Działania zapobiegawcze odnośnie przemocy w rodzinie podejmowane przez

Wspólnoty Europejskie w swoim założeniu były organizacją ekonomiczną.

Prawa człowieka, w tym prawa kobiet i dzieci do ochrony przed przemocą, nie były więc obiektem zainteresowania. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości UE oraz na podstawie traktatów Unia Europejska nie posiada uprawnień ogólnych w kwestii praw podstawowych, w tym praw dzieci i kobiet.

Jednakże, zgodnie z art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE)⁹⁵, UE szanuje

93 Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 6 lipca 2006 r. W sprawie standardu podstawowych usług świadczonych przez specjalistyczne ośrodki wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie, a także szczegółowych kierunków prowadzenia oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 127, poz. 890).

94 Memorandum to the Polish Government, Assessment of the progress made in implementing the 2002 recommendations of the Council of Europe Commissioner for Human Rights, s. 14.

95 Traktat o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/30 ze zm.).

prawa podstawowe w każdym z działań podejmowanych zgodnie ze swoimi kompetencjami. Prawa te obejmują w szczególności Europejską Konwencję Praw Człowieka, a także inne konwencje Rady Europy i ONZ. Planowano również przystąpienie UE do Europejskiej Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności Rady Europy, ale projekt ten upadł w 1996 r., ze względu na orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W orzeczeniu ETS stwierdził, iż UE nie mając osobowości prawnej, nie może przystąpić do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Na szczycie w Nicei w 2001 r. proklamowano Kartę Praw Podstawowych. Karta w głównej mierze opiera się na istniejących już dokumentach międzynarodowych. Moc wiążąca dokumentu została mu nadana przez Traktat Lizboński podpisany 13 grudnia 2007 r.

Dokument zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2009 roku, pod warunkiem, że wszystkie państwa członkowski UE ratyfikują Traktat. Polska na szczycie w Lizbonie przyłączyła się do brytyjskiego protokołu, ograniczającego stosowanie Karty.

Kartę można postrzegać również jako wyraz podstawowych praw gwarantowanych jako ogólne zasady prawa. Zgodnie z postanowieniami II Części Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy „Godność osoby ludzkiej jest nienaruszalna. Musi być szanowana i chroniona” (Artykuł II-61), „Każdy ma prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej” (Artykuł II-63), „Nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu” (Artykuł II-64), „Każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego”

(Artykuł II-66), „Zakazana jest wszelka dyskryminacja w szczególności ze względu na płeć” (Artykuł II-81). Ponadto w Artykule II-84 unormowane są prawa dziecka: „Dzieci mają prawo do ochrony i opieki, jaka jest konieczna dla ich dobra. Mogą one swobodnie wyrażać swoje poglądy. Poglądy te są brane pod uwagę w sprawach, które ich dotyczą, stosownie do ich wieku i stopnia dojrzałości. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, zarówno podejmowanych przez władze publiczne, jak i instytucje prywatne, należy przede wszystkim uwzględnić najlepszy interes dziecka. Każde dziecko ma prawo do utrzymywania stałego, osobistego związku i bezpośredniego kontaktu z obojgiem rodziców, chyba że jest to sprzeczne z jego interesami”.

Przemoc w rodzinie jest obecnie aspektem będącym przedmiotem zainteresowania Unii Europejskiej. W odpowiedzi na rezolucję Parlamentu Europejskiego na temat potrzeby zainicjowania kampanii na terenie Unii Europejskiej zero tolerancji dla przemocy wobec kobiet, Komisja Europejska przeprowadziła w latach 1999/2000 kampanię ogólnoeuropejską mającą na celu zwiększenie

świadomości wśród obywateli Europy na temat przemocy wobec kobiet, ze szczególnym naciskiem na przemoc domową (The European campaign to raise awareness on violence against women). Kampania ukazuje zaangażowanie Komisji w sprawę ochrony praw kobiet jako praw człowieka oraz dążenie do wyeliminowania zachowań przemocowych wobec kobiet. Kampania posiadała hasła przewodnie:

„eliminacja wszelkich form przemocy, w tym przemocy domowej, jest absolutnym priorytetem” oraz „zero tolerancji dla przemocy wobec kobiet”⁹⁶. Komisja powzięła wiele inicjatyw, aby zrealizować hasła przewodnie. Rozpowszechniono również rezultaty badań przeprowadzonych w państwach członkowskich. Komisarz Anna Gradin zaprezentowała 14 lipca 1999 roku Eurobarometr nr 51.0 o temacie:

„Europejczycy i ich poglądy na temat przemocy domowej wobec kobiet”. Badania zostały przeprowadzone dwutorowo - odnośnie przemocy wobec dzieci oraz przemocy wobec kobiet w domu. Handel i przemoc poza domem rodzinnym zostały pominięte.

Ankieta dotycząca przemocy wobec dzieci obejmowała pytania o formy, jakie może przybierać przemoc: kary fizyczne, kary psychologiczne, wykorzystywanie seksualne oraz okrucieństwo fizyczne i psychiczne. Starano się określić, czy Europejczycy rzeczywiście uważali wszystkie te formy przemocy za przemoc i czy występowały w tym zakresie różnice w poglądach na wśród różnych grup wiekowych i w różnych krajach. W ankiecie zadawano pytania na temat potencjalnych osób dopuszczających się przemocy. Pytano również o okoliczności, w jakich ludzie dowiedzieli się o przemocy wobec dzieci, co ich zdaniem było główną przyczyną przemocy wobec dzieci, kto według nich powinien interweniować, co wiedzieli o prawie obowiązującym w ich kraju i jakie mają przemyślenia odnośnie redukcji zjawiska przemocy wobec dzieci. Pojawiało się też pytanie, czy UE powinna włączyć się w zwalczanie przemocy wobec dzieci. Z przeanalizowanych ankiet wynikło, że większość - 77% Europejczyków uważa, że przemoc wobec dzieci jest „bardzo powszechna” lub „powszechna”, a tylko 1% nigdy nie słyszało o przemocy wobec dzieci. W ankietach jako poważne zagrożenie wskazano na przemoc seksualną - ponad 97% respondentów uważa, że seksualne wykorzystywanie dzieci jest formą przemocy.

Eurobarometr w sprawie przemocy domowej wobec kobiet przeprowadzono podobnie. Nie zadawano jednak pytań o formy przemocy, tak jak miało to miejsce w przypadku ankiety dotyczącej przemocy wobec dzieci. Jest to uzasadnione przyjętym założeniem, że w Europie każda przemoc wobec dorosłej osoby jest naruszeniem jej

96 http://www.eurowrc.org/01.eurowrc/04.eurowrc_en/03.en_ewrc.htm.

godności. Skupiono się na zagadnieniu jak poważne zjawisko stanowi przemoc psychologiczna, fizyczna i seksualna, zagrożenie przemocą i ograniczenie wolności. Te typy przemocy zostały wcześniej zdefiniowane. Zadano pytanie o zależności pomiędzy przemocą a okolicznościami jej występowania. Pozwala to ocenić, czy w pewnych okolicznościach przemoc jest tolerowana. Respondentom zadano ponadto pytanie, czy znają ofiarę lub sprawcę przemocy domowej oraz skąd znają tę osobę. Pytanie to miało na celu zdobycie informacji na temat powszechności występowania przemocy domowej. Z ankiet wynika, że 74% Europejczyków uważa, że przemoc w domu wobec kobiet jest „bardzo powszechna” lub „powszechna”, a 4% nigdy nie słyszało o problemie. Jako poważne zagrożenie wskazano na przemoc seksualną - 90%

Europejczyków zalicza przemoc seksualną wobec kobiet do „bardzo poważnych”.

W marcu 1999 r. w Kolonii odbyła się międzyministerialna konferencja na temat przemocy wobec kobiet, w listopadzie 1999 r. w Jyväskylä (Finlandia) odbyło się spotkanie ekspertów, a konferencja końcowa odbyła się w maju 2000 r. w Lizbonie.

W trakcie kampanii i konferencji dokonano ustaleń. Uznano, że przemoc domowa istnieje we wszystkich krajach Unii i we wszystkich klasach społecznych. Jest to problem całego społeczeństwa. Ustalono, że na terenie UE jedna na pięć kobiet przynajmniej raz w życiu padła ofiarą przemocy ze strony swojego partnera, a 25%

wszystkich zgłoszonych przestępstw z użyciem przemocy to przestępstwa znęcania się nad kobietą przez męża lub konkubenta. Państwa członkowskie podjęły rozmaite środki zapobiegawcze – niektóre kraje UE stworzyły telefony zaufania dla ofiar przemocy w rodzinie, a inne zorganizowały krajowe kampanie uświadamiające. Komisja sformułowała kilka komunikatów dla różnych grup docelowych. Komunikaty dla sprawców przemocy to: przemoc domowa jest przestępstwem, przemoc domowa zrujnuje twoje życie tak samo jak życie twojej ofiary, możesz się zwrócić o pomoc, jeżeli chcesz zaprzestać stosowania przemocy. Dla ofiar przemocy komunikaty brzmią:

przełam mur milczenia otaczający przemoc domową, nie toleruj przemocy, istnieje pomoc, dowiedz się jak ją uzyskać. Dla świadków przemocy domowej sformułowano komunikaty: pomóż kobietom-ofiarom przemocy przełamać milczenie, pomóż im uniknąć wiktymizacji⁹⁷. Kampania została zainicjowana, aby wzmocnić przekonanie, że przemoc wobec kobiet jest zjawiskiem socjologicznym, które dotyczy nie tylko ofiar i sprawców, ale także świadków przemocy, szczególnie uwzględniając policję, sądownictwo, pedagogów, których rolą jest promowanie zachowań nieprzejawiających

97 http://www.eurowrc.org/01.eurowrc/04.eurowrc_en/03.en_ewrc.htm.

przemocy oraz pracowników zaangażowanych w przeciwdziałanie konsekwencjom aktów przemocy.

Najważniejszą inicjatywą Unii w sprawie problemu przemocy w rodzinie było przyjęcie programu Daphne⁹⁸. Głównym założeniem tego programu jest podejmowanie środków zapobiegawczych w celu zwalczania przemocy wobec dzieci, młodzieży oraz kobiet. Program Daphne stwarza możliwość organizacjom pozarządowym i władzom lokalnym wymianę wiedzy i doświadczenia poprzez współpracę z partnerami z innych krajów europejskich.

Idea stworzenia programu powstała z Inicjatywy Daphne z lat 1997-1999.

Inicjatywa Daphne była odpowiedzią Komisji Europejskiej na rosnące zainteresowanie problemem przemocy wobec dzieci, młodzieży oraz kobiet w Europie. Przemoc jest rozumiana w możliwie najszerszy sposób, od nadużyć seksualnych do przemocy domowej, od wykorzystywania ekonomicznego do znęcania się w szkołach, od handlu ludźmi do przemocy wobec niepełnosprawnych, mniejszości, imigrantów oraz innych szczególnie narażonych grup.

Program Daphne 2000–2003 z budżetem 20 milionów euro na cztery lata kontynuował prace rozpoczęte przez Inicjatywę. Korzystając z doświadczeń zdobytych podczas poprzednich edycji Inicjatywy Daphne, program rozszerzono na kraje EFTA/EOG oraz Europy Środkowo-Wschodniej, Cypr, Maltę i Turcję, władzom lokalnym umożliwiono przedkładanie propozycji oraz dopuszczono do udziału w programie partnerów z krajów kandydujących (ponieważ finansowanie działań projektu w tych krajach nie było wówczas możliwe). W ramach Programu Daphne udostępniono dodatkowe środki dla projektów trwających 12 miesięcy, dwa lub trzy lata⁹⁹.

Głównymi celami programu Daphne II są: zapewnienie wysokiego poziomu ochrony przed przemocą oraz zdrowia fizycznego i psychicznego dzieci, młodzieży i kobiet poprzez działania prewencyjne oraz wprowadzanie przepisów prawnych wspierających ofiary przemocy i ochraniających grupy ryzyka, zwiększenie świadomości na temat mechanizmów przemocy, ulepszenie zbierania danych na temat przemocy w Europie, udzielanie pomocy i zachęta dla organizacji pozarządowych aktywnych na tym polu oraz promocja działań międzynarodowych¹⁰⁰.

98 http://ec.europa.eu/justice_home/funding/daphne/funding_daphne_en.ht.

99 Historia Daphne 1997-2003. Europa przeciw przemocy wobec kobiet i dzieci, Luksemburg, 2005, s. 7.

100 http://ec.europa.eu/justice_home/funding/daphne/funding_daphne_en.ht.

Program Daphne (2000-2003), którego pierwsza faza została zakończona dnia 31 grudnia 2003 r., został oceniony bardzo pozytywnie przez Parlament Europejski.

Zwiększono również środki budżetowe (do 50 milionów EUR) na drugą fazę programu zaplanowaną na 5-letni okres od 1 stycznia 2004. Cele programu w drugiej fazie pozostają niezmienione. W dniu 1 grudnia 2003 r. Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Socjalnej, Zdrowia i Spraw Konsumenckich przyjęła program Daphne II (2004-2008)¹⁰¹. Program Daphne II rozpoczął się w maju 2004, a zakończył się 31 grudnia 2008 r. Daphne jest komplementarny w stosunku do programów, które występują w państwach członkowskich UE, szczególnie w kwestii wymiany doświadczeń na temat zwalczania przemocy na terenie Unii.

W trakcie trwania programu Daphne nie zdefiniowano czym jest „przemoc”. Był to celowy zabieg, gdyż próby jej zdefiniowania doprowadziłyby co najwyżej do ograniczenia liczby składanych wniosków oraz zmiany postrzegania przemocy przez samych mieszkańców Europy. Decyzja powołująca program Daphne 2000–2003¹⁰² określa przemoc jako zjawisko naruszające „stan dobrej kondycji fizycznej, psychicznej i społecznej” oraz naruszenie prawa do „życia, bezpieczeństwa, wolności, godności osobistej oraz nienaruszalności fizycznej i emocjonalnej”. Jest to bardzo szerokie i elastyczne ujęcie, które umożliwiło dokładne zbadanie problemu w różnych aspektach oraz racjonalne podejście do zwalczanych form i przejawów przemocy obecnych we wnioskach z całej Europy.

W decyzji powołującej program Daphne 2000–2003 istnieje zapis, że skutki przemocy są tak powszechnie obecne w całej Wspólnocie, że stanowią poważne zagrożenie dla zdrowia. Podkreślono, że ważne jest rozpoznawanie bezpośrednich i długofalowych skutków dla zdrowia, rozwoju psychicznego i społecznego oraz przyszłych możliwości, jakie wywiera przemoc na osobach, rodzinach i społecznościach oraz wysokich kosztów społecznych i ekonomicznych ponoszonych przez całe społeczeństwo.

W czerwcu 2007 Parlament Europejski wspólnie z Radą Unii Europejskiej przyjął Program Daphne III „Zapobieganie i zwalczanie przemocy wobec dzieci, młodzieży i kobiet oraz ochrona ofiar i grup ryzyka”. Realizacja programu została

1012549 spotkanie Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Socjalnej, Zdrowia i Spraw Konsumenckich, 1 i 2 grudnia 2003 r.

102 Decyzja nr 293/2000/EC Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 stycznia 2000 r. przyjmująca program działania Wspólnoty (Program Daphne 2000 r. do 2003 r.) dotyczący działań zapobiegawczych w celu zwalczania przemocy wobec dzieci, młodzieży i kobiet.

zaplanowana na lata 2007-2013. Budżet ponownie został zwiększony do 116,85 milionów euro. Program wspiera podmioty realizujące cele programu w zakresie zapobiegania i zwalczania przemocy poprzez udzielanie tzw. dotacji operacyjnych dla organizacji pozarządowych oraz dotacji na konkretne projekty ponadnarodowe leżące w interesie UE. Program przewiduje również działania podejmowane przez Komisję Europejską studia i badania naukowe, badania opinii publicznej, opracowywanie wskaźników i wspólnych metodyk, zbieranie, opracowywanie i rozpowszechnianie danych i statystyk, organizację kampanii i imprez publicznych, tworzenie i prowadzenie witryn internetowych, przygotowywanie i rozpowszechnianie materiałów informacyjnych, wsparcie dla sieci ekspertów krajowych¹⁰³.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny w dniach 15-16 marca 2006 r., przyjął¹⁰⁴ opinię w sprawie przemocy domowej wobec kobiet. W opinii wyrażono pogląd, że „przemoc domowa, fizyczna i moralna, mężczyzn wobec kobiet stanowi jedno z najpoważniejszych pogwałceń praw człowieka — prawa do życia oraz do nietykalności fizycznej i psychicznej. Ponieważ przemoc wynika z wciąż jeszcze charakteryzującego nasze społeczeństwa nierównego podziału władzy pomiędzy płcie, zjawisko to dotyczy kobiet ze wszystkich warstw społecznych. Stanowi to hamulec rozwoju ogólnie pojętego społeczeństwa demokratycznego. Dlatego też jedno z najważniejszych zadań polityki europejskiej, opartej na poszanowaniu podstawowych praw człowieka, polega na zapobieganiu takim czynom oraz na opracowywaniu skutecznych procedur w zakresie edukacji, prewencji, ścigania karnego i wsparcia”.

Opinia zawiera również zalecenia dla państw dotyczące szerokiego stosowania zakazów zbliżania i kontaktowania się. Zazwyczaj istnieje możliwość orzeczenia takich zakazów, ale czasem zdarza się, że są one nieskuteczne, gdyż partnerowi zostanie przyznane prawo do odwiedzin wspólnych dzieci. Podniesiono również problem schronisk dla kobiet, gdzie muszą one szukać pomocy, gdyż sprawca przemocy domowej pozostał we wspólnym mieszkaniu. Pobyt tam może mieć negatywny wpływ na stan psychiczny ofiar, a w szczególności towarzyszących im dzieci. Z tego powodu powinny zostać ustanowione podstawy prawne dla tego, by zasadniczo to sprawca przemocy domowej musiał opuścić wspólne mieszkanie i by pozostawało ono do wyłącznego użytku ofiary.

103http://www.mpips.gov.pl/_download.php?f=userfiles%2FFile%2FPrzemoc+w+rodzinie

%2FDAPHNE+III+informacja.pdf.

104 Posiedzenie z dnia 16 marca 2006 r., 425. sesja plenarna.

Komisja Wspólnot Europejskich w komunikacie z 2006 r.¹⁰⁵ proponuje wypracowanie kompleksowej strategii UE na rzecz ochrony i propagowania praw dziecka w różnych dziedzinach polityki wewnętrznej i zewnętrznej UE. Komisja podkreśla, że przemoc wobec dzieci staje się coraz większym problemem w całej UE w ostatnich latach. (Prawdopodobnie Komisji chodzi nie tyle o sam wzrost przemocy wobec dzieci w krajach UE, ale wspomniane zwiększenie się skali problemu utożsamia ze zwiększonym zainteresowaniem problemem). Komisja zwraca uwagę, że UE w ostatnich latach osiągnęła znaczny postęp w dziedzinie praw dziecka, w tym w ochronie przed przemocą i opracowała zasady postępowania i programy w zakresie praw dziecka w oparciu istniejące podstawy prawne. Komisja przewiduje, że UE będzie kontynuować działania dotyczące ochrony dzieci przed przemocą i nadal umacniać swą rolę na arenie międzynarodowej w propagowaniu praw dziecka.

Należy podkreślić, iż do celów UE nie należy ochrona praw kobiet i dzieci.

Walkę z przemocą w rodzinie pozostawia się przede wszystkim Radzie Europy, a także innym organizacjom oraz samym państwom członkowskim. Wszystkie państwa członkowskie Wspólnot są jednocześnie członkami Rady Europy, organizacji statutowo zajmującej się prawami człowieka. Mimo, że Unia skupia się głównie na innych działaniach, to podejmuje również szereg przedsięwzięć, aby zapewnić ochronę przed przemocą w rodzinie swoim obywatelom. Działalność UE w zakresie zwalczania przemocy w rodzinie jest o tyle istotna, jako że jest poparta odpowiednio wysokimi nakładami finansowymi.

2.4. Przemoc w polskich rodzinach w kontekście raportów międzynarodowych