zarejestrowane osoby poszukujące pracy166. Nie mają one prawa odrzucić żadnej oferty zatrudnienia, w tym w ramach robót publicznych, nawet jeśli posiadają wyższe kwalifikacje zawodowe aniżeli te wymagane do wy-konywania oferowanej pracy167. Odmowa udziału w robotach publicznych wiąże się z redukcją wysokości zasiłku dla bezrobotnych, a nawet z utratą statusu osoby 159 K. Bördös, Public work…, s. 76.

160 Węgierski portal prac publicznych (Közfoglalkoztatasi Portal), Average monthly num-ber of participants in the Public Work Scheme, http://kozfoglalkoztatas.kormany.hu/ information-on-the-current-status-of-public-work-scheme-pws-in-hungary (dostęp 14.06.2017).

161 A. Kiss, A. Kunert, Hungary: Latest working life developments – Q1 2017, European Ob-servatory of Working Life, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Dublin 2017, https://www.eurofound.europa.eu/observato-ries/eurwork/articles/hungary-latest-working-life-developments-q1–2017 (dostęp 19.06.2017).

162 Ibidem.

163 Węgierski portal prac publicznych (Közfoglalkoztatasi Portal), Information on the current status of Public Work Scheme (PWS) in Hungary, s. 1. http://kozfoglalkoztatas. kormany.hu/download/8/3a/51000/Information%20on%20the%20current%20sta-tus%20of%20Public%20Work%20Scheme%20(PWS)%20in%20Hungary.pdf (dostęp 14.06.2017).

164 J. Kollo, A. Scharle, The impact…, s. 124.

165 Obliczenia własne na podstawie danych zamieszczonych w węgierskim portalu prac publicznych (Közfoglalkoztatasi Portal), Average monthly number of participants in the Public Work Scheme, http://kozfoglalkoztatas.kormany.hu/information-on-the--current-status-of-public-work-scheme-pws-in-hungary (dostęp 14.06.2017). 166 K. Bördös, Public work…, s. 71; D. Szikra, Democracy and welfare…, s. 7. 167 Ibidem.

37

2. Węgry – raport cząstkowy

bezrobotnej lub poszukującej pracy168. Warto przy tym wspomnieć, że węgier-ska ustawa zasadnicza z 2011 r. uzależnia realizację praw socjalnych obywateli od wypełniania ich zobowiązań w zakresie zatrudnienia169. Ze względu na silne dyskrecjonalne uprawnienia służb zatrudnienia w zakresie kierowania do udzia-łu w robotach publicznych powstaje wysokie ryzyko dyskryminacji osób znaj-dujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji na rynku pracy170. Wobec ros-nącej skali organizacji robót publicznych wskazuje się, że prawdopodobieństwo otrzymania oferty pracy z tzw. otwartego rynku pracy wynosi 1 : 5171. Ponad-to, jeśli publiczne służby zatrudnienia nie mają propozycji odpowiedniej pracy, uczestnictwo w programie robót publicznych trwającym co najmniej 30 dni jest obowiązkowe172.

Podstawą świadczenia pracy jest specjalny publiczny kontrakt o wykonywa-nie robót publicznych173, nie zaś jak wcześniej umowa o pracę174. W praktyce oznacza to, że osoby uczestniczące w wykonywaniu robót publicznych mogą otrzymywać wynagrodzenie za pracę niższe od wynagrodzenia minimalnego. Wysokość tego wynagrodzenia ustalana jest przez administrację rządową. Po-zostaje ono w niekorzystnej relacji do wynagrodzenia minimalnego. Oscyluje w granicach 79–101% wynagrodzenia minimalnego netto, w zależności od po-ziomu wykształcenia i rodzaju wykonywanej pracy175. W literaturze wskazuje się, że o ile poziom wynagrodzenia minimalnego rokrocznie wzrasta, o tyle ustalane odgórnie stawki wynagrodzenia za prace publiczne pozostają od pewnego czasu na tym samym poziomie176, co po części wynikało z prowadzonej wobec Węgier procedury nadmiernego deficytu177. W 2008 r. 4% osób zatrudnionych przy pra-cach publicznych zarabiało poniżej poziomu minimum egzystencji, natomiast w 2010 r. poziom ten wzrósł do ok. 19%. Dzięki zastosowaniu pewnych doraźnych rozwiązań poziom wynagrodzeń nie gwarantujących biologicznego przetrwania udało się obniżyć do ok. 13%178. Wynagrodzenie za pracę w ramach robót pub-licznych jest podstawą naliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenia społeczne na takich samych zasadach, jakie obowiązują pracowników179.

168 K. Bördös, Public work…, s. 71.

169 D. Szikra, Democracy and welfare…, s. 7. 170 F. Albert, Public works…, s. 3.

171 Ibidem, s. 4 i podana tam literatura.

172 D. Szikra, Democracy and welfare…, s. 7; F. Albert, Public works…, s. 3.

173 Węgierski portal prac publicznych (Közfoglalkoztatasi Portal), Information on the current status of Public Work Scheme (PWS) in Hungary, s. 1–2; K. Bördös, Public work…, s. 70. 174 K. Bördös, Public work…, s. 70.

175 Ibidem, s. 71–72; D. Szikra, Democracy and welfare…, s. 8; A. Kiss, P. Belyó, A. Kunert,

M. Komiljovics, K. György, Hungary: Working life…

176 A. Scharle, Labour Market Policy Tools (February 2015–March 2016)…, s. 175.

177 A. Kiss, Hungary: Bleak prospects for public sector workers under economic programme. 178 Ibidem.

Wymiar urlopu wypoczynkowego osób wykonujących te prace nie jest uzależ-niony od wieku jak w przypadku pracowników i wynosi 20 dni roboczych. W po-zostałym zakresie osoby te mają prawa i obowiązki wynikające z węgierskiego ko-deksu pracy180. Czas trwania robót publicznych wynosi co do zasady 12 miesięcy, ale może być przedłużony nie więcej jednak niż o kolejne 6 miesięcy181. Czas wyko-nywania pracy jest uzależniony od rodzaju programu, w którym osoba bezrobotna bierze udział i wynosi od 4 do 8 godzin dziennie182.

Program długoterminowy organizowany jest przez administrację lokalną i umożliwia zatrudnienie przy wykonywaniu prac związanych z zaspokajaniem potrzeb miejscowej społeczności183. Kolejny rodzaj to program regionalny, orga-nizowany przez samorząd terytorialny znajdujący się w niekorzystnym położeniu, umożliwiający zaspokajanie tamtejszych potrzeb. Są także programy specjalne, organizowane w szczególności w zakresie produkcji rolnej, infrastruktury wod-nej, drogowej, wykorzystywania źródeł energii odnawialwod-nej, czy dostosowane do potrzeb lokalnego rynku pracy. Mają wpływ na kształtowanie warunków życia i pracy wspólnoty lokalnej184. Możliwe jest także organizowanie programów o za-sięgu ogólnokrajowym, dostosowanych do bieżącej sytuacji na rynku pracy, oraz, które mają na celu przeciwdziałanie i usuwanie skutków różnorodnych zdarzeń losowych. Każdy program tego rodzaju zawiera element szkolenia, w zależności od rodzaju wykonywanej pracy185. Większość szkoleń ma charakter praktyczny i jest związana z aktualnie wykonywaną pracą. Podczas szkolenia ich uczestnicy otrzymują finansowane ze środków publicznych wynagrodzenie jak za wykony-waną pracę186.

Na skutek zmian wprowadzonych w 2015 r. także pracodawcy z sektora prywat-nego mogą zgłaszać informacje o wolnych stanowiskach pracy, głównie sezonowej, na które mogą być kierowane osoby wykonujące prace publiczne. Na czas wyko-nywania pracy na tzw. pierwotnym rynku pracy pracodawca zapewniający prace publiczne ma obowiązek zwolnić ich uczestnika. Odmowa podjęcia zatrudnienia u prywatnego pracodawcy skutkuje wyłączeniem z programu robót publicznych na okres trzech miesięcy187.

Począwszy od 1 lutego 2016 r. wprowadzono także bonus zatrudnieniowy, ma-jący zachęcić osobę wykonującą prace publiczne do znalezienia zatrudnienia na ot-wartym rynku pracy. Jego wysokość to suma wynagrodzeń za czas, do którego osoba wykonywałaby prace publiczne, gdyby nie znalazła zatrudnienia na własną 180 Ibidem, s. 71.

181 Węgierski portal prac publicznych (Közfoglalkoztatasi Portal), Information on the cur-rent status of Public Work Scheme (PWS) in Hungary, s. 1; K. Bördös, Public work…, s. 70. 182 K. Bördös, Public work…, s. 71–72.

183 Węgierski portal prac publicznych (Közfoglalkoztatasi Portal), Information…, s. 2. 184 Ibidem, s. 3.

185 Ibidem, s. 4. 186 Ibidem, s. 5.

39

2. Węgry – raport cząstkowy

rękę188. Ten instrument kierowany jest przede wszystkim do osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy, jak również do tych, którzy chcą podjąć zatrudnienie na pierwotnym rynku pracy189.

Refundacja kosztów organizacji prac publicznych ze środków publicznych (Na-rodowego Funduszu Zatrudnienia oraz środków EFS) może wynosić 70–100% bezpośrednich i pośrednich kosztów związanych z zatrudnieniem konkretnej oso-by190. Do kosztów pośrednio związanych zalicza się koszty badań lekarskich, kosz-ty odzieży ochronnej i środków ochrony osobistej, koszkosz-ty podróży, a także narzędzi niezbędnych do wykonywania pracy191.

Według oficjalnych komunikatów rządowych wdrożenie programu robót pub-licznych ocenić należy jako sukces, ponieważ osoby dotąd bezrobotne zasiliły za-sób oza-sób zatrudnionych, co znajduje odzwierciedlenie we wzroście ogólnej stopy zatrudnienia w kraju192. Jeśli chodzi o efektywność tego instrumentu, w literaturze przeważa jednak stanowisko, że roboty publiczne nie realizują ich podstawowego celu, jakim jest zwiększenie szans na podjęcie zatrudnienia przez osoby bezrobotne zakwalifikowane do grup ryzyka na rynku pracy193. Spośród wszystkich uczest-ników robót publicznych zatrudnienie niesubsydiowane znajduje, w zależności od metod pomiaru, od 1 do 5% uczestników194. Według innych źródeł w okresie 6 miesięcy po zakończeniu udziału w programie prac publicznych niewiele ponad 10% uczestników znajduje zatrudnienie na tzw. pierwotnym rynku pracy, prawie 46% jest zarejestrowanych jako osoby bezrobotne, ok. 34% ponownie bierze udział w programach prac publicznych, zaś niecałe 7% w ogóle nie podejmuje zatrudnienia i nie rejestruje się w charakterze bezrobotnego195. Jeśli chodzi o osoby, które ukoń-czyły 44. rok życia, stanowiły one ok. 28% wszystkich uczestników prac publicz-nych. Po 6 miesiącach od zakończenia udziału w programie 10,3% z nich podjęło zatrudnienie na otwartym rynku pracy, 38,8% brało udział w kolejnym programie prac publicznych, 44,9% było zarejestrowanych jako osoby bezrobotne, natomiast 6,1% nie zarejestrowało się w charakterze bezrobotnego, ani nie podjęło zatrudnie-nia196. Według badań z lat 2011–2012 ponad 77% uczestników wykonywała prace 188 A. Scharle, Labour Market Policy Tools (February2015–March 2016)…, s. 173; OECD

Eco-nomic Surveys: Hungary…, s. 107.

189 Węgierski portal prac publicznych (Közfoglalkoztatasi Portal), Information…, s. 4–5. 190 K. Bördös, Public work…, s. 70–74.

191 Węgierski portal prac publicznych (Közfoglalkoztatasi Portal), Information…, s. 2. 192 D. Szikra, Democracy and welfare…, s. 8.

193 J. Kollo, A. Scharle, The impact…, s. 131 i 137. 194 Ibidem, s. 133.

195 Wyniki badań na podstawie prac publicznych wykonywanych w latach 2011–2012 – Z. Cse-res-Gergely, G. Molnar, Labour market situation following exit from public works, [w:] K. Fa-zekas, J. Varga (eds), The Hungarian Labour Market 2015, Research Centre for Economic and Regional Studies, Hungarian Academy of Sciences & National Employment Non-profit Public Company Ltd., Budapest 2015, s. 149; F. Albert, Public works…, s. 4.

196 Wyniki badań na podstawie prac publicznych wykonywanych w latach 2011–2012 – Z. Cseres-Gergely, G. Molnar, Labour market…, s. 151.

publiczne dłużej niż 120 dni. Generalnie, im dłuższy jest udział w programie robót publicznych, tym mniejsze są szanse na podjęcie niesubsydiowanego zatrudnie-nia197. Według przeprowadzonych badań, połowa osób uczestniczących w robo-tach publicznych w 2013 r. była już ich uczestnikami w 2011 r.198

Prowadzi to do wniosku, że prace publiczne nie skutkują nabyciem kwalifikacji poszukiwanych na otwartym rynku pracy. Prawdopodobieństwo podjęcia stałego zatrudnienia nawet spada po wzięciu udziału w programie, ponieważ występuje silny efekt zamknięcia – osoby w trakcie trwania programu nie poszukują zatrud-nienia niesubsydiowanego199. Wskazuje się również, że ok. 1/5 wszystkich uczest-ników prac publicznych została zatrudniona w tej formie przez swoich dotychcza-sowych pracodawców200.

Organizacje międzynarodowe wyspecjalizowane we współpracy gospodarczej zalecają zwiększenie udziału szkoleń w programach prac publicznych oraz rozwi-janie takich programów, które doprowadzą do podjęcia zatrudnienia na otwartym rynku pracy. Formułowane są także propozycje wprowadzenia zachęt dla orga-nizatorów prac publicznych do doprowadzenia do zatrudnienia na pierwotnym rynku pracy201. Ponieważ pracodawcy z sektora prywatnego zgłaszają problem z naborem pracowników na wolne miejsca pracy, planowane jest także skrócenie czasu trwania prac publicznych maksymalnie do 12 miesięcy i zredukowanie liczby uczestników o ok. 25%202.