Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku

W porównaniu z innymi państwami postsocjalistycznymi Polska stosunko-wo późno przyjęła nową Ustawę Zasadniczą. Konstytucja Rzeczypospolitej Pol-skiej została uchwalona 2 kwietnia 1997 roku w trzecim czytaniu przez Zgroma-dzenie Narodowe zdecydowaną większością głosów. Na 497 głosujących posłów i senatorów 451 była za, przeciwko – 40, a 6 wstrzymało się od głosu. Naród przyjął nową konstytucję w referendum 25 maja 1997 roku stosunkowo

niewiel-117 H. Gronkiewicz-Waltz, Bank…, s. 103–104.

118 C. Kosikowski, Gospodarka i fi nanse publiczne w nowej Konstytucji, „Państwa i Prawo”, 1997, nr 11–12, s. 148–149.

ką przewagą głosów, przy frekwencji ledwie przekraczającej 42% ogółu upraw-nionych obywateli¹¹⁹. Konstytucja weszła w życie 17 października 1997 roku.

Twórcy polskiej konstytucji przyjęli standard mówiący o konieczności okre-ślenia ustroju gospodarczego w ustawie zasadniczej dla uregulowania ustroju państwa. W rozdziale I Konstytucji RP pt. „Rzeczpospolita” znajduje się określe-nie wartości stanowiących podstawę ustroju gospodarczego państwa polskiego.

W art. 20 wymienia się bowiem społeczną gospodarkę rynkową, wolność dzia-łalności gospodarczej, własność prywatną oraz solidarność, dialog i współpra-cę partnerów społecznych¹²⁰. Twórcy konstytucji również w sposób szeroki po-traktowali aspekt fi nansów publicznych w przepisach konstytucyjnych. Zabieg ten jest właściwy głównie z powodu specyfi ki prawa fi nansowego, które nie jest skodyfi kowane, nawet w części ogólnej, wyrażającej podstawowe zasady i insty-tucje fi nansowe. Przepisy konstytucyjne dotyczące fi nansów publicznych muszą więc mieć charakter zasad ogólnych, które służą tworzeniu, stosowaniu i ocenie prawodawstwa zwykłego. W nowej konstytucji zakres przepisów poświęconych zagadnieniom fi nansowym wypełnia europejskie oraz światowe standardy kon-stytucyjne. Postanowienia te znajdują się w różnych rozdziałach konstytucji, z których jeden (rozdział X) jest poświęcony wyłącznie fi nansom publicznym.

Pod względem przedmiotowym konstytucja normuje cztery grupy zagadnień fi nansowych:

1. prawodawstwo fi nansowe (art. 84, 89, 118, 123, 168, 190, 216, 217, 221–225);

2. daniny publiczne (art. 84, 123, 167, 168, 217);

3. budżet państwa (art. 146, 190, 204, 219–226);

4. centralny bank państwa i polityka pieniężna (art. 204 i 227)¹²¹.

Należy zwrócić szczególną uwagę na fakt, że po raz pierwszy w powojen-nym ustawodawstwie zagadnienie bankowości centralnej stało się przedmiotem regulacji nie tylko dotyczącej konkretnie ustawy, ale regulacji w ustawie zasad-niczej. Po raz pierwszy w Polsce bank centralny został ustanowionym konstytu-cyjnym organem państwa. Tym samym okres ewolucji, przeobrażeń i szukania najlepszego usytuowania dla polskiego banku centralnego został zakończony wpisaniem go do ustawy zasadniczej. Dopełnieniem przepisów konstytucji stała się nowa ustawa o Narodowym Banku Polskim z 29 sierpnia 1997 roku, która obowiązuje od 1 stycznia 1998 roku i jest kolejnym elementem reformy ustawo-dawstwa bankowego w Polsce. Nowa konstytucja wprowadziła nową jakość do funkcjonowania Narodowego Banku Polskiego. Oprócz wskazywanego już pod-niesienia rangi banku centralnego do konstytucyjnego organu państwa dokona-no zasadniczej zmiany merytorycznej, wpisując w art. 227 ust. 1, że NBP jako

119 P.  Winczorek, Uwarunkowania prac nad nową Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, „Pań-stwo i Prawo”, 1997, nr 11–12, s. 18.

120 C. Kosikowski, Gospodarka…, s. 149.

121 Ibidem, s. 156–157.

centralnemu bankowi państwa przysługuje wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. W ten sposób Sejm został po-zbawiony formalnego wpływu na kwestię określania założeń polityki pieniężnej.

Przepis ten wraz z treścią art. 220 ust. 2 konstytucji, który stwierdza, że ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania defi cytu budżetowego przez za-ciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa¹²², stanowi istotną zmianę w niezależności NBP. To z kolei musiało za sobą pociągnąć zmiany w zasadach kierowania bankiem centralnym, dotychczasowa formuła jednoosobowego kierownictwa została zmieniona na kolegialne podejmowanie decyzji w NBP.

Art. 227 konstytucji ustanawia trzy organy NBP. Są nimi: Prezes NBP, Rada Po-lityki Pieniężnej i Zarząd NBP. Tak więc w miejsce jednego organu wprowadzo-no trzy, w tym zupełnie wprowadzo-nowe ciało, jakim jest Rada Polityki Pieniężnej. Można powiedzieć, że konstytucja w jednym artykule przesądziła o kształcie polskiego banku centralnego i jego podstawowych zadaniach¹²³. W literaturze przedmio-tu pojawia się stanowisko, iż ustawa zasadnicza zbyt szczegółowo potraktowała przepisy o NBP, co może – w ocenie autorów – skutkować trudnościami w do-konaniu poważniejszej zmiany w funkcjonowaniu NBP oraz zachęcać do kwe-stionowania treści nowej ustawy o NBP. Chodzi w szczególności o konstytucyjne wyodrębnienie organów NBP oraz określanie jego funkcji w ustawie zasadni-czej¹²⁴.

Organizację i zasady działania NBP oraz szczegółowe zasady powoływania i odwoływania jego organów określa ustawa z 29 sierpnia 1997 roku o Narodo-wym Banku Polskim. W pierwszym artykule stanowi ona, że NBP jest „bankiem centralnym Rzeczypospolitej Polskiej” i dalej, iż podstawowym celem działalno-ści NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu, jeśli nie ogranicza to podstawowego celu NBP. Na-stępne artykuły rozdziału I – „Przepisy ogólne” – dotyczą szczegółowych zadań NBP, a w tym wyłącznego prawa emitowania znaków pieniężnych. Brak jest na-tomiast przepisu, który podkreślałby nową jakość w działalności NBP, mianowi-cie wyłączne prawo ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Jeśli chodzi o or-ganizację NBP, ustawa poza powtórzeniami z konstytucji określa szczegółowy tryb powoływania i odwoływania organów NBP, ich zadania i kompetencje¹²⁵.

Ustrojowa pozycja Narodowego Banku Polskiego jest wyrazem preferencji ustrojodawcy co do całego modelu bankowości przyjętego w Polsce. W modelu tym ustanawia się NBP jedynym bankiem w Polsce o statusie centralnego banku państwa oraz podkreśla, że tylko on może wypełniać funkcje charakterystyczne

122 Art. 240 konstytucji przewidywał, że w ciągu roku od dnia wejścia w życie konstytucji ustawa budżetowa mogła pokrywać defi cyt budżetowy przez zaciąganie zobowiązań w NBP.

123 S. Niemierka, Pozycja Prezesa NBP w „ustawach bankowych”, „Glosa”, 1998, nr 8, s. 7–8.

124 Porównaj: S. Niemierka, Pozycja..., s. 8 oraz C. Kosikowski, Gospodarka i fi nanse publiczne w nowej Konstytucji, „Państwa i Prawo”, 1997, nr 11–12, s. 161.

125 S. Niemierka, Pozycja…, s. 8.

dla centralnego banku państwa. Konstytucja zatem przyjęła dwustopniowy mo-del bankowości w Polsce, w którym istnieje jeden centralny bank państwa oraz inne banki komercyjne. Takie unormowanie musi być rozumiane jako antyte-za funkcjonowania NBP jako monobanku – modelu obecnego w cantyte-zasach PRL.

Określenie przez ustawę zasadniczą NBP jako centralnego banku państwa wska-zuje podmiot, do którego obsługi został ten bank powołany. Oznacza również, że NBP nie ma konstytucyjnie określonego monopolu na obsługę wszystkich fi nansów publicznych, ale ma obowiązek obsługiwania kasowego fi nansów pań-stwa (ale już nie innych podmiotów). Wreszcie, obsługa ta ma dotyczyć przede wszystkim budżetu państwa, skoro na ten ostatni składa się całość dochodów i wydatków państwa (art. 219 ust. 1 i 3 konstytucji). Współcześnie centralnym bankom państwa przypisuje się spełnianie trzech podstawowych funkcji: banku państwa, banku emisyjnego i banku banków. Podobną wizję Narodowego Banku Polskiego przyjął również polski ustrojodawca¹²⁶.