W 1995 roku weszło w życie stworzone przez WTO Porozumienie w sprawie rolnictwa (Agree- ment on Agriculture, AoA), które tworzy zręby rozwoju światowej gospodarki żywnościowej.
Po raz pierwszy zasady wielostronne ograniczyły niezależność rządów w zakresie ustalania własnej polityki rolnej. Oficjalnym celem porozumienia było ustanowienie „sprawiedliwego i zorientowanego na rynek systemu handlu”, a przy tym – jak dumnie głosi nagłówek na stro-nie WTO poświęconej rolnictwu – „bardziej sprawiedliwych rynków dla rolników”34. Trudno zaprzeczyć, że w czasie gdy powstawała Światowa Organizacja Handlu (WTO), potrzebne było wprowadzenie pewnej dyscypliny w handlu rolnym, która pozwoliłaby uczynić go nieco sprawiedliwszym. Światowy handel rolny zniekształcały bowiem nadwyżki i subsydia w kra-jach bogatych, spadek zarobków rolników w łańcuchu towarowym, niestabilność związana z rosnącym uzależnieniem od importu, klęska towarów tropikalnych i bilateralna polityka re-strukturyzacyjna w ramach programów dostosowania strukturalnego w większości krajów rozwijających się. Jednakże regulacje przyjęte w Porozumieniu w sprawie rolnictwa w żaden sposób nie łączą się promowaniem sprawiedliwości. Przymiotnik „sprawiedliwy” działa tu ra-czej jako uspokajający ideologiczny ozdobnik. Podobnie rzecz się ma z określeniem „zorien-towany na rynek” – sprawia wrażenie neutralnego, podczas gdy w rzeczywistości zgrabnie skrywa fakt, że prawa koncernów rolnych postawione zostały wyżej niż uprawnienia państw i lokalnych rządów. Celem tego rozdziału jest objaśnienie sensu Porozumienia w sprawie rol-nictwa w odniesieniu do kierunku rozwoju światowej gospodarki żywnościowej. Skupimy się na dyscyplinie, braku równowagi i działaniach politycznych, nie wchodząc w zawiłe szczegóły prawne regulacji WTO (choć w niektórych przypadkach – tam, gdzie diabeł tkwi w szczegó-łach – omówienie kilku kwestii technicznych okaże się niezbędne). Na koniec pokażemy, dla-czego walka o poszerzenie, przekształcenie lub wypowiedzenie Porozumienia ma zasadnicze znaczenie dla batalii o przyszłość rolnictwa35.
34. www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/agrm3_e.htm#tariffs.
35. W rozważaniach na temat WTO posiłkuję się przede wszystkim pracami: Khora (2006, 2002), Rosseta (2006), Clapp (2006), McMichaela (2004a, b, 2000a, b), Dasa (2003b, 1999, 1998), Stiglitza (2003) i Bella (2002a, b). Setki przykładów zobowiązań podjętych w ramach WTO łatwo znaleźć w internecie (ww.wto.org) razem z ich oficjalnym uzasadnieniem. W odniesieniu do rolnictwa znakomity punkt wyj-ścia dla bardziej szczegółowych badań stanowi praca Rosseta (2006). Jeśli chodzi o WTO jako całość,
131 4. Utrwalanie nierówności: wielostronne umowy w handlu rolnym Światowa gospodarka żywnościowa
Walki o Porozumienie w sprawie rolnictwa nie sposób całkowicie oddzielić od innych dys-kusji na temat WTO. Jest to bowiem zaledwie jeden z wielu sporów, choć przyznać trzeba – wyjątkowo ostry. Warto więc zacząć od wyjaśnienia, w jaki sposób sprawa rolnictwa wpisuje się w strukturę Światowej Organizacji Handlu i ewolucję tej organizacji. Korzenie WTO tkwią w wizji Johna Maynarda Keynesa, która zyskała popularność w następstwie wielkiego kryzysu i drugiej wojny światowej. Był to pomysł stworzenia systemu sterowania światową gospo-darką, który pozwoliłby poradzić sobie z cykliczną naturą ekonomii kapitalistycznej. Miał się on opierać na trzech filarach instytucjonalnych: MFW, Banku Światowym oraz organie pro-mującym handel i chroniącym światową gospodarkę przed praktykami protekcjonistycznymi.
Ten trzeci filar– Układ Ogólny w sprawie Ceł i Handlu (GATT) – był jednak dużo słabszy, niż przewidywał Keynes, bowiem wiele krajów nie podpisało tego porozumienia. GATT wymógł jedynie redukcję ceł na towary handlowe, natomiast inne sektory, takie jak rolnictwo, pozosta-wały poza zasięgiem jego działań dyscyplinujących. Poza zasięgiem wielostronnej dyscypliny handlowej utrzymywały rolnictwo te same nakazy gospodarcze, społeczne, kulturowe i stra-tegiczne, które napędzały rozbuchane reżimy subsydiów w krajach bogatych. Dopiero w cza-sie negocjacji w ramach Rundy Urugwajskiej GATT (1986–94) zaczęto się na serio zastanawiać nad ramami prawnymi światowego handlu. W wyniku tych negocjacji narodziła się Światowa Organizacja Handlu, która objęła nie tylko inne sektory towarowe, takie jak rolnictwo, lecz również poszerzyła granice regulacji dotyczących handlu i inwestycji. W ich obrębie znala-zły się: Układ ogólny w sprawie handlu usługami (General Agreement on Trade in Services, GATS), Porozumienie w sprawie środków dotyczących inwestycji i związanych z handlem (Tra-de-related Investment Measures, TRIMs) oraz Porozumienie w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (Trade-related aspects of Intellectual Property, TRIPS).
Światowa Organizacja Handlu to przede wszystkim kuźnia reguł określających zakres, w jakim rządy państw mogą chronić i dotować wewnętrzną aktywność gospodarczą, organ eg-zekwujący zobowiązania i forum gromadzące państwa w celu dalszej pracy nad tymi regułami.
Reguły negocjowane są przez reprezentantów różnych sektorów gospodarki i dlatego obej-mują rozmaite szczegółowe zobowiązania. Wszystkim jednak przyświecają pewne wspólne zasady, które podporządkowane są jednemu nadrzędnemu celowi: umocnieniu i poszerzeniu prawa ponadnarodowego kapitału w zakresie handlu i inwestycji dzięki redukcji tzw. niepo-trzebnych barier handlowych i dyskryminacyjnych praktyk poszczególnych rządów. W ramach WTO rozmywa się obowiązująca od wielu lat w handlu międzynarodowym zasada „szczegól-nego i zróżnicowa„szczegól-nego traktowania” krajów rozwijających się. Przy zawieraniu umów handlo-wych krajom tym przyznano szczególne prawa, biorąc pod uwagę to, że ich często niewielkie gospodarki zdeformowane zostały przez kolonializm (są uzależnione od wąskiego zakresu to-warów). Wcześniej zasada „szczególnego i zróżnicowanego traktowania” miała charakter wie-czysty, jak np. w umowach między Unią Europejską a grupą AKP (państwami Afryki, Karaibów
Third World Network (www.twnside.org.sg) dostarcza wnikliwych i aktualnych analiz zobowiązań w ramach WTO, wstępnych propozycji, trwających negocjacji i związanych z tym politycznych manipulacji.
132
4. Utrwalanie nierówności: wielostronne umowy w handlu rolnym Światowa gospodarka żywnościowa
i Pacyfiku). Teraz natomiast państwom rozwijającym się pozostawiono jedynie więcej czasu na dostosowanie się. Ta zmiana oznacza zwrot w rozumieniu handlu międzynarodowego jako takiego. Nie jest już uznawany za dziedzinę, którą należy kierować tak, by służyła celom roz-wojowym. Dziś przyjmuje się, że liberalizacja handlu sama w sobie jest polityką rozwojową.
Uzgodniony przez poszczególne sektory efekt końcowy jest przedstawiany państwom w formie „wszystko albo nic”, co oznacza, że nie wolno im wypracować dogodnych dla siebie umów. Bo choć mogą być stroną w innych bilateralnych i regionalnych umowach handlowych, te jednak muszą być „zgodne z zasadami WTO”. Jeśli zobowiązania podjęte w ramach porozu-mień sektorowych budzą spory, poszkodowanym rządom, które uznają, że interesy gospodar-cze ich krajów ucierpiały z powodu naruszenia zasad przez inne państwo, mogą przedstawić sprawę organowi apelacyjnemu WTO z siedzibą w Genewie. Często dzieje się tak na życzenie korporacji lub całych gałęzi przemysłu. Sprawę rozpatruje zespół prawników, od ich decyzji można się odwołać, lecz rządy nie mogą jej zawetować. Jeśli kraj naruszający zasady nie pod-porządkuje się orzeczeniu, organ apelacyjny ma prawo zastosować kary w postaci grzywien lub sankcji handlowych.
Zasady wprowadzania w życie postanowień WTO są nieprzejrzyste i nie ma tu miejsca na wybór, chociaż jedną z głównych obietnic WTO było wypracowanie prawdziwie demo-kratycznego, wielostronnego procesu legislacyjnego. WTO miała się w tym różnić od MFW i Banku Światowego, gdzie władza opiera się na jawnie nierównym stosunku głosów, by za-pewnić kontrolę Stanom Zjednoczonym i Unii. Teoretycznie proces legislacyjny w ramach Światowej Organizacji Handlu ma szukać konsensu w drodze negocjacji, każdy kraj dysponuje w ministerialnej radzie generalnej jednym głosem i może podpisać porozumienie albo nie.
A jeśli ustanowione regulacje budzą sprzeciw, każdy kraj ma prawo odwołać się do bezstron-nego, formalnego organu apelacyjnego. W praktyce jednak istnieje głęboki rozziew między oficjalnym procesem legislacyjnym a nieoficjalną władzą w strukturach WTO, czego dowiodły Runda Urugwajska i konferencja ministerialna, która po niej nastąpiła. Odsłoniły one prawdzi-we oblicze tego forum „równych” partnerów. Jak to ujmuje Bello, „»Konsens« w stylu WTO oznacza, że wielkie potęgi handlowe narzucają swoje stanowisko krajom nie tak potężnym”
(Bello 2002b, s. 119). Rundę Urugwajską zdominowały Stany Zjednoczone i Unia Europej-ska oraz częściowo Japonia. Nierównowaga sił przejawiała się w wykluczeniu wielu krajów z najważniejszych spotkań, zakulisowych działaniach lobbystów z ramienia wielkich korporacji i ogromnych różnicach w liczebności delegacji. Poza tym niewielkie reprezentacje krajów roz-wijających się zostały wprost zalane powodzią dokumentów prawnych. Bello podkreśla, że naiwnością byłoby sądzić, że kraje rozwijające się dały się po prostu nabrać. Ich gospodarcze elity stojące u steru sektorów eksportowych wywierały na rządy ogromną presję. Zwykle spo-glądały na wzrost integracji rynkowej ze szczerym ideologicznym oddaniem albo upatrywały w nim własnego interesu. Albo jedno i drugie. Co więcej, nawet te rządy, które do kwestii integracji rynkowej podchodziły z większą ostrożnością, znalazły się w sytuacji przymusu.
Mając do wyboru z jednej strony wykluczenie z ponadnarodowego przepływu handlu i inwe-stycji, a z drugiej wyzysk w ramach niesprawiedliwego układu, wybierały to drugie jako mniej ryzykowne. Lęk przed wykluczeniem sprawiał, że nieprzynależność do WTO jawiła się jako
133 4. Utrwalanie nierówności: wielostronne umowy w handlu rolnym Światowa gospodarka żywnościowa
wyjątkowo ponura perspektywa. Kraje rozwijające się przywiodły do negocjacyjnego stołu ich interesy eksportowe, ale nierównowaga na osi Północ–Południe sprawiła, że bardzo niewie-le uwagi poświęcono tym sprawom, które były dla nich najważniejsze, tzn. klęsce towarów tropikalnych i selektywnemu protekcjonizmowi krajów bogatych wymierzonemu przeciwko artykułom przetworzonym i półprzetworzonym. A o interesach biednych rolników w sytuacji rosnącego importu żywności i spadku cen nikt nawet nie wspomniał.