Ukryci przed światłem reflektorów negocjatorzy ze Stanów Zjednoczonych, Unii Europejskiej, Australii, Brazylii i Indii (dwa ostatnie kraje zostały wybrane, by reprezentować G-20+) opra-cowali zasady wznowienia obrad WTO. W lipcu 2004 roku ogłosili, że udało im się „wznowić”
Rundę z Doha. Stało się to możliwe dzięki temu, że Stany i Unia obiecały ograniczyć subsydia, a kraje rozwijające się zobowiązały się w zamian za to do podjęcia negocjacji na temat dalszej liberalizacji handlu w rolnictwie i innych sektorach (w tym także do rozmów o formule cięcia taryf celnych, która miała objąć znacznie ostrzejsze redukcje wyższych ceł niż niższych). To, że takie spotkania w małej grupie tzw. Pięciu Zainteresowanych Stron (Five Interested Parties, FIPs) mogły doprowadzić do wznowienia negocjacji mimo wcześniejszego impasu i przygoto-wać ramy dla następnej Konferencji Ministerialnej, było zdumiewające. W tej sytuacji nie da się już obronić tezy, że WTO jest demokratycznym forum międzynarodowym.
Każda ze stron otrąbiła własne zwycięstwo. To, co uzyskały Brazylia i Indie, nie miało nic wspólnego z obietnicami nadania nowego kształtu regulacjom handlowym w imię interesu klas pracujących. Oba kraje bowiem skupiły się na wykazaniu, że regulacje te są wypaczone w odniesieniu do eksporterów z krajów rozwijających się (a więc nie rzesz drobnych rolni-ków). Negocjatorzy z Brazylii szczycili się tym, że udało im się uzyskać zapewnienie (choć bez żadnych konkretnych zobowiązań) ograniczenia bezpośrednich subsydiów eksportowych, ale ponieważ Brazylia nie należy do grona dużych importerów żywności, nie miało to większe-go znaczenia dla miejscowych drobnych rolników. Indyjscy newiększe-gocjatorzy chwalili się tym, co uzyskali dla sektora nowoczesnych technologii i usług, choć nie udało im się zagwarantować specjalnych środków ochrony dla rolnictwa. Krajowe media atakowały ich za to, że poświęcili rolników na rzecz nowej gospodarki. To osobliwe genewskie spotkanie tchnęło nowe życie w Rundę z Doha, ale nie rozwiązywało napięć, które burzliwie ujawniły się podczas Konferencji Ministerialnej w Hongkongu w 2005 roku.
Chociaż konferencja hongkońska nie przyciągnęła takiej uwagi, jak te w Seattle i Cancún, rozmowy miały równie wysoką temperaturę. G-20+ znów stała się potężną siłą negocjacyj-ną, choć jej członków mocno podzieliła kwestia specjalnych środków ochrony. Takie potęgi agroeksportowe, jak Tajlandia czy Argentyna, chciały formułować je restrykcyjnie, natomiast inne państwa (Indie, Indonezja czy Filipiny) dążyły do bardziej liberalnego ich ujęcia. Indie znów broniły stanowiska, że rządy państw rozwijających się powinny zachować znaczną ela-styczność w związku z ochroną wewnętrznych rynków rolnych. Wskazywały na liczebność populacji żyjącej z roli i obawy związane z kwestią bezpieczeństwa żywnościowego. Jasno dawały do zrozumienia, że tym razem nie zamierzają poświęcać tych interesów w imię dalszej liberalizacji. Przedstawiciele Indii uparcie powracali do początkowych obietnic, zgodnie z któ-rymi ta runda negocjacji miała dotyczyć rozwoju Południa. Podkreślali, że skupiać się powinna raczej na sposobach naprawy pierwotnej nierównowagi niż na dalszym otwieraniu rynków rozwijającego się świata. Inne bloki krajów rozwijających się wystąpiły ramię w ramię przeciw pomysłom Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej. Przekonywały, że nie są zainteresowane
„końskim targiem” i że w polityce ustępstw brzemię zobowiązań rozkłada się nierówno.
Posił-156
4. Utrwalanie nierówności: wielostronne umowy w handlu rolnym Światowa gospodarka żywnościowa
kowały się opracowaniami Banku Światowego i agend ONZ, w których przewidywano, że pla-ny liberalizacji handlu proponowane w negocjacjach WTO przyniosą większe korzyści krajom rozwiniętym niż większości krajów rozwijających się, a beneficjentów w świecie rozwijającym będzie zaledwie garstka, podczas gdy kraje najbiedniejsze tylko ucierpią.
I znów doszło do impasu, choć w przeciwieństwie do Cancún negocjacje nie zamarły.
Państwa rozwijające się poszły na ustępstwa w sprawie dostępu do rynku rolnego, a w zamian uzyskały jeszcze bardziej mgliste obietnice ograniczenia amerykańskich i europejskich subsy-diów w nadchodzącej dekadzie. Znów pojawiły się jednak przeszkody. Stany Zjednoczone nie zrobiły de facto nic, żeby ograniczyć swoje zakłócające handel subsydia wewnętrzne (znowu nie zdefiniowano tego pojęcia), ale głośno krytykowały specjalne środki ochrony i nawoływały do szerszego otwarcia rynków zagranicznych. Unia Europejska nie wykazała woli ograniczenia swoich selektywnych barier rynkowych w rolnictwie. Duże kraje rozwijające się niechętnym okiem patrzyły na redukcję ceł na produkty przemysłowe i rolne oraz otwarcie rynków na usługi. Wrócił konflikt między Stanami a Unią w sprawie GMO (główny amerykański negocja-tor do spraw rolnictwa zasiadał wcześniej w fotelu prezesa American Seed Trade Association i zajmował wysokie stanowisko w kierownictwie DeKalb, firmy produkującej GMO). Wyrazem tego konfliktu była m.in. skarga wniesiona przez Stany Zjednoczone do WTO. Stany chcia-ły w ten sposób ograniczyć możliwość ustanawiania praw dotyczących GMO przez rządy innych państw. Była to kolejna próba zdyskwalifikowania wysuwanych powszechnie nauko-wych i etycznych obiekcji wobec organizmów modyfikowanych genetycznie. Brak postępów w sprawie zwiększania dostępności rynkowej sprawił, że Stany straciły zainteresowanie rundą i zwróciły się w stronę umów bilateralnych i subregionalnych, które pozwalały im lepiej za-bezpieczać własne interesy.
W lipcu 2006 roku negocjacje przeniesiono z powrotem do Genewy, a do grona „Pięciu Zainteresowanych Stron” (nazywanego teraz G-6) dołączyła Japonia. Rezultaty rozmów przed-stawiały się odmiennie niż dwa lata wcześniej. W sprawie subsydiów rolnych oraz ceł rol-nych i przemysłowych nastąpił kolejny impas. W tej sytuacji Pascal Lamy, ówczesny główny negocjator z ramienia Unii Europejskiej, który objął potem stanowisko szefa WTO, oznajmił, że Runda z Doha zostaje zawieszona: „Nie ma co owijać w bawełnę. Sytuacja jest tragiczna”.
Nie jest jasne, czy Lamy i inni główni aktorzy tego spektaklu spodziewali się, że zawiesze-nie rozmów będzie zaledwie krótką przerwą w negocjacjach, dramatyczną pauzą, chwilą do namysłu, czy też przewidywali długotrwałe zamrożenie kontaktów w ramach WTO. Według
„The Economist”, gorącego zwolennika liberalizacji, zawieszenie oznaczało prawdopodobnie
„ostateczne fiasko Rundy z Doha”. Gazeta ostrzegała, że „brak zaangażowania w handel wie-lostronny, który pogrążył Rundę z Doha, na dłuższą metę zacznie podkopywać cały system handlu”, co uznał za „największe jak dotąd zagrożenie dla powojennego kształtu handlu świa-towego” („The Economist” 2006a, s. 11). Innaczej zinterpretował to Brazylijczyk Celso Amorim, jeden z najgłośniejszych oponentów w Cancún, a później członek obozu „odnowy”. Nazwał on zawieszenie rundy „rozczarowaniem”, WTO zaś organizacją „niezastąpioną”. Również dla Oxfamu, kolejnego jawnego zwolennika reformowania organizacji, taki rezultat był „tragiczny”.
Słowa o „rozczarowaniu” i „tragedii” przywodziły na myśl panujące swego czasu przekonanie,
157 4. Utrwalanie nierówności: wielostronne umowy w handlu rolnym Światowa gospodarka żywnościowa
że choć każdy wybór jest zły, a negocjacje są męką, WTO powinna działać nadal. W odniesie-niu do rolnictwa słowa te pokazywały, jak wielkie znaczenie niektórzy przypisywali wzrostowi dyscypliny w ograniczaniu amerykańskich i europejskich subsydiów oraz selektywnego pro-tekcjonizmu. Widać było także, jak wiele lęku budzi wzrost znaczenia dwustronnych i regio-nalnych umów handlowych, które postrzegano jako bardziej podatne na wypaczenia i bardziej niekorzystne dla mniejszych lub biedniejszych krajów.
Całe to biadolenie nie trwało długo, niebawem bowiem po raz kolejny negocjacje wzno-wiono. W lutym 2007, jakieś pół roku po tym, jak Lamy ogłosił, że „sytuacja jest tragiczna”, stwierdził on śmiało, że „od dawna okoliczności polityczne nie były równie sprzyjające za-kończeniu rozmów jak obecnie. Przywódcy polityczni na całym świecie jasno chcą, żebyśmy znów zabrali się do dzieła. My z kolei potrzebujemy ich stałego zaangażowania”. Dlatego bez względu na to, czy ktoś wierzy, że WTO można zreformować tak, by służyła potrzebom biednej większości w krajach rozwijających się, czy też nie podziela tej wiary, wygląda na to, że w najbliższej przyszłości organizacja wciąż będzie miała ważny głos w debacie na temat tego, jaki kierunek nadać światowej gospodarce żywnościowej.
Podsumowanie
Jeśli chcemy zrozumieć, jakie główne siły doprowadziły do powstania WTO i szukają sposo-bów, by poszerzyć jej władzę, trzeba z jednej strony przyjrzeć się działaniom rządów, a z dru-giej zrozumieć, że Światowa Organizacja Handlu jest przede wszystkim organem stworzonym w interesie ponadnarodowego kapitału. Rządy prowadzą negocjacje i podpisują umowy, ale nie dajmy się zwieść. Za ich działaniami ukrywają się często interesy wielkich korporacji. Dzięki skutecznym naciskom wielkie koncerny rolne są w stanie wpływać na kształt wielostronnych programów negocjacyjnych i procesu ustanawiania reguł. Ten splot państwa i kapitału najle-piej widać w Stanach Zjednoczonych, kraju, który „The Economist” eufemistycznie nazywa „spi-ritus movens wcześniejszych rund handlowych” („The Economist” 2006a, s. 11). W odniesieniu do rolnictwa wyjątkowo jaskrawym przykładem wpływu wielkich koncernów rolno-spożyw-czych na organy administracji państwowej jest systematyczny przepływ kadr między kierow-nictwem wielkich korporacji a najwyższymi urzędami (o czym była mowa w rozdziale 2.). To było widać w całym cyklu negocjacji w ramach WTO we wszystkich kluczowych sektorach.
Ogólnie rzecz biorąc, wielkie korporacje chcą mieć wpływ na wielostronne negocjacje, bo jeśli uda się stworzyć korzystny dla nich system prawny, będą mogły jeszcze więcej aku-mulować. Wielostronne regulacje handlowe są dla nich szczególnie łakomym kąskiem, ograni-czają bowiem rządowe możliwości interweniowania na rynkach krajowych, zwiększają global-ną elastyczność koncernów i gwarantują, że rządy będą stały na straży restrykcyjnych praw własności intelektualnej. Widać to wyraźne w ich naciskach na zwiększenie dostępu do rynku w ramach Porozumienia w sprawie rolnictwa i na wzmocnienie Porozumienia w sprawie han-dlowych aspektów praw własności intelektualnej. Wielkie koncerny rolne są oczywiście zainte-resowane systemami subsydiów w Stanach Zjednoczonych i Unii Europejskiej (w istocie wraz
158
4. Utrwalanie nierówności: wielostronne umowy w handlu rolnym Światowa gospodarka żywnościowa
z największymi gospodarstwami rolnymi są ich głównymi beneficjentami), ale jeszcze bardziej zależy im na dostępie do rynku, więc z radością przehandlowałyby część subwencji w zamian za liberalizację. Pod jednym wszakże warunkiem: że wprowadzanie dyscypliny w obszar subsy-diów nie będzie oznaczało praktyki wyklętej, tzn. zarządzania podażą (Rosset 2006).
Koncerny rolne wiedzą, że ich możliwości taniego zaopatrzenia wzrastają, gdy rolnicy na całym świecie złapani w sieć ponadnarodowej konkurencji są zmuszeni ze sobą rywalizować.
Nie ogranicza ich wówczas wielkość produkcji, a jedynie jej prawne uregulowania. Gdyby za-tem udało się doprowadzić do uchwalenia ponadnarodowych regulacji prawnych, a zarazem utrzymać znaczną część subsydiów, aby wesprzeć największych i najbardziej uprzemysłowio-nych właścicieli gospodarstw roluprzemysłowio-nych (i pozwolić im utrzymać bardzo niskie albo nawet ujem-ne marże bez ingerowania w ceny producenta), tym lepiej dla koncernów. Pomogłoby to umocnić system tak samo jak zielona kategoria subsydiów, która na rozmaite sposoby wspiera interesy korporacji.
Właściciele wielkich, uprzemysłowionych gospodarstw utworzyli już własne wpływowe lobby zarówno w Stanach Zjednoczonych, jak i Unii Europejskiej. Jak bardzo jest ono wpły-wowe pokazuje to, że mimo wszystkich przepychanek w związku z reformą Wspólnej Polityki Rolnej w 2006 roku wciąż przypada na nią ok. dwóch piątych całego budżetu Unii, podczas gdy zatrudnienie w rolnictwie obejmuje zaledwie 2% unijnej siły roboczej. Tak więc w sytuacji, gdy ogromne i rodzące tyle nierówności systemy subsydiów były traktowane jak święta kro-wa podczas Rundy Urugkro-wajskiej i w późniejszych negocjacjach, zaś głównym celem zabiegów uczyniono dostęp do rynku, WTO tylko nasilała destabilizujące naciski konkurencji, której musieli stawić czoło drobni rolnicy na całym świecie.
Postępom procesu wzmacniania struktur regulacyjnych przeszkodzili negocjatorzy z kra-jów rozwijających się oraz bloki Południe–Południe, zaś rozwój społeczeństwa obywatelskie-go sprawił, że WTO wyciągnięto z cienia. Dzięki temu można było zobaczyć, że organizacja jest tworem zaprojektowanym tak, by zapewnić wzrost kontroli ponadnarodowych korpora-cji stojących u steru światowej gospodarki. Ale ponieważ także w krajach rozwijających się elity i interesy korporacyjne zyskały nieproporcjonalnie wielki wpływ na negocjacje, mimo frustracji, jakie budziły przypadki jawnego i zakulisowego stosowania polityki siły, zamknię-tych spotkań i wymuszania konsensu, do stołu rozmów wielokrotnie wracano. Negocjatorzy z krajów rozwijających się często koncentrowali się na nawoływaniach o większy dostęp do chronionych w niektórych obszarach rynków w krajach rozwiniętych, wspierając w ten spo-sób ogólną korporacyjną wizję światowej gospodarki żywnościowej. Dążyli także do redukcji subsydiów i w ten sposób w pewnym sensie umacniali liberalizację w roli logiki normatywnej.
W tym świetle ograniczenie elastyczności działań państwowych byłoby w porządku, gdyby tylko konkurencyjności nie zaburzały działające na korzyść jednej tylko strony „zakłócające handel” subsydia.
Na początku tego rozdziału wspominaliśmy, że WTO zachwala Porozumienie w sprawie rolnictwa jako regulację, która zapewnia „bardziej sprawiedliwe rynki dla rolników”. Takie dum-nie brzmiące stwierdzedum-nie ujmuje powody stworzenia Porozumienia jako gospodarcze, stojące ponad polityką. Jeśli jednak zrozumiemy, czym są zasady zawarte w Porozumieniu,
zorientu-159 4. Utrwalanie nierówności: wielostronne umowy w handlu rolnym Światowa gospodarka żywnościowa
jemy się, jaki proces doprowadził do ich powstania, i poznamy budzące wiele sprzeciwów wysiłki zmierzające do ich poszerzenia, ten idylliczny obraz się rozpadnie. To wszystko sta-raliśmy się pokazać w niniejszym rozdziale. Miejsce przesłodzonego wizerunku zajmie obraz prawdziwy: WTO jest areną silnie upolitycznionej walki o stworzenie zasad ekonomicznych działających w interesie krajów bogatych. Gra toczy się o wysokie stawki, a jej tłem są poli-tyczna nierównowaga, brak przejrzystości, konflikty w łonie rozmaitych koalicji Południe–Po-łudnie i groźby, że wraz z upadkiem organizacji zaczną się mnożyć jeszcze gorsze w skutkach regionalne i dwustronne umowy handlowe. Przeciwnicy WTO muszą więc podołać trudnym strategicznym problemom. Większość badań koncentruje się na wadach samej instytucji. Sku-piają się na nich także opozycyjne w stosunku do Światowej Organizacji Handlu organizacje i aktywiści. Krytycy WTO odnieśli już kilka wartych odnotowania sukcesów, przede wszystkim zachwiali przekonaniem, że istnienie WTO – symbolu triumfującego globalnego kapitalizmu i wygodnego instrumentu w jego rękach – jest czymś niepodważalnym. Przekonanie to udało się podważyć do tego stopnia, że dziś niedoskonałości organizacji widzą nawet jej najzago-rzalsi zwolennicy.
Jednakże zbiór ogromnie niesprawiedliwych zasad regulujących handel rolny nadal obo-wiązuje, a WTO ma w rękach instrumenty do orzekania i egzekwowania kar handlowych, jeśli zasad tych się nie przestrzega. Nie wiadomo, dokąd nas doprowadzą przyszłe negocjacje.
Pewne jest natomiast, że regulacje dotyczące handlu rolnego muszą zostać skonfrontowane potrzebami drobnych rolników; że na ich temat muszą się wypowiedzieć organizacje rolników, służby cywilne odpowiedzialne za rolnictwo, aktywiści, organizacje pozarządowe oraz na-ukowcy. Dopiero taka konfrontacja pokaże, czy przestrzeń w ramach WTO należy poszerzyć, czy też na rozmaitych poziomach ograniczyć w celu takiej reorientacji światowej gospodarki żywnościowej, by stała się bardziej sprawiedliwa i racjonalna pod względem ekologicznym.
Tej sprawie poświęcony jest rozdział 5.
5. Batalia o przyszłość
rolnictwa
162 163 5. Batalia o przyszłość rolnictwa