Problem defi cytu demokracji w ramach odpowiedzialności

Niezależny bank centralny, pomimo że realizuje cel uznawany za słuszny przez ogół społeczeństwa, jest w pewnym stopniu oddzielony od wpływu de-mokratycznie wybranego rządu. Rządy bowiem istnieją od wyborów do wy-borów, a bank centralny, aby osiągnąć cel stabilnego poziomu cen, potrzebu-je znacznie dłuższego czasu aniżeli okres kadencji rządu. Nie świadczy to, że niezależny bank centralny powinien się stać „państwem w państwie”. Grozi-łoby to wyłączeniem tej instytucji z demokratycznych reguł życia polityczno--gospodarczego. Zapobiega temu istnienie odpowiedzialności publicznej banku centralnego. Dlatego niezależny bank centralny nie powinien być zwolniony z politycznej kontroli i odpowiedzialności. Kontrola ta przybiera różne formy.

Od najbardziej powszechnych, jak rola środków masowego przekazu, których zadaniem jest informowanie społeczeństwa o działalności banku centralnego, do bardziej konkretnych zobowiązań, wynikających z przepisów prawa, gdzie organem kontrolującym jest parlament. Ponadto bank centralny, nie czekając na komentarze prasowe lub radiowe, sam może się poddać kontroli społeczeństwa, publikując w pewnych odstępach czasu informacje dotyczące swojego funkcjo-nowania. Kontrola parlamentu nie powinna jednak być wykorzystywana do

wy-331 30 marca 2007 roku Sejm znowelizował uchwałę powołującą bankową komisję śledczą: zakres działań komisji został ograniczony do badania nieprawidłowości w działaniach organów państwa w procesie przekształceń niektórych banków; komisja miała również badać m.in. prawidłowość i ce-lowość działań rządu, premiera, ministra fi nansów, ministra skarbu i ministra przekształceń włas-nościowych w procesie przekształceń sektora bankowego. Prace bankowej komisji śledczej zostały wznowione 17 kwietnia 2007 roku i trwały do 9 października 2007 roku, kiedy to na swoim ostatnim posiedzeniu komisja śledcza zakończyła pracę z powodu samorozwiązania Sejmu. Zob.: Stenogram z posiedzenia Komisji Śledczej do zbadania nieprawidłowości w działaniach organów Państwa w procesie przekształceń niektórych banków (nr 26), Kancelaria Sejmu Biuro Komisji Sejmowych Biuletyn nr 2383/V kad. 9.10.2007 r., http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/Main5?OpenForm&SPSB (31.12.2012).

wierania presji politycznej na bank centralny. Bank centralny nie może ulegać naciskom jakichkolwiek partii politycznych w parlamencie lub znajdujących się poza nim³³².

W dyskusji teoretycznej wskazuje się na następujące korzyści płynące z pod-dania banku centralnego publicznej ocenie:

− w swojej działalności bank centralny będzie się kierować właściwymi bodź-cami tylko wówczas, gdy jest zobowiązany do rozliczania się z jej rezultatów;

− jeśli w wyniku wyraźnego określenia kompetencji rząd traci dostęp do róż-nych kanałów nieformalnego, ukrytego lub automatycznego fi nansowania ze strony banku centralnego, to w obydwu przypadkach zwiększa się zakres de-mokratycznej kontroli. W konsekwencji podnosi się jakość polityki nie tylko pieniężnej, lecz także fi skalnej;

− bank centralny, który cieszy się zaufaniem i poparciem społecznym, będzie mógł prowadzić bardziej niezależnie politykę w odniesieniu do dłuższego horyzontu czasowego, co z reguły daje lepsze rezultaty ekonomiczne. Będzie mógł również bardziej skutecznie neutralizować krótkookresowe, proinfl acyj-ne oddziaływania polityki fi skalacyj-nej, motywowaacyj-ne czynnikami politycznymi³³³. Wydaje się, że zarówno ustawodawcy, jak i działający na podstawie nowych przepisów NBP, w niewystarczającym zakresie uwzględnili zależność, jaka wy-stępuje między niezależnością banku centralnego a demokratycznym nad nim nadzorem. Rozbieżność między tymi dwoma wymiarami działalności banku centralnego bardzo się zwiększyła wraz z przejściem NBP do strategii bezpo-średniego celu infl acyjnego. Logika strategii bezpobezpo-średniego celu infl acyjnego implikuje bowiem wyraźny wzrost znaczenia demokratycznej kontroli i przej-rzystości w działaniu banku centralnego i jednocześnie sprzyja pojawianiu się poglądów o celowości ograniczenia jego niezależności. Ataki na NBP najpraw-dopodobniej będą się utrzymywać dopóty, dopóki nie zostanie przywrócona sil-nie zakłócona równowaga między sil-niezależnością NBP a jego odpowiedzialnoś-cią. Może się to dokonać na dwa sposoby: albo przez ograniczenie niezależności NBP, albo przez wzmocnienie odpowiedzialności oraz zwiększenie przejrzy-stości. Ogólnie można stwierdzić, że pierwsza opcja jest w polskich warunkach mało atrakcyjna, ponieważ jej przyjęcie stanowiłoby zagrożenie dla stabilności makroekonomicznej. Zdecydowanie lepsza jest więc druga opcja, chociaż z jej realizacją wiąże się wiele problemów stanowiących w ostatnich latach przedmiot ożywionej dyskusji za granicą³³⁴.

Prawo polskie zapewnia NBP dużą niezależność. Twierdzi się nawet, że jest to niezależność, która sytuuje NBP w gronie najbardziej niezależnych banków centralnych w świecie. Nie ulega jednak wątpliwości, że działalność NBP i jego

332 G. Paluszak, Pojęcie…, s. 19–20.

333 A. Wojtyna, Szkice o polityce pieniężnej, Warszawa 2004, s. 237–238.

334 Ibidem, s. 219.

organów musi podlegać ocenie, ponieważ jest to działalność publiczna prowa-dzona w imieniu i na rzecz państwa. Problem leży natomiast w tym, kto i w jaki sposób ma oceniać działalność NBP, aby nie naruszać jego autonomii. W Polsce przyjęto zasadę, że część tej oceny dokonuje Sejm poprzez system różnych spra-wozdań składanych mu przez NBP. Najważniejsze z nich to:

− sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej, które Rada Polity-ki Pieniężnej ma obowiązek złożyć w ciągu pięciu miesięcy od zakończenia roku budżetowego (art. 227 ust. 6 konstytucji i art. 12 ust. 1 ustawy o NBP);

− roczne sprawozdanie z działalności NBP (art. 70 ustawy o NBP).

Istotne jest, że sprawozdania te nie podlegają zatwierdzeniu przez Sejm.

Zgodnie z obowiązującym Regulaminem Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej izba zapoznaje się z treścią tych sprawozdań, jak również mogą się one stać przedmio-tem obrad zgodnie z art. 124 i 169 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

W konsekwencji Sejm, realizując ten element oceny NBP i jego organów, zdaje się mieć nikłą możliwość wpływu na działania NBP. Kolejnym organem, który uczestniczy w nadzorze nad NBP, jest Rada Ministrów. To jej, zgodnie z art. 69 pkt 3, Prezes NBP przedstawia roczne sprawozdanie fi nansowe do zatwierdze-nia. Zaznaczyć jednak należy, iż badanie rocznego sprawozdania fi nansowego NBP jest dokonywane przez biegłego rewidenta wybranego przez Radę Polityki Pieniężnej (art. 69 pkt 1 ustawy o NBP), a więc rola Rady Ministrów ogranicza się jedynie do zatwierdzenia tego dokumentu. Warto przypomnieć, że w pier-wotnej wersji ustawy badaniem i oceną tegoż sprawozdania miała się zajmować komisja powołana przez Radę Ministrów na wniosek ministra fi nansów. Prze-pis ten został zmieniony na drodze ustawy z 18 grudnia 2003 roku i wskazuje na chęć ustawodawcy wprowadzenia niezależnej, przeprowadzonej przez spe-cjalistów kontroli fi nansowej NBP. Kolejnym organem uprawomocnionym do przeprowadzania kontroli nad działalnością NBP jest Najwyższa Izba Kontroli, która – zgodnie z art. 203 konstytucji oraz art. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kon-troli – kontroluje działalność banku centralnego z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności³³⁵.

Z przyjętych w Polsce rozwiązań prawnych wynika więc, że nadzór Sejmu i rządu nad działalnością NBP jest raczej skromny, a możliwości władczego od-działywania na zmianę prowadzonej przez NBP działalności są praktycznie żad-ne. Jednocześnie NBP nie podlega nadzorowi ze strony żadnego innego organu, oprócz kontroli ze strony Najwyższej Izby Kontroli. Tym samym NBP jest jed-nym z nielicznych podmiotów, które dysponują tak dalece idącą niezależnością instytucjonalną. Tymczasem na świecie znane są rozwiązania prawne, według których bank centralny jest wręcz podporządkowany bezpośrednio

parlamen-335 Kontrola NIK dotyczyła przede wszystkim realizacji przez Narodowy Bank Polski zadań związanych z obsługą budżetu państwa i gospodarką własną oraz wykonania założeń polityki pie-niężnej.

towi (Japonia, Kanada, Norwegia, USA) lub też jest nadzorowany za pośred-nictwem parlamentarnej komisji bankowej i odrębnie powoływanej komisji weryfi kacyjnej (np. w Szwecji). Rozwiązania te przewidują również sposoby roz-wiązywania sporów między centralnym bankiem państwa a organami państwa.

Tymczasem prawo polskie nie określa mechanizmów rozstrzygania sporów mię-dzy NBP a rządem, a zapewne procedury takie byłyby przydatne wobec pojawia-jących się w codziennej rzeczywistości ewentualnych kontrowersji³³⁶.