Rozdział IV. Narodowy Bank Polski a naczelne organy władzy państwowej
4.1. Niezależność banku centralnego – źródła, defi nicje, typy
4.1.4. Czy niezależność można zmierzyć? Próba oceny niezależności banku
Poziom niezależności banku centralnego może być obliczony przy zasto-sowaniu wielu metodologii. W tej pracy zostanie przedstawiona jedna z nich – metodologia autorstwa Alexa Cukiermana, jednocześnie odsyłając do literatu-ry szeroko zajmującej się tym zagadnieniem288.
Cukierman dokonał próby oceny niezależności prawnej, czyli wynikającej z przepisów prawnych. Oparł swoją metodologię na trzech aspektach niezależ-ności banku centralnego: funkcjonalnym, personalnym i fi nansowym. Proble-my dotyczące niezależności funkcjonalnej zaprezentowano w grupie drugiej (B) i trzeciej (C) tabeli 1. W skład niezależności funkcjonalnej banku centralnego wchodzą dwie grupy problemów, a mianowicie cel banku centralnego i formu-łowanie polityki pieniężnej. Jedna grupa zmiennych odnosi się do formułowania polityki pieniężnej. W tej grupie bada się kwestie, takie jak: kto formułuje poli-tykę pieniężną, kto ma decydujący głos przy rozwiązywaniu konfl iktów oraz czy bank centralny pełni aktywną rolę w formułowaniu budżetu rządowego. Z wagi nadanej poszczególnym zmiennym przez A. Cukiermana wynika, że im więk-szy udział banku centralnego w formułowaniu polityki pieniężnej i im większe znaczenie przypisuje się decydującemu głosowi banku centralnego w rozstrzy-ganiu konfl iktu, tym wyższy stopień niezależności banku centralnego. Ponadto jeżeli bank centralny nie pełni aktywnej roli w ustalaniu budżetu rządowego, to świadczy to o niezależności tego banku. W kwestii ustalania polityki pieniężnej istnieje zgodność co do opinii, że bank centralny nie powinien samodzielnie ustalać doraźnie celu polityki pieniężnej. Cel ten powinien być zapisany w statu-cie banku centralnego. Niezależność funkcjonalna banku centralnego ogranicza się do realizacji wyznaczonego celu przez ustawodawcę.
Kolejnym aspektem badanym przez A. Cukiermana jest niezależność perso-nalna banku centralnego. Cele rządu są przeważnie krótkookresowe, co wynika z czasu sprawowanej przez niego władzy. Natomiast cel banku centralnego jest długookresowy. Dlatego powstaje konieczność niezależności personalnej preze-sa banku centralnego. Zagadnienia badane w ramach niezależności personalnej przedstawiono w tabeli 1 w grupie A. Zdaniem A. Cukiermana, ten aspekt nieza-leżności opisują cztery grupy zmiennych: okres urzędowania prezesa, kto powo-łuje prezesa, warunki odwołania prezesa oraz czy prezesowi banku centralnego wolno sprawować funkcję w rządzie. Biorąc pod uwagę współczynniki przypi-sane zmiennym w tabeli, można wyprowadzić kilka wniosków. Po pierwsze, im dłuższy jest okres kadencji prezesa banku centralnego przewidziany przez pra-wo, tym wyższy stopień niezależności banku centralnego. Po drugie, im większy wpływ władzy politycznej (a zwłaszcza wykonawczej) na powołanie i odwołanie
288 Zobacz R. Huterski, Niezależność banku centralnego, Toruń 2000.
prezesa banku centralnego, tym niższy stopień niezależności banku centralnego.
Po trzecie, zakaz prawny sprawowania funkcji w rządzie przez prezesa banku centralnego zwiększa stopień jego niezależności.
Zagadnienie niezależności fi nansowej banku centralnego przedstawiono w czwartej grupie tabeli 1 (D), gdzie rozpatrzono zmienne odnoszące się do prawnych ograniczeń udzielania kredytów rządowi przez bank centralny. Ogra-niczenia te dotyczą wysokości lub udziału procentowego kredytu udzielanego rządowi przez bank centralny, terminów płatności i oprocentowania tego kredy-tu oraz kręgu potencjalnych kredytobiorców banku centralnego.
Można tu zauważyć pewne zależności:
− większe ograniczenie udzielania kredytu rządowi przez bank centralny zwiększa stopień niezależności banku centralnego;
− zwiększanie zakresu kompetencji banku centralnego co do warunków udzie-lanych kredytów zwiększa stopień niezależności banku centralnego;
− krótszy okres spłaty kredytu udzielanego rządowi przez bank centralny zwiększa stopień niezależności banku centralnego;
− ustalenie wysokości tego kredytu w formie absolutnej, a nie jako odsetka pewnych wielkości, zwiększa stopień niezależności banku centralnego;
− udzielanie kredytów rządowi po rynkowej stopie procentowej, zakaz kupo-wania przez bank centralny papierów wartościowych rządu na rynku pier-wotnym oraz zawężenie kręgu potencjalnych kredytobiorców banku cen-tralnego z sektora publicznego i prywatnego zwiększa niezależność banku centralnego.
Zapewnienie niezależności fi nansowej banku centralnego jest koniecznością w obecnym systemie pieniężnym, gdyż współczesny pieniądz ma charakter kre-dytowy i jest tworzony w systemie bankowym. W systemie pieniądza kredyto-wego powstała więc konieczność prawnej bariery ograniczającej nadmierne jej tworzenie. Jest nią niezależność fi nansowa banku centralnego.
Podsumowując, można stwierdzić, że opierając się na metodologii Ale-xa Cukiermana, niezależność funkcjonalna banku centralnego stanowi sedno niezależności tegoż banku. Niezależność personalna i fi nansowa zapewniają i wspierają niezależność funkcjonalną. Obie te niezależności banku centralne-go (personalna i fi nansowa) zrodziły się z innych konieczności, które stają się coraz bardziej od siebie współzależne. Niezależność personalną zrodziła często krótkowzroczna działalność polityków, natomiast niezależność fi nansowa stała się bardzo ważna w związku z przejściem z systemu pieniądza towarowego do systemu pieniądza kredytowego289.
289 G. Paluszak, Pojęcie niezależności banku centralnego i jej typy, [w:] W. Przybylska-Kapuściń-ska (red. nauk.), Bankowość w okresie przemian systemowych. Wybrane zagadnienia, Poznań 1998, s. 22–33.
Tabela 1. Grupy, zmienne, wagi i współczynniki prawnej niezależności banku centralnego według A. Cukiermana
Grupy, zmienne, wagi i współczynniki prawnej niezależności banku centralnego
Lp. Grupa Opis zmiennej Waga
Współczyn-nik
1 2 3 4 5
1
A. Prezes
ban-ku centralnego 0,20
A1. Okres urzędowania prezesa:
– ponad 8 lat 1,00
– od 6 do 8 lat 0,75
– 5 lat 0,50
– 4 lata 0,25
– poniżej 4 lat 0,00
A2. Kto powołuje prezesa?
– rada (zarząd) banku centralnego 1,00
– rada złożona z przedstawicieli władz wykonawczych i ustawo-dawczych oraz zarządu banku
centralnego 0,75
– władza ustawodawcza 0,50
– władza wykonawcza
kolektyw-nie (np. Rada Ministrów) 0,25
– jeden lub dwóch przedstawicieli
władzy wykonawczej 0,00
A3. Warunki odwołania prezesa – nie ma możliwości odwołania
prezesa 1,00
Grupy, zmienne, wagi i współczynniki prawnej niezależności banku centralnego
Lp. Grupa Opis zmiennej Waga
Współczyn-nik
1 2 3 4 5
– tylko z przyczyn niewynikają-cych z prowadzonej polityki (tzn.
niezdolność prezesa lub
narusze-nie prawa przez prezesa) 0,83
– możliwość odwołania według
uznania rady banku centralnego 0,67
– odwołanie z przyczyn wyni-kających z prowadzenia polityki według uznania władzy
ustawo-dawczej 0,50
– możliwość bezwarunkowego odwołania według uznania władzy
ustawodawczej 0,33
– odwołanie z przyczyn wynika-jących z prowadzenia polityki
we-dług uznania władzy wykonawczej 0,17
– możliwość bezwarunkowego odwołania według uznania władzy
wykonawczej 0,00
A4. Czy prezesowi banku central-nego wolno sprawować funkcje w rządzie?
– nie, zakazane przez prawo
spra-wowanie funkcji w rządzie 1,00
– nie wolno sprawować funkcji w rządzie, chyba że za
pozwole-niem władz wykonawczych 0,50
– prawo nie zakazuje prezesowi
sprawowania funkcji w rządzie 0,00
Grupy, zmienne, wagi i współczynniki prawnej niezależności banku centralnego
Lp. Grupa Opis zmiennej Waga
Współczyn-nik
1 2 3 4 5
2
B. Formuło-wanie polityki
pieniężnej 0,15
B1. Kto ustala politykę pieniężną?
– bank centralny ma upoważ-nienie formułowania polityki
pieniężnej 1,00
– bank centralny uczestniczy w formułowaniu polityki
pienięż-nej razem z rządem 0,67
– bank centralny uczestniczy w formułowaniu polityki
pienięż-nej jako doradca rządu 0,33
– rząd sam formułuje politykę
pieniężną 0,00
B2. Kto ma decydujący głos przy rozwiązywaniu konfl iktu?
– bank centralny ma decydu-jący głos co do spraw wyraźnie zdefi niowanych w prawie jako cele
banku centralnego 1,00
– rząd ma decydujący głos tylko w sprawach, które nie były wyraź-nie zdefi niowane jako cele banku centralnego lub w przypadku
bra-ku zgodności w banbra-ku centralnym 0,80
– w przypadku konfl iktu osta-teczną decyzję podejmuje rada złożona z przedstawicieli banku centralnego, władzy
ustawodaw-czej i wykonawustawodaw-czej 0,60
Grupy, zmienne, wagi i współczynniki prawnej niezależności banku centralnego
Lp. Grupa Opis zmiennej Waga
Współczyn-nik
1 2 3 4 5
– władza ustawodawcza ma decy-dujący głos w sprawach
prowadzo-nej polityki 0,40
– władza wykonawcza ma decy-dujący głos w sprawach prowa-dzonej polityki, ale podlega ona odpowiedniej procedurze i bank
centralny ma możliwość sprzeciwu 0,20
– władza wykonawcza ma bezwa-runkowe upoważnienie decydo-wania w sprawach prowadzonej
polityki 0,00
B3. Czy bank centralny pełni aktywną rolę w ustalaniu budżetu rządowego?
– tak 1,00
– nie 0,00
3
C. Cele banku
centralnego 0,15
– stabilność cen jako jedyny lub najważniejszy cel, w przypadku konfl iktu z rządem bank centralny ma decydujący głos odnośnie do realizacji polityki zmierzającej
do realizacji tego celu 1,00
– stabilność cen jako jedyny cel 0,80
– stabilność cen wraz z innymi ce-lami, które nie wydają się sprzecz-ne ze stabilnością cen (np. stabilny
system bankowy) 0,60
Grupy, zmienne, wagi i współczynniki prawnej niezależności banku centralnego
Lp. Grupa Opis zmiennej Waga
Współczyn-nik
1 2 3 4 5
– stabilność cen wraz z kilkoma potencjalnie sprzecznymi celami
(np. pełne zatrudnienie) 0,40
– ustawa o banku centralnym nie zawiera jakichkolwiek celów
banku centralnego 0,20
– w ustawie o banku centralnym jest kilka celów, ale nie ma wśród
nich celu stabilności cen 0,00
4
D. Ogranicze-nia udzieleD. Ogranicze-nia kredytu
D1. Ograniczenia dotyczące
pożyczek 0,15
– udzielanie pożyczek zakazane
rządowi 1,00
– udzielanie pożyczek dozwolone, ale podlega ograniczeniom co do kwoty lub udziału procentowego
(np. do 15% dochodów rządu) 0,67
– udzielanie pożyczek podlega zakumulowanemu ogranicze-niu udziału procentowego (np.
pożyczki mogą przekroczyć 15%
dochodów rządu lub są określone
jako część dochodów rządu) 0,33
– nie ma prawnych ograniczeń odnośnie do pożyczek; wysokość ich podlega okresowym negocja-cjom pomiędzy rządem i bankiem
centralnym 0,00
Grupy, zmienne, wagi i współczynniki prawnej niezależności banku centralnego
Lp. Grupa Opis zmiennej Waga
Współczyn-nik
1 2 3 4 5
D2. Ograniczenia dotyczące udzielania kredytu pod zastaw
papierów wartościowych: 0,10
– udzielanie takiego kredytu
zaka-zane rządowi 1,00
– udzielanie takiego kredytu dozwolone, ale podlega ograni-czeniom co do kwoty lub udziału procentowego (np. do 15%
docho-dów rządu) 0,67
– udzielanie takiego kredytu pod-lega zakumulowanemu ograni-czeniu udziału procentowego (np.
pożyczki mogą przekroczyć 15%
dochodów rządu lub są określone
jako część dochodów rządu) 0,33
– nie ma prawnych ograniczeń odnośnie do takiego kredytu; wy-sokość jego podlega okresowym negocjacjom pomiędzy rządem
i bankiem centralnym 0,00
D3. Kto decyduje o kontroli wa-runków udzielania kredytu (termi-nach płatności, oprocentowaniu, wysokości kredytu podlegającego odpowiednim ograniczeniom
prawnym)? 0,10
– bank centralny ustala terminy i warunki udzielania kredytu
rządowi 1,00
Grupy, zmienne, wagi i współczynniki prawnej niezależności banku centralnego
Lp. Grupa Opis zmiennej Waga
Współczyn-nik
1 2 3 4 5
– warunki udzielania kredytu przez bank centralny rządowi są określone prawnie lub bank cen-tralny ma prawne upoważnienie
ustanowienia tych warunków 0,67
– prawo pozostawia decyzję co do udzielenia kredytu przez bank centralny rządowi negocjacjom pomiędzy bankiem centralnym
i władzą wykonawczą 0,33
– władza wykonawcza sama decyduje o warunkach udzielane-go kredytu przez bank centralny rządowi i ustanawia je dla banku
centralnego 0,00
D4. Typ ograniczenia, jeżeli takie
ograniczenie istnieje: 0,025
– ograniczenie określone jako
absolutna wysokość gotówki 1,00
– ograniczenie określone jako odsetek kapitału banku central-nego lub innych pasywów banku
centralnego 0,67
– ograniczenie określone jako
odsetek dochodów rządu 0,33
– ograniczenie określone jako
odsetek wydatków rządu 0,00
D5. Termin płatności kredytu udzielonego rządowi przez bank
centralny: 0,025
Grupy, zmienne, wagi i współczynniki prawnej niezależności banku centralnego
Lp. Grupa Opis zmiennej Waga
Współczyn-nik
1 2 3 4 5
– termin płatności kredytu banku centralnego ograniczony
maksy-malnie do 6 miesięcy 1,00
– termin płatności kredytu banku centralnego ograniczony
maksy-malnie do 1 roku 0,67
– termin płatności kredytu banku centralnego ograniczony –
powy-żej roku 0,33
– nie ma prawnie ustanowionych górnych granic dla terminów
płat-ności kredytu banku centralnego 0,00
D6. Ograniczenia co do stóp procentowych, przy których bank
centralny udziela kredytu rządowi: 0,025 – stopa procentowa kredytu banku centralnego musi być rynkową
stopą procentową 1,00
– stopa procentowa kredytu banku centralnego nie może być niższa
od pewnego ustalonego pułapu 0,75
– stopa procentowa kredytu banku centralnego nie może przekroczyć
pewnego pułapu 0,50
– nie ma prawnych przepisów dotyczących stopy procentowej
kredytu banku centralnego 0,25
– prawo nie wymaga oprocento-wania kredytu banku centralnego
dla rządu 0,00
Grupy, zmienne, wagi i współczynniki prawnej niezależności banku centralnego
Lp. Grupa Opis zmiennej Waga
Współczyn-nik
1 2 3 4 5
D7. Zakaz kupowania przez bank centralny papierów wartościowych rządu na rynku pierwotnym 0,025
– tak 1,00
– nie 0,00
D8. Kto jest potencjalnym
kredy-tobiorcą banku centralnego? 0,05
– tylko rząd centralny 1,00
– rząd centralny i rządy lokalne oraz wszystkie polityczne szczeble
rządu 0,67
– wymienione powyżej instytucje
oraz przedsiębiorstwa publiczne 0,33
– wszystkie powyżej wymienione
instytucje oraz sektor prywatny 0,00
Źródło: G. Paluszak, Pojęcie niezależności banku centralnego i jej typy, [w:] W. Przybylska-Kapuściń-ska (red. nauk.), Bankowość w okresie przemian systemowych. Wybrane zagadnienia, Poznań 1998, s. 22–28 oraz A. Cukierman, S. Webb, B. Neyapti, Measuring the Independence of Central Banks and Its Eff ect on Policy Outcomes, „Th e World Bank Economic Review”, 1992, vol. 6, nr 3, s. 358–359, http://www.cedeplar.ufmg.br/economia/disciplinas/ecn933a/crocco/Operacao_governanca_Ban-cos_Centrais/CUKIERMANAWEBBNEYAPTIMeas.pdf (31.12.2012)