Zobowiązania, które narzuciło sygnatariuszom Porozumienie w sprawie rolnictwa, przedsta-wia się najczęściej jako konieczność ograniczenia wewnętrznych form wsparcia i subsydiów eksportowych oraz szerszego otwarcia rynku, przy czym najważniejsze jest to ostatnie. Dla rządów takie zobowiązania oznaczały utratę możliwości ilościowego ograniczania importu
37. Kodeksem wspólnie zarządzają FAO i WHO. Zob. www.codexalimentarius.net.
136
4. Utrwalanie nierówności: wielostronne umowy w handlu rolnym Światowa gospodarka żywnościowa
(np. za pomocą kwot importowych) i ograniczenie elastyczności w działaniach osłabiających konkurencyjną pozycję importowanych dóbr (np. poprzez ustalane samodzielnie cła). Za jedy-ne narzędzie polityczjedy-ne, które mogłoby powstrzymywać import, uznano zestandaryzowajedy-ne taryfy celne. Ustalono ich maksymalny pułap, zakładając, że w ostatecznym rozrachunku i tak zostaną zredukowane. Wyjątek stanowiła możliwość zablokowania importu, który byłby tru-jący dla środowiska lub zagrażał ludzkiemu zdrowiu. Oceny, czy tak w istocie jest, dokonywać miały instytucje sanitarne i fitosanitarne zgodnie z naukową wiedzą. Zdefiniowanie ryzyka było więc kwestią wielkiej wagi.
Wszelkie pozataryfowe ograniczenia, takie jak kwoty importowe, zostały zamienione w taryfy (w wyniku procesu nazwanego „taryfikacją”) przy zastosowaniu wzoru określającego ilościowo ich wpływ na ceny rynkowe. Nie zezwolono na wprowadzanie żadnych ograniczeń innego rodzaju. Standaryzacja taryf w ramach WTO gwarantowała, że zostaną one wyliczone w momencie, gdy towar pojawi się na granicy, na podstawie ceny fakturowej. Wcześniej wiele krajów określało je na podstawie szacunkowej ceny rynkowej zgodnie z definicją brukselską.
Cena fakturowa jest zwykle dużo niższa niż rynkowa, więc taryfy ustalane na jej podstawie są subtelnym sposobem zwiększania dostępu do rynku. Przyjęto także ambitne harmonogramy obniżania taryf celnych, które obejmowały większą ogólną redukcję (o 36% w ciągu sześciu lat w krajach rozwiniętych38 i o 24% w ciągu dziesięciu lat w krajach rozwijających się) oraz mniejsze minimalne obniżki stawek w ramach poszczególnych pozycji taryfowych (o 15% dla krajów rozwiniętych i o 10% dla rozwijających się). To pozostawiało rządom pewien zakres elastyczności. Zgodnie z tzw. miękką zasadą szczególnego i zróżnicowanego traktowania, któ-ra objęła kktó-raje najsłabiej rozwinięte i niektóre rozwijające się, nie musiały one zobowiązywać się do przyjęcia żadnego harmonogramu, zostały natomiast zmuszone do wyznaczenia górnej granicy celnej na wszystkie produkty na przyszłość (czyli ustalenia plafonów taryfowych).39 Plafony taryfowe to narzędzie dość elastyczne, wiele krajów rozwijających się ustaliło je więc na stosunkowo wysokim poziomie, znacznie powyżej rzeczywistego tempa liberalizacji w ra-mach programów dostosowania strukturalnego.
Zobowiązania wynikające z przyjęcia plafonów taryfowych nie przyspieszyły liberalizacji, ale były ograniczeniem elastyczności na przyszłość. Stały się więc bardzo wrażliwym punktem w dalszych negocjacjach, co wymaga szczegółowego omówienia. Stany Zjednoczone i Unia Europejska przewodzące negocjacjom w ramach WTO chętnie przedstawiały ten proces jako coś na podobieństwo końskiego targu: sprzedawca podaje cenę, nabywca ją zbija, targują się, wreszcie dochodzą do porozumienia i koń zmienia właściciela. Tutaj natomiast delegacje rzą-dowe spierają się, idą na obustronne ustępstwa, wreszcie dochodzi do wymiany. Najważniej-szym tematem negocjacji dotyczących handlu rolnego są ochrona granic i subsydia. W
Run-38. W niniejszym rozdziale zamiast określenia „kraje uprzemysłowione” będziemy używać określenia „kraje rozwinięte” – zgodnie z oficjalną terminologią, którą WTO posługuje się do różnicowania zobowiązań.
39. Plafon taryfowy to określona ilość lub wartość towarów przywożonych lub wywożonych z danego obszaru celnego, dla których ustalono obniżone stawki celne (– przyp. red.).
137 4. Utrwalanie nierówności: wielostronne umowy w handlu rolnym Światowa gospodarka żywnościowa
dzie Urugwajskiej kraje rozwinięte poczyniły relatywnie większe ustępstwa, zobowiązując się do ograniczenia subsydiów i ceł. Pamiętać jednak trzeba, że w większości krajów rozwijających się subsydia były minimalne – wskutek zadłużenia i warunków narzuconych w ramach mów dostosowania strukturalnego ich rządy właśnie wycofywały się z ewentualnych progra-mów wsparcia dla rolnictwa, nie miały więc z czego ustępować. Mogły jedynie ustalić wysoki pułap plafonów taryfowych i zezwolono im na stosunkowo niskie cięcia przeciętnych ceł, choć te i tak już ucierpiały na skutek warunków dostosowania strukturalnego. Stany Zjednoczone i Unia Europejska mogły więc głosić, że to one poszły na największe ustępstwa (przycinanie subsydiów) i oskarżać państwa rozwijające się o „jazdę na gapę” – o to, że korzystają one z do-brodziejstw nowych regulacji, a same niewiele wnoszą. Dzięki nałożeniu większej dyscypliny na system dotacji w krajach rozwiniętych, towary importowane z krajów rozwijających się są bardziej konkurencyjne. Wobec takich enuncjacji było jasne, że chociaż na razie zezwolono krajom rozwijającym się na powolniejszy proces redukcji ceł i wyższe plafony taryfowe w ra-mach Porozumienia w sprawie rolnictwa, te kwestie staną się celem przyszłych konferencji ministerialnych WTO, zwłaszcza że kraje rozwijające się (mimo zmian, jakie w polityce dwu-stronnej zaszły w wyniku dostosowania strukturalnego) trzymały w ręku jeszcze kilka innych kart przetargowych.
Zajmiemy się teraz dwoma kolejnymi obszarami ustaleń w ramach Porozumienia w spra-wie rolnictwa: sprawą subsydiów eksportowych i wsparcia wewnętrznego. Innymi słowy, omó-wimy pełną rażących nierówności sferę systemów subsydiowania rolnictwa. Argument, że Porozumienie stwarza bardziej sprawiedliwe podstawy dla rolnictwa, opierał się na tym, że postępującemu otwieraniu się rynków towarzyszyć będą wysiłki zmierzające do redukowania zniekształceń konkurencyjności spowodowanych subsydiami u największych eksporterów rol-nych na świecie, tzn. w Stanach Zjednoczorol-nych i Unii Europejskiej. Ponieważ rządom odbiera-no możliwość ochrony produkcji krajowej przed presją konkurencji zewnętrznej, zobowiązaodbiera-no się do ograniczenia subsydiów generujących tanie nadwyżki żywności, które odpowiedzialne były za obniżanie cen na światowym rynku. Należy tu zauważyć, że teoretycznego uzasadnie-nia dla ograniczauzasadnie-nia subsydiów dostarczali nie tylko bardziej postępowi krytycy światowej go-spodarki żywnościowej (którzy nie występowali przeciwko rządowemu wsparciu dla rolnictwa jako takiemu, tylko przeciwko jego obecnej formie), lecz także przedstawiciele drugiego krań-ca ideologicznego spektrum, mianowicie zwolennicy neoliberalnej teorii handlu. Uważali oni interwencje rządu za czynnik zakłócający konkurencyjne działanie rynków i sprzeczny z logiką liberalizacji oraz teorią przewagi komparatywnej (Johnson 1998). Kiedy będziemy się przyglą-dać dyskusji przeciwników WTO na temat tego, jaki powinien być główny cel ich protestów, zobaczymy, jak wielkie znaczenie ma sprawa subsydiów rolnych.
Argumenty za liberalizacją handlu rolnego ściśle wiązały się ze sprawą ograniczania sub-sydiów jako takich, a apele o sprawiedliwość w ramach Porozumienia w sprawie rolnictwa odnosiły się do nałożenia większej dyscypliny na dotacje amerykańskie i europejskie. Wpraw-dzie wiele dotacji dla rolnictwa uznano za dopuszczalne, jednakże legalnie nie mogły być one wykorzystywane jako podstawa ochrony przed agroeksportem z krajów stosujących subsydia.
Ta kwestia będzie miała zasadnicze znaczenie dla dalszych dyskusji nad Porozumienia w
spra-138
4. Utrwalanie nierówności: wielostronne umowy w handlu rolnym Światowa gospodarka żywnościowa
wie rolnictwa. Zważywszy, że finansowy ciężar subsydiów rolnych był powodem, dla którego rolnictwo włączono w wielostronne negocjacje handlowe, osiągnięte rezultaty mogą budzić zdziwienie. Polityczne zainteresowanie obcinaniem subsydiów nie pojawiło się z próżni. Stany Zjednoczone i Unia Europejska dostrzegały gospodarcze i strategiczne znaczenie eksportu rolnego, a ponadto miały zobowiązania wobec korporacji i wielkich producentów rolnych. Ich negocjatorzy musieli się więc napracować, żeby przedstawić zniuansowaną obronę strategii subsydyjnych. W ramach Rundy Urugwajskiej, ale i poza nią, broniono własnych systemów subsydiów rolnych metodami raczej cynicznymi: odpierano zarzuty (werbalizowane przede wszystkim przez Grupę z Cairns), krytykując system subsydyjny drugiej strony, a przy okazji zmniejszając zakres własnych zobowiązań do ich redukcji.
Od strony technicznej systemów subsydiów w rolnictwie broniono w oparciu o wąską definicję tego, co określano mianem dotacji problematycznych, czy też „zakłócających handel”.
Takie dotacje zobowiązano się zredukować, przy czym kraje bogate miały to zrobić szybciej i w większym zakresie niż kraje rozwijające się. Rzecz jasna za najbardziej zakłócające handel uznano subsydia eksportowe. Niektórych ich form zakazano, inne włączono do tzw. kategorii bursztynowej (nazwano ją tak przez analogię z pomarańczowym światłem w sygnalizacji ru-chu, które oznacza „zwolnij”) i zobowiązano się je zredukować. Zakres cięć subsydiów ekspor-towych należących do kategorii bursztynowej wyliczono na podstawie ich średniego rocznego poziomu w latach 1986–90 i określono zarówno w odniesieniu do wartości całkowitej (36%
w ciągu sześciu lat w krajach rozwiniętych i 24% w ciągu dziesięciu lat w krajach rozwijających się), jak i do wolumenu subsydiowanego eksportu (21% w ciągu sześciu lat w krajach rozwinię-tych i 14% w ciągu dziesięciu lat w krajach rozwijających się). Zobowiązania te nie dotyczyły krajów najmniej rozwiniętych, które w ogóle nie miały się z czego wycofywać.
To, że subsydia eksportowe na produkty rolne są czynnikiem zakłócającym handel i na-leży je redukować, nie budzi kontrowersji. Inaczej ma się sprawa z innymi rodzajami dotacji.
Wielka ich część w ogóle nie dotyczy eksportu, tylko stanowi formę wsparcia wewnętrzne-go dla rolnictwa. W ramach Porozumienia w sprawie rolnictwa wsparcie wewnętrzne znala-zło się w kategoriach: bursztynowej, zielonej („jedź”) i niebieskiej. Do kategorii bursztynowej włączono te jego formy, które miały wysyłać sztuczne sygnały (niezgodne z „naturalnymi”
sygnałami rynku) zachęcające do nadprodukcji i tym samym zakłócające handel. Odpowie-dzialnością za zakłócenia w handlu obarczano zarówno nadwyżki zalewające globalne rynki, jak i to, że wsparcie stanowiło przeszkodę dla konkurencji w imporcie. W tej grupie znalazły się subsydia bezpośrednio złączone z produkcją, tzn. takie, gdzie wzrost produkcji pociąga za sobą zwiększone dopłaty dla rolników, np. mechanizm cen gwarantowanych (rodzaj pomocy, której wielkie korporacje sprzeciwiały się od dawna). Ograniczanie wsparcia wewnętrznego ujętego w kategorii bursztynowej zaczęło się od zgrupowania form pomocy zależnych i nieza-leżnych od upraw pod nazwą Łącznego Zagregowanego Wskaźnika Wsparcia. Średni roczny Łączny Zagregowany Wskaźnik Wsparcia został ustalony w odniesieniu do lat 1986–88. Kraje rozwinięte zobowiązały się do zmniejszenia jego poziomu o 20% w ciągu sześciu lat, zaś kraje rozwijające się – o 13% w ciągu dziesięciu lat. Maksymalny poziom wsparcia w kategorii bursztynowej obliczono w odniesieniu do wartości całkowitej produkcji rolnej i ustalono na
139 4. Utrwalanie nierówności: wielostronne umowy w handlu rolnym Światowa gospodarka żywnościowa
poziomie 5% dla krajów rozwiniętych i 10% dla krajów rozwijających się. Wiązała się z tym zapowiedź, że przyszłe konferencje ministerialne będą chciały zająć się dalszą redukcją cia w tej kategorii. Kraje najmniej rozwinięte, w których nie istniało żadne znaczące wspar-cie państwowe, na mocy tzw. miękkiej zasady szczególnego i zróżnicowanego traktowania zostały zwolnione ze zobowiązań podjętych w ramach Rundy Urugwajskiej. Zadbano tylko o to, by w przyszłości nie mogły wprowadzać podobnych form pomocy powyżej szczegółowo określonego poziomu.
Utrzymywano, że zróżnicowanie kategorii pozwala oddzielić wsparcie, które ma zły wpływ na produkcję (pobudza ją ponad to, na co wskazują sygnały rynku) i handel (zakłóca przewagę komparatywną) i dlatego wymaga środków dyscyplinujących, od takiego, które dla produkcji jest neutralne, a handel zakłóca w minimalnym stopniu lub wcale, więc ograniczać go nie trzeba. W rzeczywistości jednak wpływ subsydiów nie jest do końca zbadany i mieści się gdzieś pomiędzy tymi skrajnościami. Nawet te, które wydają się neutralne, mogą mieć destabilizujące skutki. Tymczasem większość dotacji wepchnięto do kategorii zielonej, której nie objęto zobowiązaniami do redukcji ani środkami wyrównawczymi. Całości tych ustaleń objętych przedziwną nazwą „klauzuli pokoju” aż do 2003 roku nie można było prawnie za-kwestionować. Do kategorii zielonej trafiła ogromna grupa dotacji: wsparcie dla badań na-ukowych, pomoc w walce ze szkodnikami i chorobami, rozbudowa infrastruktury, programy krajowej pomocy żywnościowej, usługi inspekcyjne, marketing i promocja, tworzenie rezerw publicznych dla celów bezpieczeństwa żywnościowego, środki na pomoc w wypadku kata-strof naturalnych, systemy ubezpieczenia upraw i dochodów, a także pewne formy subsydiów bezpośrednich dla rolników „niezwiązane” z bieżącą produkcją czy cenami, takie jak zasiłek do-chodowy, pomoc państwa w restrukturyzacji produkcji czy inicjatywach obejmujących ochro-nę środowiska i pomoc regionalną. Subsydia ujęte w kategorii niebieskiej również wyłączono spod dyscypliny Porozumienia w sprawie rolnictwa. Obejmowały one programy ograniczające podaż, takie jak wypłaty za ugorowanie ziemi, żeby mogła się zregenerować (ta praktyka przez długi czas była na celowniku korporacji rolnych, co doprowadziło do jej całkowitej eliminacji w Stanach Zjednoczonych), czy środki na wsparcie rolne i rozwój terenów wiejskich w krajach rozwijających się, gdzie w ogóle poziom pomocy państwa był niski.
Innym niezwykle ważnym środkiem zapewnienia ponadnarodowym korporacjom rol-nym kontroli nad światową gospodarką żywnościową w ramach WTO (choć niepowiązarol-nym z ograniczeniami narzucanymi w Porozumieniu w sprawie rolnictwa) było podpisanie Poro-zumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (TRIPS). Również w tej sprawie rolę główną odegrali negocjatorzy ze Stanów Zjednoczonych, którzy wymusili na rządach innych państw wprowadzenie bardziej restrykcyjnych praw ochrony patentowej.
Wysuwali argument, że należy zabezpieczyć zyski z wyłącznej czasowej dzierżawy technolo-gicznej, by stworzyć w ten sposób bodźce zachęcające do inwestowania w badania naukowe.
Zwięźle ujęło to kierownictwo Monsanto w cytowanym często zdaniu: „Przemysł zidentyfiko-wał główny problem handlu międzynarodowego, wypracozidentyfiko-wał rozwiązanie, nadał mu formę konkretnej propozycji, a potem sprzedał ją naszemu rządowi i rządom innych państw”. Ochro-na prawOchro-na innowacji Ochro-naukowych ozOchro-nacza, że traktujemy je jak towar, a nie dobro publiczne.
140
4. Utrwalanie nierówności: wielostronne umowy w handlu rolnym Światowa gospodarka żywnościowa
Porozumienie w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej rozszerzyło ich ochronę, a także poszerzyło zakres tego, co można uznać za własność intelektualną tak, by pomieściły się tam np. manipulacje genetyczne. Pomogło więc wielkim korporacjom kształ-tować sytuację, gdy rolnicy muszą się zaopatrywać w nasiona na rynku, i wyraźnie pokazało, jak bardzo są one ważne w kontrolowanej przez koncerny sieci komponentów niezbędnych w uprzemysłowionym rolnictwie.