Unii Europejskiej (Wspólnot Europejskich) w kontekście jego legitymizacji
2.9. Ewolucja systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej
(Wspólnot Europejskich) w kontekście jego legitymizacji – próba syntezy
W ewolucji systemu instytucjonalnego UE (WE) w kontekście jego legitymizacji można wskazać kilka wyraźnych tendencji. Na początku procesu integracji, demokratyczna legitymacja funkcjonowania WE i ich instytucji miała charakter pośredni. Traktaty założycielskie, a w konse-kwencji ich treści funkcjonowanie WE i ich systemu instytucjonalnego, stanowiły następstwo decyzji rządów państw członkowskich, odpowie-dzialnych przed swoimi parlamentami narodowymi. Posłowie do Parla-mentu Europejskiego (Zgromadzenia) wybierani byli przez parlamenty narodowe, co oznaczało, że na poziomie WE nie było żadnej instytucji bezpośrednio reprezentującej obywateli państw członkowskich Wspólnot.
O charakterze (ustroju) i funkcjonowaniu WE decydowały rządy państw członkowskich, Rada oraz ponadnarodowa, technokratyczna Komisja (Wysoka Władza w EWWiS). Instytucją, która niejako ,,po cichu” zyski-wała coraz większy wpływ na charakter WE i rozwój procesu integracji, był Trybunał Sprawiedliwości. Międzyrządowy charakter WE (UE) i tym samym ich legitymację pośrednią wzmacniało powstanie Rady Europej-skiej. Chociaż nie stanowiła ona ani nie stanowi prawa w WE (UE), to z racji składu (szefowie państw i rządów) oraz postępującej instytucjo-nalizacji jej wpływ na charakter i funkcjonowanie WE (UE) wzrastał systematycznie od jej utworzenia do dziś. Należy tutaj także wspomnieć o ewolucji w sposobie stanowienia przez Radę – od dominacji wymogu jednomyślności, wzmocnionego tzw. kompromisem luksemburskim, do głosowania większością kwalifikowaną, która od TL jest podstawowym, domyślnym sposobem stanowienia przez Radę. Oznacza to przejaw ewolucji od międzyrządowości w kierunku ponadnarodowości w funk-cjonowaniu UE.
Jednocześnie bardzo wyraźnie widoczne jest przesuwanie się punktu ciężkości legitymizacji systemu instytucjonalnego UE (WE) od legitymi-zacji pośredniej w kierunku bezpośredniej. Przeprowadzane od 1979 r.
bezpośrednie wybory do PE wzmocniły legitymację tej instytucji. Każdy kolejny traktat rewizyjny oznaczał wzrost kompetencji i znaczenia PE.
Jeśli chodzi o stanowienie prawa w UE (WE), to do wejścia w życie JAE, w pewnym uproszczeniu, można ją zawrzeć w schemacie: Komisja propo-nuje akt prawny, Rada decyduje o jego ostatecznej treści, PE zaś doradza lub jest konsultowany; Trybunał Sprawiedliwości kontrolował zgodność treści i procedurę przyjęcia aktu prawnego z traktatami. Dziś różnica w tym schemacie jest bardzo wyraźna – w ramach tzw. zwykłej procedury prawodawczej Rada i PE na równi mają wpływ na treść aktu prawnego.
Ze wzrostem roli i znaczenia PE mamy do czynienia także w jego relacjach z KE. Kiedyś pisano w tym kontekście, iż polityczny status PE jest ,,całkowicie zależny od KE” i że chociaż PE ma prawo zdymisjonować KE, to ,,w praktyce prawo to ma wartość nie większą niż listek figowy okrywający nagość”171. Dziś pozycja PE w relacjach z KE jest wyraźnie mocniejsza, zarówno w trakcie powoływania nowej Komisji, jak i pod względem kontroli PE nad KE, a możliwość odwołania Komisji przez Parlament, mając w pamięci przedstawioną sprawę dymisji KE z roku 1999, nie jest już chyba taka iluzoryczna. Zresztą, jak zauważa np. Zbi-gniew Czachór, w ogóle znaczenie KE w systemie instytucjonalnym UE zmalało (szczególnie w ostatnich dwóch dekadach) kosztem zarówno PE, jak i państw członkowskich i instytucji międzyrządowych UE – Rady Europejskiej i Rady UE172.
Jednocześnie raz jeszcze należy podkreślić, że pomimo wprowadzonych zmian, bardzo wyraźnie wzmacniających PE i tym samym bezpośrednią le-gitymację demokratyczną systemu instytucjonalnego UE, PE ciągle nie jest instytucją, której znaczenie i wpływ na charakter i treść procesu integracji są takie, jak parlamentów we współczesnych państwach demokratycznych.
Wpływ na ustrój UE Parlament Europejski zyskał dopiero na mocy TL, poprzez możliwość występowania z inicjatywą zmiany traktatów, i jest to wpływ relatywnie bardzo niewielki. Funkcja kreacyjna PE ogranicza się do wpływu na skład KE oraz powoływania Rzecznika Praw Obywatelskich;
w państwach demokratycznych parlamenty zazwyczaj decydują o obsadzie znacznie większej liczby instytucji i stanowisk. Kontrola PE nad KE jest z kolei ograniczona brakiem możliwości odwołania pojedynczego członka Komisji; jak to zostanie jeszcze poruszone w następnym rozdziale, odwo-łanie całej Komisji z powodu negatywnej oceny pracy jednego członka KE jest bardzo trudne ze względów politycznych. Jeśli chodzi o funkcję prawodawczą, to PE nie posiada inicjatywy legislacyjnej, co stanowi róż-nicę fundamentalną w porównaniu do parlamentów w demokracjach. Jest
171 L.J. Brinkhorst: European law as a legal reality. In: European integration. Selected readings. Ed. M. Hodges. Middlesex 1972, s. 309.
172 Z. Czachór: Kryzys i zaburzona dynamika Unii Europejskiej. Warszawa 2013, s. 251–252.
2.9. Ewolucja systemu instytucjonalnego… 161
to jedna z kluczowych okoliczności stanowiąca o charakterze UE, tzn.
o tym, że jest to ciągle organizacja w przeważającej mierze międzyrządo-wa, a co za tym idzie – z kluczowym znaczeniem legitymizacji pośred-niej jako źródła prawomocności systemu instytucjonalnego UE. Wydaje się, że decydującym powodem braku prawa inicjatywy prawodawczej PE jest niechęć rządów państw członkowskich do rezygnacji z ostatecznej kontroli nad funkcjonowaniem UE i jej charakterem. Przyznanie PE możliwości występowania z inicjatywą prawodawczą, jeśliby towarzyszyła temu możliwość przyjęcia jakiegoś aktu prawnego przy braku akceptacji dla jego treści ze strony Rady, oznaczałoby m.in. utratę kontroli nad roz-wojem integracji w ramach UE przez rządy państw członkowskich i tym samym zasadnicze przesunięcie legitymizacji z pośredniej w kierunku bezpośredniej. Wzmocnieniem znaczenia tego źródła legitymizacji w UE są także zmiany oznaczające wzrost partycypacji obywateli w procesie politycznym w UE, czyli bezpośrednie wybory do PE, czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach do PE oraz lokalnych czy obywatelska ini-cjatywa prawodawcza.
Próbę syntetycznego przedstawienia charakteru i poziomu legity-mizacji systemu instytucjonalnego UE (WE) od ustanowienia trzech WE w latach pięćdziesiątych XX w. do wejścia w życie TL stanowi zestawienie zawarte w tabeli 2.2. Aby tabela ta była lepiej zrozumia-ła, konieczne jest przedstawienie kilku założeń przyjętych podczas jej konstruowania. Dla większej spójności z treścią tabeli 2.1. zachowane
Tabela 2.2. Syntetyczna ocena charakteru i poziomu legitymizacji systemu instytucjo-nalnego UE (WE) czasie (1952–2009)
Czynnik wpływający na charakter i poziom
legitymacji 1950 1958 1987 1993 1999 2003 2009 Instytucje UE
Parlament Europejski
,,Znaczenie” w systemie 0 1 2 3 3 3 4
Funkcja ustrojodawcza 0 0 0 0 0 0 1
Funkcja legislacyjna 0 1 2 2 2 2 3
Funkcja kreacyjna 0 0 0 2 2 2 3
Funkcja kontrolna 0 3 3 4 4 4 4
,,Przejrzystość” powoływania 0 3 5 5 5 5 5
,,Przejrzystość” funkcjonowania 0 5 5 5 5 5 5
Rada Europejska
,,Znaczenie” w systemie 0 0 5 5 5 5 5
,,Przejrzystość” powoływania 0 0 5 5 5 5 5
,,Przejrzystość” funkcjonowania 0 0 1 2 2 2 3
zostały te same lata jako wyznaczniki kolejnych etapów w procesie rozwoju WE (UE), tzn. lata wejścia w życie kolejnych traktatów. Tak, jak było to już podkreślane przy okazji wyjaśniania założeń przyję-tych do sporządzenia tabeli 2.1., również i w tym przypadku lata te
cd. tab. 2.2 Czynnik wpływający na charakter i poziom
legitymacji 1950 1958 1987 1993 1999 2003 2009 Rada
,,Znaczenie” w systemie 0 5 5 5 5 5 4
,,Przejrzystość” powoływania 0 5 5 5 5 5 5
,,Przejrzystość” funkcjonowania 0 1 1 2 2 2 3
Komisja Europejska
,,Znaczenie” w systemie 0 5 5 5 5 5 5
,,Przejrzystość” powoływania 0 1 1 2 2 2 3
,,Przejrzystość” funkcjonowania 0 1 1 3 3 3 3
Trybunał Sprawiedliwości
,,Znaczenie” w systemie 0 3 4 4 4 4 4
,,Przejrzystość’’ powoływania 0 4 4 4 4 4 4
,,Przejrzystość” funkcjonowania 0 4 4 4 4 4 4
Europejski Bank Centralny
,,Znaczenie” w systemie 0 0 0 3 3 3 3
,,Przejrzystość” powoływania 0 0 0 4 4 4 4
,,Przejrzystość” funkcjonowania 0 0 0 3 3 3 3
Trybunał Obrachunkowy
,,Znaczenie” w systemie 0 0 1 1 1 1 1
,,Przejrzystość” powoływania 0 0 4 4 4 4 4
,,Przejrzystość” funkcjonowania 0 0 4 4 4 4 4
Inne czynniki Partycypacja polityczna obywateli państw
UE 0 0 1 2 2 2 3
,,Przejrzystość” UE (WE) jako organizacji 0 3 3 1 1 1 3 ,,Przejrzystość” procesu legislacyjnego w UE
(WE) 0 1 1 1 1 1 2
Objaśnienia: 0 – nieistnienie instytucji/brak jej wpływu na proces integracji/niewystępowanie czynnika; 1 – bardzo niewielki wpływ instytucji na proces integracji/bardzo niewielkie znaczenie czynnika/bardzo niska; 2 – niewielki wpływ instytucji na proces integracji/niewielkie znaczenie czynnika/niska; 3 – umiarkowany wpływ instytucji na proces integracji/umiarkowane znaczenie czynnika/umiarkowana; 4 – duży wpływ instytucji na proces integracji/duże znaczenie czynnika/
wysoka; 5 – decydujący wpływ instytucji/bardzo duże znaczenie czynnika/bardzo wysoka.
Ź ró d ł o: Opracowanie własne na podstawie oceny własnej poziomu zaawansowania integracji.
2.9. Ewolucja systemu instytucjonalnego… 163
mają w znacznym stopniu charakter umowny, gdyż niektóre procesy i wydarzenia mające wpływ na przyjęte oceny poszczególnych zmien-nych zachodziły na przestrzeni pewnego okresu czy też sytuowały się niejako ,,pomiędzy” datami wejścia w życie traktatów. Jako przykłady można tutaj podać chociażby rozwój Rady Europejskiej jako instytucji WE, bezpośrednie wybory do PE w 1979 r., utworzenie Trybunału Obrachunkowego w 1975 r. czy wzrost znaczenia i wpływu na proces integracji Trybunału Sprawiedliwości. Również dla utrzymania spójności z tabelą 2.1. zachowana została sześciostopniowa skala oceny znaczenia poszczególnych czynników, przy czym, siłą rzeczy, znaczenie przypisane poszczególnym stopniom jest inne, niż to sygnalizowano w tabeli 2.1.
oraz, ze względu na większą różnorodność charakteru poszczególnych zmiennych, także bardziej zróżnicowane.
Wybrane do oceny czynniki oraz sama ich ocena są wynikiem de-cyzji autora. O ile, jak wspomniano przy okazji omawiania tabeli 2.1., w odniesieniu do rozwoju procesu integracji w poszczególnych obsza-rach podejmowane były podobne próby syntetycznej jego oceny, o tyle w przypadku wyboru i oceny charakteru i poziomu legitymizacji systemu instytucjonalnego UE autorowi nie jest znana podobna próba. Wydaje się jednak, że warto ją podjąć chociażby tylko po to, aby stała się ona ewentualnie punktem wyjścia dla krytyki i prób konstruowania lepszych tego rodzaju zestawień. Oczywiście, zarówno wybór poszczególnych czyn-ników, jak i ich ocena są i zawsze pozostaną kwestią subiektywną, i to chyba w jeszcze większym stopniu niż w przypadku postępu integracji ,,materialnej” (tabela 2.1.).
Podczas oceny ,,znaczenia” poszczególnych instytucji UE w całym systemie przyjęto założenie, że możliwy jest jednoczesny wzrost znacze-nia jednej, kilku lub wszystkich instytucji; pisząc innymi słowy, chodzi o to, że nie mamy tutaj do czynienia ze swoistą ,,grą o sumie zerowej”, w której wzrost znaczenia jednej instytucji oznaczać musi automatycznie spadek znaczenia innej, ale że w związku z procesem poszerzenia i po-głębiania integracji ,,materialnej” (jak to zostało pokazane w tabeli 2.1.) możliwe są zmiany w kompetencjach i relacjach pomiędzy poszczególny-mi instytucjaposzczególny-mi UE, które oznaczać będą większy ich wpływ na funkcjo-nowanie UE jednocześnie. Chodzi tutaj przede wszystkim o takie zmiany w relacjach pomiędzy poszczególnymi instytucjami UE, które oznaczają brak możliwości podejmowania decyzji, przyjmowania aktów prawnych itp. bez udziału i zaangażowania innych instytucji, będącymi również częścią systemu. W odniesieniu do PE wyróżniono dodatkowo znaczenie tej instytucji w odniesieniu do czterech podstawowych funkcji parlamentu w systemie demokratycznym.
W przypadku kryterium określonego mianem ,,przejrzystość” powo-ływania wysokie oceny w odniesieniu do tych instytucji UE, które mają charakter międzyrządowy, są następstwem tego, że ich skład powstaje niejako ,,z automatu”, tzn. ich członkowie tworzą te instytucje w kon-sekwencji piastowania danego stanowiska na poziomie krajowym.