Pro i kontra autonomii banku centralnego

Występują dwie linie argumentacji na rzecz niezależności banku centralnego.

Pierwsza opiera się na analizie przyczynowo-skutkowej. Wskazuje się, że nie-zależny bank centralny jest bardziej odporny na oddziaływanie polityki, w tym politycznego cyklu wyborczego, wyrażającego się m.in. w presji na obniżanie stóp procentowych i zwiększanie podaży pieniądza ponad dopuszczalne granice, zwłaszcza w okresach poprzedzających wybory parlamentarne czy prezydenckie.

Zwraca się ponadto uwagę, że bank centralny uwolniony od presji politycznej może działać bardziej długofalowo, opierać swoje decyzje na obiektywnej ocenie sytuacji i realistycznych prognozach oraz racjonalnych przesłankach wyboru.

Tym samym lepiej może chronić stabilność pieniądza oraz przyczyniać się do rozwiązywania najistotniejszych problemów społeczno-ekonomicznych.

Druga linia argumentacji opiera się na badaniach korelacji między stopniem niezależności banku centralnego a stabilnością cen i ogólnymi wynikami osią-ganymi w gospodarce, a zwłaszcza w dziedzinie wzrostu gospodarczego, bilan-su handlowego, nowoczesności produkcji itp. Rzeczywiście korelacja pomiędzy tymi zmiennymi jest wysoka i wyraźnie wskazuje, że większej niezależności banku centralnego odpowiada niższe tempo wzrostu oraz lepsze wyniki makro-ekonomiczne²⁹⁰.

Wśród zwolenników niezależności banku centralnego tradycyjnie przywo-ływane są następujące argumenty popierające niezależność banku centralnego:

1. Argument ekonomiczny. Poprzez wzrost ilości pieniądza można osiągnąć krótkookresowe korzyści (wzrost zatrudnienia) za cenę późniejszej infl acji.

W typowym dla demokracji politycznym cyklu wyborczym politycy rządzą-cej partii mogą się zdecydować na wywoływanie krótkotrwałych boomów, aby zwiększyć szansę ponownego wyboru. Także w okresach między wybo-rami może się pojawić pokusa monetaryzacji defi cytu budżetowego zamiast podejmowania niepopularnych decyzji o podniesieniu podatków. Konieczne jest więc izolowanie banku centralnego od decyzji politycznych.

2. Argument techniczny. Dzięki przekazaniu bankowi centralnemu prawa do podejmowania decyzji powstaje możliwość skrócenia czasu niezbędnego do ich podejmowania, a więc także znacznego skrócenia okresu realizacji po-lityki pieniężnej. W idealnym przypadku o polityce pieniężnej miałoby decy-dować stale obradujące grono ekspertów, natychmiast podejmujące bieżące decyzje.

3. Argument polityczny. O porządku monetarnym mogą jedynie decydować oso-by niezainteresowane bezpośrednio, podobnie jak to jest w przypadku sądów i porządku prawnego. W rzeczywistości jednak nie jest możliwe zapewnienie personalnej autonomii. Oprócz tego bank centralny jest we współczesnym państwie częścią systemu polityczno-gospodarczego i w związku z tym nie jest ani apolitycznym gremium ekspertów, ani bezstronnym obserwatorem²⁹¹. Przy dyskusji na temat korzyści płynącej z autonomii banku centralnego na-stępujące motywy mogą przekonać antagonistów:

− ustanowienie banku jako niezależnego pełnomocnika do walki z infl acją może być dla rządu środkiem realizacji jego zobowiązań antyinfl acyjnych;

− niezależność banku centralnego daje większą gwarancję, że rząd nie będzie wykorzystywał polityki monetarnej do celów politycznych;

290 W. Baka, Niezależność…, s. 21–22.

291 J.  Pietrucha, Autonomia banku centralnego z punktu widzenia ekonomicznej teorii polityki,

„Bank i Kredyt”, 1994, nr 12, s. 16–17.

− niepoddawanie się monetaryzacji defi cytu budżetowego może sprzyjać wy-muszeniu na rządzie większej dyscypliny fi skalnej;

− niezależność banku centralnego zwiększa jego wiarygodność i powoduje zmniejszenie oczekiwania infl acyjnego²⁹².

Wsłuchując się w argumenty przeciwników niezależności banku centralne-go, napotkamy poniższe powody:

1. Argument prawny. Autonomiczny bank centralny jest ciałem obcym w de-mokratycznym systemie. Nie może istnieć organ władzy o tak dużych kom-petencjach, niepoddający się demokratycznej legitymizacji. Autonomia jest więc sprzeczna z podstawowymi zasadami państwa demokratycznego.

2. Argument ekonomiczny. Polityka pieniężna jest częścią polityki gospodar-czej. Nie może istnieć sytuacja, w której polityka gospodarcza prowadzona jest przez dwa niezależne od siebie organy, gdyż może to prowadzić do jej nieskuteczności²⁹³.

3. Argument ustrojowo-prawny. Niezależny bank centralny może się stać cia-łem obcym w demokratycznym społeczeństwie, gdyż nie jest poddawany demokratycznym procedurom. Ustosunkowując się do tego zarzutu, pod-kreśla się, że zagadnienie legitymizacji demokratycznej banku centralnego jest rozwiązywane poprzez demokratyczny tryb stanowienia prawa o banku centralnym, określanie statutu banku centralnego i powoływanie jego władz oraz monitorowanie i kontrolę działalności. Nadanie przez parlament ban-kowi centralnemu statutu instytucji niezależnej od rządu i innych organów państwowych nie wynika więc z jakiegoś „prawa naturalnego”, lecz jest wyra-zem demokratycznego wyboru dokonanego przez społeczeństwo.

4. Argument systemowy. Wskazuje się mianowicie, że polityka pieniężna jest częścią ogólnej polityki gospodarczej, wobec czego w państwie nie może być dwóch niezależnych ośrodków prowadzących politykę, jeden – ogólnogo-spodarczą (rząd), drugi – monetarną (bank centralny). Również odniesie-nie do tej kwestii odniesie-nie nastręcza większych problemów. Polityka pieniężna odniesie-nie jest bowiem zwyczajnym członem ogólnej polityki gospodarczej, tak jak np.

polityka fi skalna, polityka inwestycyjna itp. Poprzez kształtowanie stopy pro-centowej oraz podaży pieniądza, stanowiącego przedmiot polityki pienięż-nej, określane są warunki brzegowe dla całej polityki gospodarczej, których naruszenie mogłoby doprowadzić do zakłócenia równowagi gospodarczej i uruchomienia infl acji, co godziłoby w żywotne interesy społeczeństwa. I ta właśnie okoliczność uzasadnia status niezależności banku centralnego²⁹⁴.

292 A. Wojtyna, Za i przeciw, „Życie Gospodarcze”, 1994, nr 30, [w:] W.L. Jaworski (red.), Współ-czesny bank, Warszawa 1998, s. 72.

293 J. Pietrucha, Autonomia…, s. 17.

294 W. Baka, Niezależność…, s. 22–23.

Przeciwko niezależności banku centralnego wysuwane są również następu-jące zastrzeżenia:

− daleko idące uprawnienia banku centralnego ograniczają możliwość ela-stycznej reakcji polityki gospodarczej na wszelkie nieprzewidziane „szoki gospodarcze”;

− niezależność banku centralnego utrudnia znalezienie optymalnego rozwią-zania w zakresie działań na rzecz zmniejszenia bezrobocia;

− niezależność banku centralnego prowadzi do sztucznego separowania poli-tyki fi skalnej i monetarnej, a przecież skuteczność polipoli-tyki monetarnej zależy nie tylko od działań banku centralnego, lecz także od całokształtu polityki makroekonomicznej;

− niezależność banku centralnego miałaby sens wówczas, gdyby o porządku monetarnym mogły decydować osoby niezainteresowane w jego działaniu;

tymczasem we współczesnym państwie bank centralny jest częścią systemu polityczno-gospodarczego i w związku z tym nie jest ani apolitycznym gre-mium ekspertów, ani bezstronnym obserwatorem²⁹⁵.

Autonomia banku centralnego wywołuje wciąż żywe polemiki wśród eko-nomistów, prawników i politologów. Dzieje się tak, mimo że w praktyce zdaje się zwyciężać rozwiązanie pragmatyczne, polegające na udzieleniu bankowi cen-tralnemu znacznej autonomii przy wyborze strategii polityki pieniężnej. Warto również pamiętać, że niezależny bank centralny w czasie realizacji swoich statu-towych celów napotyka na swej drodze poważne problemy²⁹⁶, które mogą z jed-nej strony ograniczać jego niezależność, a z drugiej skutkować w nieefektywnie prowadzonej polityce pieniężnej:

1. Wiarygodność. Żeby bank stał się całkowicie wiarygodny, powinien móc li-czyć na bezwarunkowe poparcie rządu dla każdego swojego działania w sferze monetarnej. Co więcej, wiarygodność każdej składowej polityki gospodar-czej zależy w dużej mierze od tego, czy poszczególne składniki są odbierane jako wzajemnie z sobą zgodne, czy nie. Jeśli bank centralny i ministerstwo fi nansów idą różnymi drogami, wtedy niezależność tego pierwszego niewiele przydaje wiarygodności jego antyinfl acyjnemu zaangażowaniu.

2. Spięcia kontra harmonia. Jeśli, przykładowo, niezależny bank centralny ma się stać jedynym organem odpowiedzialnym za politykę stóp procentowych, podczas gdy odpowiedzialność za kursy walutowe pozostaje przy rządzie, ryzyko konfl iktów zdolnych zniszczyć wiarygodność jest oczywiste. Dzieje się tak również, gdy cel utrzymania infl acji w określonych rozmiarach jest w konfl ikcie z polityką budżetową i fi skalnymi celami rządu. Polityka stopy

295 J. Pietrucha, Autonomia…, s. 17.

296 Analizy głównych problemów niezależności banku centralnego dokonał brytyjski Tresury and Civil Service Committee.

procentowej, kursów walut i budżetowa nie mogą być rozdzielone. Ich wpro-wadzenie musi być harmonijne, tak by mogły się nawzajem wspierać.

3. Determinanty infl acji. Stabilność cen nie zależy wyłącznie od polityki pie-niężnej. Niezależny bank centralny, który by próbował za wszelką cenę utrzymać stabilność generalnego poziomu cen w obliczu, np. powszechnego wzrostu podatku VAT lub dewaluacji, wprowadzonych przez rząd z myślą o zwiększeniu konkurencyjności przemysłu krajowego, będzie bez wątpie-nia ryzykował narzucenie społeczeństwu takich wyrzeczeń, które spowodują utratę jakiejkolwiek wiarygodności jego polityki.

4. Współpraca między bankiem a skarbem. W większości memorandów przed-stawianych przez banki centralne proces decyzyjny w sferze polityki pie-niężnej jest ukazywany jako proces kooperacji. Naukowcy i praktycy często podkreślają konieczność współpracy między rządem i bankiem centralnym.

Najczęściej powtarzające się określenia występujące w tych materiałach to

„bliskie kontakty robocze”, „wzajemna koordynacja”, „społeczne partner-stwo” i „konsultacja”.

5. Realne skutki polityki pieniężnej. Decyzje dotyczące poziomu stóp procen-towych wpływają na rozmiar aktywności gospodarczej i poziom życia społe-czeństwa. Zatem niewybieralny organ może być odpowiedzialny za wprowa-dzanie polityki stóp procentowych w życie, ale nie za jej ustalanie²⁹⁷.