Synteza rozwoju procesu integracji w ramach Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej

Wspomniane próby syntetycznego przedstawienia rozwoju procesu integracji i ,,pomiaru” poziomu jej zaawansowania dokonane zostały np.

przez Leona N. Lindberga i Stuarta A. Scheingolda² oraz Willema Molle’a³. Z inicjatywy się propozycjami tych autorów w tym miejscu podjęta zo-stanie własna tego rodzaju próba, w której nieco zmodyfikowano skalę poziomu zaawansowania integracji L.N. Lindberga i S.A. Scheingolda. Au-torzy ci użyli skali od 1 – oznaczającego, że wszystkie decyzje w ramach danej polityki podejmowane są na poziomie narodowym, do 5 – które oznacza, że wszystkie decyzje podejmowane są na poziomie UE (wcześniej WE). Natomiast w naszym przypadku zostanie ona rozszerzona o jeden stopień i będzie się rozciągać od 0 do 5. Wydaje się, że takie rozszerze-nie skali, polegające na dodaniu jednego stopnia, w którym wpływ na podejmowane decyzje mają zarówno instytucje narodowe, jak i UE (WE), i wpływ ten jest mniej więcej równy, pozwoli nieco lepiej oddać zmiany w procesie integracji.

1 I. Ward: Identity and democracy in the new Europe. In: The European Union and its order: The legal theory of European integration. Eds. Z. Bańkowski, A. Scott. Oxford–

Malden 2000, s. 198.

2 L.N. Lindberg, S.A. Scheingold: Europe’s would-be polity. New Jersey 1971, s. 71.

3 W. Molle: Ekonomika integracji europejskiej. Teoria, praktyka, polityka [Przeł.

P. Kuropatwiński et al.]. Gdańsk 2000, s. 519.

Syntetycznie rozwój procesu integracji w ramach UE, a wcześniej WE, w podziale na obszary integracji zawarte w trzech głównych grupach został przedstawiony w tabeli 2.1.

Tabela  2.1. Rozwój procesu integracji w UE (WE) w czasie (1952–2009) w podziale na obszary integracji

Obszar  integracji  objęty  polityką  UE  (WE) 1950 1958 1987 1993 1999 2003 2009

1 2 3 4 5 6 7 8

Polityki  gospodarcze  i  społeczne Swoboda przepływu towarów, ludzi,

usług, kapitału 0 3 4 4 4 4 4

Rolnictwo i rybołówstwo 0 4 4 4 4 4 4

Transport 0 2 2 3 3 3 3

Polityka konkurencji 0 3 3 5 5 5 5

Polityka fiskalna 0 2 2 3 3 3 3

Koordynacja polityki gospodarczej 0 2 3 4 4 4 4

Polityka pieniężna 0 2 2 5 5 5 5

Zatrudnienie 0 1 2 2 3 3 3

Zabezpieczenie społeczne 0 1 1 2 2 2 2

Edukacja, młodzież i sport 0 0 0 2 2 2 2

Kultura 0 0 0 2 2 2 2

Zdrowie publiczne 0 0 0 1 2 2 2

Ochrona konsumentów 0 0 0 2 3 3 3

Przemysł 0 0 0 2 2 2 2

Redystrybucja i spójność gosp., społ. i

te-rytorialna 0 1 3 4 4 4 4

Badania naukowe i rozwój technologiczny 0 0 2 3 3 3 3

Ochrona środowiska 0 0 2 4 4 4 4

Energetyka 0 0 0 1 1 1 2

Turystyka 0 0 0 1 1 1 2

Stosunki  zewnętrzne

Równowaga płatnicza 0 2 2 3 3 3 3

Polityka kursu walutowego 0 2 2 5 5 5 5

Polityka handlowa 0 4 4 4 4 5 5

Pomoc rozwojowa 0 3 3 4 4 4 4

Polityka zagraniczna 0 0 2 3 3 3 3

Polityka bezpieczeństwa i obrony 0 0 0 2 2 2 2

Polityka  wewnętrzna

Zasady ustroju politycznego 0 0 0 1 2 2 3

Kontrola graniczna, azyl, imigracja 0 0 0 3 4 4 4

Zwalczanie przestępczości 0 0 0 2 3 3 3

Współpraca sądowa w sprawach cywilnych 0 0 0 2 3 3 3

2.1. Synteza rozwoju procesu integracji… 97

1 2 3 4 5 6 7 8

Współpraca sądowa w sprawach karnych 0 0 0 2 3 3 3

Współpraca policyjna 0 0 0 2 3 3 3

Ochrona ludności 0 0 0 1 1 1 2

Współpraca administracyjna 0 0 0 0 1 1 2

Objaśnienia: 0 – brak integracji; wszystkie decyzje podejmowane przez instytucje narodowe;

1 – bardzo niewielki udział instytucji UE (WE) w podejmowaniu decyzji; 2 – na podejmowane decyzje wpływ mają zarówno instytucje narodowe jak i UE (WE), przy czym dominują instytucje narodowe; 3 – na podejmowane decyzje wpływ mają zarówno instytucje narodowe jak i UE (WE), i wpływ ten jest mniej więcej równy; 4 – na podejmowane decyzje wpływ mają zarówno insty-tucje narodowe jak i UE (WE), przy czym dominują instyinsty-tucje UE (WE); 5 – wszystkie decyzje podejmowane na poziomie UE (WE).

Ź ró d ł o: Opracowanie własne na podstawie oceny własnej poziomu zaawansowania integracji

Dla pełnej jasności należy tutaj wymienić kilka założeń przyjętych podczas konstruowania tego zestawienia. Wybór poszczególnych obsza-rów integracji jest podyktowany przede wszystkim treścią TUE i TFUE w ich postaci po zmianach wprowadzonych na mocy TL. Wydzielenie trzech grup i zawarte w ich ramach poszczególne polityki są subiektywną decyzją autora. Obszar nazwany ,,zasady ustroju politycznego” w ramach grupy ,,polityka wewnętrzna” nie jest oczywiście żadną wspólną polityką UE, ale jego uwzględnienie wydaje się zasadne w kontekście np. art. 49 TUE dotyczącego przyjmowania do Unii nowych państw, sformułowa-nia przez Radę Europejską w 1993 r. tzw. kryteriów kopenhaskich⁴, postanowień art. 2 TUE (zawierającego wartości, na których opiera się UE) oraz art. 7 TUE, który reguluje procedurę nakładania sankcji za naruszenie wartości wymienionych w art. 2 TUE. Ocena poziomu za-awansowania integracji jest również subiektywną oceną autora i o ile w wielu przypadkach raczej nie powinna budzić wątpliwości, o tyle w niektórych pewnie tak. Dzieje się w ten sposób m.in. dlatego, że ocena ta dotyczy przede wszystkim postanowień zawartych w poszczególnych traktatach (chociaż ich realizacja najczęściej trwała przez pewien okres po ich wejściu w życie lub jest procesem), ale także realizacji wspólnych polityk i wypełniania ,,treścią” postanowień traktatowych. Daty, jakie zostały dobrane jako kolejne momenty porównawcze, to rok 1950 jako ,,punkt wyjścia” w procesie integracji, a następnie lata wejścia w życie kolejnych traktatów – założycielskich i rewizyjnych. Oczywiście przyjęcie jako momentów odniesienia tych lat jest kwestią umowną – polityki UE (WE) rozwijają się nie tylko ,,skokowo”, na podstawie postanowień

4 European Council in Copenhagen: Conclusions of the presidency, 21–22 June 1993 – http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/72921.pdf (od-czyt: 05.09.2013).

cd. tab. 2.1

traktatowych, ale także ,,linearnie”, na podstawie aktów prawa pochod-nego, które wypełniają szczegółową treścią regulacje zawarte w traktatach.

Kolejną ważną okolicznością, o której należy wspomnieć w kontekście przyjętej ,,metodologii” opracowania omawianego zestawienia, jest to, że uwzględniono w nim tylko integrację państw członkowskich w ramach UE (WE); pominięto natomiast współpracę wszczynaną i rozwijaną poza ramami prawnymi Wspólnot, a później Unii. Chodzi tutaj np. o rozwi-jane od lat siedemdziesiątych XX w. Europejską Współpracę Polityczną oraz współpracę w ramach tzw. Grupy TREVI (zwalczanie terroryzmu, radykalizmu, ekstremizmu i przestępczości międzynarodowej) czy też o podjętą w latach osiemdziesiątych XX w. współpracę dotyczącą tzw.

strefy Schengen. Te formy współpracy stawały się zazwyczaj podstawą do rozwoju integracji już w ramach UE (WE) i w mniejszym czy większym stopniu włączane były do dorobku prawnego UE (WE) po jakimś czasie.

Wreszcie w opracowanym zestawieniu chyba nie sposób było uwzględnić zróżnicowania integracji pomiędzy poszczególnymi państwami. Chodzi tutaj o to, że z różnych przyczyn nie wszystkie państwa członkowskie UE (WE) uczestniczą we wszystkich przedsięwzięciach integracyjnych w takim samym stopniu i w tym samym czasie. W ostatnich latach to zróżnicowanie nadal się pogłębia, czemu sprzyjają regulacje traktatowe o wzmocnionej współpracy⁵. Ocena stopnia zaawansowania integracji do-tyczy więc raczej możliwości, jakie przewidywane są w traktatach, i tego, w jakim stopniu bywają one wykorzystywane przez te państwa, które te możliwości w pełni realizują. Posługując się przykładem dla większej ja-sności, chodzi np. o to, że ocena stopnia integracji w polityce pieniężnej dotyczy tych państw UE, które należą do strefy euro, a nie tych, które z różnych powodów są poza nią.

Rzut oka na tabelę 2.1. pozwala zauważyć przynajmniej trzy ogólne kwestie, bardzo ważne w kontekście zagadnienia legitymizacji. Pierwsza to to, w jak wielu dziedzinach życia społecznego państwa UE podjęły działa-nia integracyjne, co w konsekwencji w jakimś stopniu pokazuje znaczenie i wpływ UE i jej instytucji na życie mieszkańców państw Unii. Jednocześ-nie pokazuje to kurczące się możliwości oddziaływania w tych sprawach instytucji narodowych. Druga to ekspansywność procesu integracji, czyli

5 T. Kubin: Zdynamizowanie procesu integracji czy członkostwo różnych kategorii?

Zagadnienie wzmocnionej współpracy w Unii Europejskiej. W: Unia Europejska i Polska wobec dylematów integracyjnych na początku XXI wieku. Red. M. Stolarczyk. Toruń 2006, s. 175–193; T. Kubin: Wzmocniona współpraca państw Unii Europejskiej w świetle Traktatu z Lizbony. ,,Rocznik Integracji Europejskiej” 2010, nr 4, s. 119–135; Idem:

Kryzys gospodarczy i zadłużeniowy a zróżnicowanie integracji w Unii Europejskiej. ,,Studia Europejskie” 2012, nr 3(63), s. 71–92.

2.2. Pojęcie i zasady systemu instytucjonalnego… 99

obejmowanie współpracą w ramach UE (WE) kolejnych obszarów życia społecznego, poczynając od kilku spraw o charakterze głównie gospodar-czym (oczywiście z doniosłymi skutkami politycznymi) w momencie two-rzenia WE, a kończąc na kilkudziesięciu dotyczących prawie wszystkich sfer życia społecznego w chwili obecnej. Trzeci wniosek polega na tym, że w ramach poszczególnych obszarów proces integracji albo postępował, albo, co najwyżej, mieliśmy do czynienia z jego stagnacją; jak dotychczas nigdy natomiast nie doszło do jakiegoś wyraźnego, usankcjonowanego formalnie regresu integracji, czyli np. ,,renacjonalizacji” jakiejś polityki UW (WE). Jak wspomniano, dopełnieniem przedstawionej syntezy będzie analogiczna próba oceny legitymizacji normatywnej systemu instytucjo-nalnego UE (WE) dokonana w ostatniej części niniejszego rozdziału.